缺“心”的政府信息公开

□ 本刊记者 罗燕

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缺“心”的政府信息公开

□ 本刊记者 罗燕

“信息公开就像一层皮，它剥离后，本来应该紧随着政府行为，但将它的皮一层层剥下来后，才发现里面没有心，而这个心应该是权利。”

不少政府部门将信息公开视作“麻烦事”。图/CFP

“2 007年以前民告官很难，几乎没有证据，现在通过政府信息公开，能找到一些证据。”作为一名多年代理行政案件的律师，王优银看到了《政府信息公开条例》颁布以来的变化。很多政府部门从一开始的不适应，转变为现在能主动公开一些信息。

与此同时，涉及政府信息公开的行政案件越来越多。近三年来，王优银所在的北京圣运律师事务所每年接触的信息公开申请量达6000至8000件。北京市朝阳区法院近期一天内接到了270个信息公开诉讼，诉讼“井喷”给法院带来了颇大的工作压力。

据中国政法大学诉讼法学研究院教授王万华调查，复议和诉讼的数量在各地行政案件中都处于激增状态，增幅比例有的是三分之一，有的则达二分之一。

“大量政府信息公开申请进入行政复议、诉讼程序，会造成司法资源的浪费。”中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波表示担心。

而面对社会日益强烈的权利诉求，自2008年5月1日开始实施的《政府信息公开条例》在实践中却暴露出诸多问题，修法呼声渐高。

“麻烦事”

“不少政府部门认为信息公开是个麻烦事，没有意识到这是应当做的，总觉得是老百姓找事。”北京市朝阳区律师协会副会长郝惠珍说。

“一些政府工作人员对于信息公开申请表现得很傲慢。”据中国行政管理学会政府绩效研究中心副主任刘杰透露，调查显示行政机关中有一半工作人员把信息不公开的理由归于不利于社会安定、造成不必要的麻烦、影响工作。

很多律师对此深有感触。王优银告诉《民生周刊》记者，行政机关常给当事人的信息公开申请制造困难。首先是要求申请人填写规定的表格，如果一个事项涉及多个文件，就得按“一事一申请”的原则，分别填写申请表。表格填写不符合要求，就可能一次次打回重填。

更让人为难的，是提交所申请公开的文件的具体文号。王优银对此很不解：“如果我知道具体文号，还要向你申请公开吗？”

信息公开申请过程往往一波三折。一些律师总结出行政机关针对信息公开申请的四大 “挡箭牌”：“非本机关信息”、“不属于公开范围”、“涉密”、“查询不到”。

北京盈科律师事务所律师赵彬曾到安徽省某市申请煤矿居民搬迁的信息公开，结果在市政府法制办、政务办公室、行政审批中心间来回“兜圈子”，几个部门都声称“不管这个事”。

申请最终被转到了区政府，但区政府认为申请的是市政府信息公开，与区政府无关……一圈转下来，耗时一个多月，最后公开的信息却不是赵彬想要的。“兜一圈后又回到了原点，对于当事人来说，光差旅费就是一大笔负担。”

《政府信息公开条例》第十四条规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”在实践中，条文的后半部分往往难以实施。如某一企业只要提出被申请公开的信息是商业秘密，行政机关在大多数情况下便不予以公开。

在王优银代理的信息公开案件中，很大一部分不予公开的理由是“涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私”。

“民航发展基金案”目前在北京市一中院开庭审理。上海市民王录春向财政部提出信息公开申请，要求公开《民航发展基金征收使用管理暂行办法》的制定依据。

广为诟病的机场建设费停征后，该办法规定从2012年4月1日起改征民航发展基金。财政部以申请内容不符合申请公开政府信息的范围为由拒绝了王录春的申请，王随后提起了诉讼。在法庭上，财政部以国家秘密为答辩理由。而王优银认为，根据《政府信息公开条例》第十条，行政事业性收费的项目、依据、标准属于政府重点公开的内容。

“信息公开特有的几条原则中，第一就是以公开为原则，不公开为例外；第二是最大限度地公开；第三是‘例外’要法定。”

在任何国家，涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息都可能被放到免予公开的条款，但该条款的使用情况差别很大。在我国，滥用“国家秘密”、“商业秘密”已成为行政机关规避信息公开的主要手段。

“《政府信息公开条例》在法律效力和位阶上低于《保密法》。违反了《政府信息公开条例》，不会严格追究法律责任；但如果违反了《保密法》，其法律责任非常重。因此，虽然我国已经确立了《政府信息公开条例》，但这个条例在运作过程中一直处于《保密法》之下。”北京社会科学院法学所助理研究员成协中说。

王万华认为，行政机关在信息公开的实施过程中存在动力不足的问题。“《政府信息公开条例》是行政机关的行政法规，因此这种公开是行政系统自身一个自上而下的调整，更多被定位为一种工作机制的创新。”

今年3月份，王万华到湖南省调研，在与省、市、县三级政府信息公开官员的接触中，经常听到一些人的诉苦：“其他职能部门认为信息公开就是公开办的工作。很多信息他们认为应当公开，却面临职能部门的阻力。”

王万华发现，很多职能部门并没有为信息公开做积极准备，人员、场所和信息整理工作等都没有到位。

在刘杰看来，目前政府管理的一个显著特征是管理精细化程度不高，甚至带有粗放色彩，流程也不规范。如政策执行过程常受到长官意志的干扰，自由裁量权非常大。“没有规范的要求就很难产生标准化信息。政府信息非标准化让公开变得很难。”

