用制度管束和消除特权

葛 平

（作者系中共淮安市委常委、市纪委书记）

特权是封建剥削思想的余孽，是权力的异化和私欲的膨胀，是滋生腐败的温床。习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上强调：“反腐倡廉建设，必须反对特权思想、特权现象。”毋庸置疑，我们的党员干部绝大多数都能够秉公用权、清廉自守，但是也有极少数人，特别是领导干部，追逐政治、经济上超越法律和制度之外的权力，把个人利益凌驾于人民群众和公共利益之上，严重破坏社会公平正义，疏远党同群众的血肉联系，损害党的声誉，侵蚀党的肌体，必须坚决反对，从严治理。而治理的根本之道，就是把特权牢牢地关在制度的笼子里。

一、突破制度约束的特权现象

不受制度约束的特权现象形形色色，表现各异。概括地讲，主要有以下三类：公共权力沦落为身份象征，职务消费演变为职务享受，公共权力蜕变为圈利工具。归根结底，就是把人民赋予的权力私有化，作为谋利的工具。

公共权力沦落为某些领导干部的身份象征。一些干部“官本位”思想严重，级别不高，排场不小，非得处处特立独行，才觉得有“面子”、显“身份”。有的交通通行特权化，挂特殊号牌、用特别通行证、免交道路通行费，以彰显身份特殊。有的在辖区消费不付款，如参观景点不买门票、不付讲解费等，觉得付钱就掉了架子、跌了份子、失了面子，没有了高高在上的优越感。有的讲究级别排场、强调接待规格，非常在意主席台甚至餐桌的位置、接待方的身份是否对等，皮包要人代提、车门要人代开、茶水要人代续、电梯要人代按，领导之“架”端得很足，领导之“谱”摆得很大，惟恐别人不知他的级别、地位和权势，特权思想作祟到极致。

职务消费演变为某些领导干部的职务享受。国家公职人员在履行职务的过程中，必然会产生各种不可避免的消费开支，如公务用车、接待、出差、会务、办公等费用，这既是客观存在的，也是工作必须的。但从当前的实际情况看，职务消费出现了过度现象，逐渐演变为某些领导干部的职务享受，“三公”消费已成为群众最为诟病的干部特权之一。一是公车违规配备、超标及私用现象严重。根据中央规定，正部级以上干部一人配一辆专车，副部级干部保证工作用车，不配专车。但目前的状况是，专车“遍地开花”，不仅厅级干部、处级干部，甚至县直部门和乡镇的科级干部都有专车。而且屡屡爆出“贫困县县委书记配百万豪车”、公车扫墓、公车送学、甚至公车“跨国执法”的新闻，乡镇党委书记配20多万的专车司空见惯。二是公务接待奢侈浪费屡禁不止。当前，公务接待的标准既不是党委政府规定的，也不是财政规定的，而是宾馆、酒店规定的“多少钱一客”。进高档酒店、品高档菜肴、享高档烟酒，一顿饭轻松吃掉几千甚至几万、几十万。同时，公款吃喝随意性极大，只要有上级单位的人员参加，就可以算是公务接待，甚至领导的私人宴请也可以算作公务接待。在中央提出“八项规定”要求厉行勤俭节约的情况下，个别领导干部仍然顶风违纪。如国家重点扶持的贫困县海南省琼中县，财政局局长王群公款花费1.5万元宴请个人朋友。原格力集团党委书记、总裁兼珠海市金融投资控股公司总经理周少强，被曝在当地一家豪华会所公款消费，一顿饭仅红酒就喝了12瓶，其中不乏拉图、奥比昂等名酒，总价高达七八万元。珠海市国资委纪委调查后称，当晚只喝了6瓶，另外6个空瓶是“学习红酒知识的道具”。此论一出，舆论哗然。周少强也被一些网友戏称为“学酒哥”。三是明目张胆的公款旅游穿上了“马甲”。一些单位以“学习考察”、“招商引资”、“巡视研讨”、“培训调研”等看上去特别具有进取意味的活动作为公款旅游的包装，把公款旅游巧妙地隐藏在公务活动之中。如深圳市龙岗区司法局原局长何旅华，被网络举报“5天14万天堂豪华游”。媒体调查后发现，考察团在抵达上海的当天下午参加完一个座谈会以后，就赴上海、苏州、杭州三地，遍览中国馆、南京路、黄浦江、寒山寺、西湖等著名旅游景点，且入住多家五星级酒店。四是豪华办公室层出不穷。如山西省吕梁市粮食局局长贺海昌，使用79平方米的套间为办公室，配备了卫生间、双人床。

