城管的“是与非”

主持人　罗燕

观点VIEWS圆桌

城管的“是与非”

Argument

主持人罗燕

张康之 中国人民大学公共管理学院教授

隋牧青 广东耀辉律师事务所合伙人律师

夏学銮 北京大学社会学系教授

事件回顾

近日，“城管”再次成为社会热点。延安城管跳踩商户的事件尚未平息，武汉又现城管“白天执法，晚上摆摊”。武汉市洪山区城管局称摆摊为体验式执法。

6月16日，北京城管队协管保安员在执法中被多名商贩围殴。6月17日，湖南邵阳城管被曝暴力砸小店。6月18日，有视频曝光四川资阳城管打断村民肋骨……

城管组织成立十多年来，经历了从“城管办”到“城管局”的变迁，但城管与被执法对象的冲突一直存在。城管执行着维护城市秩序的任务，为何带来千夫所指的效果？如何解决这一矛盾？本期圆桌邀请相关专家进行探讨。

张康之：应该取缔的是城管

任何社会都需要秩序，秩序是第一位的，没有秩序，人民的生活就没有依托。但是如何获得秩序，有不同的途径。第一种途径是，压迫与统治，用暴力方式获得秩序。封建社会便是通过统治获得秩序的。第二种途径是科学管理，用法治的方式获得秩序，这也是近代社会所推崇的。第三种是通过服务获得秩序，以服务为导向，这需要进行建设性的建构。

城管的建立包含了统治思维，这个机构在运行中的暴力执法是难以避免的。其实城管部门也进行了很多努力，比如招收女性城管，推行温柔执法，但城管的性质决定了他们很难改善。

城管的存在不具有合法性，这是一个制度设计上的错误。城市秩序不应该通过城管执法获得。

商贩经营不守法，但他们当中很多人是社会弱势群体，应得到更多的救助，而不是压迫。城管破坏了政府形象，离间了政府与人民的关系。现在城管已经变成恶魔的形象，人们都同情被城管执法的人，同时把这个责任归到政府。

服务型的政府，是进行引导而不是控制。控制只能使问题越来越多，而引导会使问题得到妥善解决。那些占道经营、合法性不足的经营等行为是控制不住的，要加以引导。

城管成立以来，没有使社会秩序变得更好，反而引起了很多冲突。是时候对城管进行反思了。这个机构成立之初，是为了维护城市的秩序，但现在已经成了社会的毒瘤，对社会造成了一定的危害，而且庞大的队伍也增加了行政成本，应该加以纠正。期待城管柔性执法，进行自身改良是不可能的，这是一个没必要存在的机构，应该取缔。

隋牧青：城管执法涉嫌违宪

很多地方的城管组织是伴随着征地拆迁、市容门面工程而来的，开始属于事业单位，逐渐纳入各地方的行政编制。各地城管局大量聘用协管人员，就是“临时工”。这些人主要靠罚款养活。正式的城管有编制，收入有保障，但协管的创收与福利相关。

城管制度是地方创收冲动、懒政思维与门面工程结合产生的一种畸形城市管理制度，强拆权、扣押权是强制执行财产权，将这样的权力赋予城管，对公民财产构成极大威胁，同时为城管滥权枉法进行了制度背书。这些权力的赋予往往是通过一些地方条例实现的，违宪、违反上位法的嫌疑很大。

一直以来，国人对城管制度及其现实运行，批评严峻。众口滔滔，乃法律意义上的主权者在拷问公权的目的、立法的本源。法律的基础和目的是公众的福祉。为了维护市容而设置的城管制度，以较小权重的市容维护为目标，而严重侵扰和伤害更重要的、基础性的人权——底层弱势群体的生计、就业机会，其行政目标界定的伦理正当性阙如。各地人大立法赋予城管的行政强制权，更直接与公民的财产权和人身自由权发生冲突，违背了现代法律关于法律保留、司法控制的基本原则。

如果城管能够完全按照管理条例做，问题也不会那么严重。但实际上，很多城管协管突破了城管条例，完全是土匪式的执法。他们以为自己是在执法，其实是在犯法。

夏学銮：城管要有同理心

城管的身份是管理者，追求秩序是他们的任务。他们与管理对象之间有利害关系，容易发生矛盾。有些城管素质不高，野蛮执法。而城管的执法对象，小商贩等通常也是文化程度不高的，这样双方的矛盾有可能尖锐化。

在现实中，不仅有城管对商贩使用暴力，也有小商贩追打城管。如何构建和谐的城市管理是一个非常重要的问题。

有人提出取缔城管，城管所承担的工作可以分给警察、社区管理人员、环卫工人等，我也同意这种一刀式的解决方法。但我国城管存在的时间已经很长了，要取缔也不那么容易。当然，不管如何解决，维持现在的状况是不行的。

城管亟需整队。现在各地城管队伍中什么人都有，有些人本来就素质很低，穿上城管制服就自我膨胀了，只会耀武扬威，都忘记自己是谁了。所以要净化城管队伍，不合格的必须清除。

城管不但代表着城市的形象，也影响着政府形象，必须提高素质。所有的城管都必须进行第二次培训，学习怎样为公众服务，怎样提高服务质量。对于粗暴执法，越权越位的城管要严惩，让其承担相应的法律责任。

城管机构要建立合理监督考核机制，要有明确的评价标准。老百姓的满意度要纳入评价体系。罚款和城管的绩效一定不能挂钩，否则矛盾会越来越深。

在执法过程中，城管要有更多的同理心，能够设身处地地为小摊贩等着想，为他们解决问题，建立良好的关系，这样民众才会真正接受城管。

□ 编辑 罗燕□ 美编 徐政