“原则”与“例外”

北京市人大常委会法制办处长王爱声把信息公开比作剥洋葱。

“信息公开就像一层皮，它剥离后，本来应该紧随着政府行为，但将它的皮一层层剥下来后，才发现里面没有心，而这个心应该是权利。”他认为，《政府信息公开条例》没有明确体现出维护相关主体的正当权益，而这在所有法的关系里是最核心的一个问题。

王万华提出，《政府信息公开条例》要以知情权保障为基础，明确主体是谁、应该公开什么、由谁来公开、以什么样的方式来公开。

事实上，《政府信息公开条例》颁布后一直存在争议，尤其是“以公开为原则，不公开为例外”的意义在条例中并没有明确阐述。

“这个条例当时差一点夭折。”据参与《政府信息公开条例》起草工作的中国人民大学教授莫于川透露，因为没有形成足够的共识，该条例的产生比较艰难，立法前后用了三年多时间，随后被搁置许久，最终在中纪委的推动下才得以颁布。

针对《政府信息公开条例》中存在的问题，修法呼声高涨。图/CFP

对于“以公开为原则”，莫于川回答：“我们开始时起草了70多个条款，其中就包含了这一原则，后来删掉了，但剩下的条款并没有加以改动。现在的38个条款，还是体现了‘以公开为原则’。”

最高人民法院行政庭副庭长、《政府信息公开条例》司法解释起草人李广宇认为，这一原则有必要明确写出，而且在条款设计上要一以贯之体现这些原则。“各国立法都要确定一个原则。信息公开特有的几条原则中，第一就是以公开为原则，不公开为例外；第二是最大限度地公开；第三是‘例外’要法定。”

《政府信息公开条例》第九条至第十二条规定了行政机关应该主动公开政府信息，第十四条规定了不得公开的政府信息，但在主动公开和不得公开之间，存在着一条灰色地带，不同地方、不同部门对于这部分信息的公开处理方式不一。广州曾有人向七个行政部门申请同一信息的公开，却收到了五种不同结果。

“这是立法技术上的不周严，要公开的项目不可能穷尽。这种立法方式存在漏洞，在立法中是忌讳的。”上海市政府法制办副主任刘平说。

“当事项没有明确出现在条例中时，它就会成为一个有争议的信息。比如职能分工、会议纪要等内部信息、过程性信息。”王万华指出，“在具体实践中，行政机关其实是以不公开为原则来把握的。我们的争议是围绕哪些信息是应该公开的，国外的争议主要发生在这个信息到底是否属于不应该公开的范围。”

“现有条例中列举了一大堆应主动公开的信息，其实没什么用。”李广宇坦承，“既然不公开是例外，把不宜公开的信息界定清楚，剩下的就不用规定了，自然都是应当公开的。”

亟待修法

众多争议之下，很多专家提出了修法的建议。

上海市行政法制研究所于去年接受国务院法制办委托，对《政府信息公开条例》做了评估，发现条例中约有三分之一的条款存在问题，他们随即对实践中存在问题的11个条款提出了修改意见。

8月24日，中国政法大学法治政府研究院组建了政府信息公开促进联盟，旨在搭建一个由专家、律师、媒体及社会各界人士共同参与的平台，推动政府信息公开事项的发展。联盟成立后，所做的第一件事，便是推动《政府信息公开条例》的修改。

四川巴中白庙乡人大副主任李英呼吁修法：“从乡镇的角度看，《政府信息公开条例》的修改刻不容缓。不公开的行为要受到处罚，否则法律就是‘纸老虎’。”

白庙被称为“中国第一个全裸的乡政府”，曾在乡政府网站上“裸晒”账本，开支细到“购买信纸花费1.5元”，引起广泛关注。但此后，白庙向上级部门争取项目和资金却出现了困难。白庙乡政府工作人员告诉《民生周刊》记者，公开还在继续，但压力非常大。

李广宇对修法表示赞同：“《政府信息公开条例》已经用了五年，问题暴露出来了，应当适时启动修改。”

然而截至目前，《政府信息公开条例》的修改还没有列入国

《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》

5类信息公开案应受理

在公民、法人或其他组织向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的案件；

公民认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的案件；

公民认为行政机关主动或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的案件；

公民认为行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯其合法权益的案件；

公民认为行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确，要求该机关予以更正，该行政机关拒绝更正、逾期不予答复或者不予转送有权机关处理的案件。务院立法计划。

在北京市高级人民法院行政审判庭庭长程琥看来，现在应该组织关于政府信息公开的调研，弄清楚到底是条例本身的问题，还是实施中出现的问题。如果是实施中的问题就要抓落实，如果是条例本身的问题就要把握时机进行修改。

中国政法大学终身教授应松年表示，政府信息公开涉及很多问题，在中国的体制机制下难以解决，应该先向前推进了再说。如果要修法，再对条例进行修改就失去了意义，因为相关的《保密法》、《档案法》效力位阶更高，却没有说清楚保密与公开的关系，所以应该将《政府信息公开条例》上升为法律，而且可能还要修改《宪法》。

“《宪法》规定公民有保密义务，但没有直接规定公民有知情权。党的十七大、十八大都提到公民有知情权，《宪法》上没有规定，这是一个缺陷。” 应松年说。

（实习生闫莹、常丹丹对此文有贡献）

□ 编辑 郭铁 □ 美编 徐政