公共权力蜕变为某些领导干部的圈利工具。共产党人的一切权力都来自于人民，应该用来为人民服务，但某些领导干部却把手中的公共权力演绎为圈利工具。一是利用职权封妻荫子。思想上充斥“一人得道，鸡犬升天”的封建观念，把政府机关视为个人的“自留地”，不择手段安排子女就业、晋升，限定报考条件的“萝卜招聘”、领导子女交换进入对方部门的“互助招聘”、官二代的“火箭晋升”等“拼爹成果”屡见报端。二是利用职权为子女经商谋利。如深圳市原副市长王炬，滥用职权为其女儿、女婿经营的房地产开发项目“温莎广场”办理地价减免手续，少交土地出让金1.2亿多元。三是利用职权为自己谋取经济利益。如某些地区以远低于市场的价格向领导干部定向销售位置、配套俱佳的商品房，一套房就可轻松获利数十万元甚至数百万元。正如《人民日报》评论所说：“辛辛苦苦几十年，不如单位一套房。”

二、权力突破制度异化为特权的原因

正常的权力异化为狂妄的特权，原因有很多，从权力冲破制度约束的角度而言，主要有三方面，即制度的笼子经不住权力的冲撞、制度执行不能实现全覆盖、违反制度不能同等处罚。

制度笼子不牢固，权力肆意挑衅制度。特权之所以能滋生蔓延，根本原因在于权力撕开了制度的口子、冲破了笼子的束缚。少数领导干部之所以敢耍特权、显威风、逞能耐，底气就是手中掌握的权力能轻而易举地摆平制度。比如，虽然我们制定了交警可以处罚违章领导的制度，但是这个制度过于懦弱，在权力面前不堪一击。所以湖南省望城县县委书记王武亮酒后驾车被交警制止后，不仅口出狂言，还敢殴打警察。如果制度能硬气到对所有挑衅、顶撞、冲突行为都非处罚不可，制度的笼子能结实到权力无法冲破、望而兴叹，就可以掐灭狂妄的特权思想，扼制肆意的特权行为。

制度执行有例外，主要领导难受约束。原云南省麻栗坡县县委书记赵仕永说过：“我在县委书记这个职位上，在时下的社会环境中，不犯罪是不可能的。”原山东省泰安市市委书记胡建学也说过：“官做到我们这一级，也就没有人管了。”审视这些贪官“名言”，固然有为自己辩护的成分，但也深刻暴露出对主要领导权力监督的缺位，制度执行没有实现全覆盖。我们党从来不缺监督“一把手”的制度规定，“一把手”之所以能蜕变为“一霸手”，享有特权、为所欲为，关键是制度规定被束之高阁，没有真正执行到位。正如原江西省副省长胡长青所言：“做到副省长这个位置上，基本就是牛栏关猫、天马行空了，没人敢管你了。”“牛栏关猫”反映出制度的笼子对主要领导而言形同虚设，起不到丝毫的约束作用。

制度面前不平等，放纵特权滋生膨胀。我国《刑法》明确规定，受贿5000元即构成受贿罪。但是自《刑法》实施以来，几乎没有人因为受贿5000元而被判处刑罚。虽然法律对贪污、受贿的立案标准作了统一的规定，但是各地根据自身的经济发展状况规定了不同的“内部掌握”标准。如一般情况下，科级干部低于多少数额不立案，处级干部低于多少数额不立案。“内部掌握”的真实性无从考证，也不会得到明确承认，但几乎可以肯定的是，同样的受贿数额，科级干部和厅级干部处理起来结果可能会大不一样。另外，一旦发生问题，不少上级领导都热衷于打招呼，暗示大事化小、小事化了。在制度执行上，存在干部群众不一样、官大官小不一样、上级下级不一样等种种不平等现象，破坏了制度的权威性、严肃性和公正性，导致部分干部小错累积成大错、特权膨胀到膏肓。

三、用制度管束和消除特权的途径

反对特权思想、克服特权现象、消除特权行为，根本途径在于把权力关进制度的笼子里，关键要做到“三严”，即严密笼子、严格执行、严肃惩处，让各级领导干部和公职人员都能切身感受到制度的限制和约束。

严密制度的笼子，做到制度面前没有特权。权力具有两面性，受法律制度约束的权力，能够为民所用、为民谋利；不受约束的权力，则会沦落为谋取私利、满足私欲的特权。人都有滥用权力的本性，正如孟德斯鸠所言：“一切拥有权力的人都容易滥用权力，这是一条亘古不变的经验，有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”这个界限正是法规制度。因此，反特权不是反权力，而是用制度把权力限制在适当的范围内，防止出现不受约束的权力。制度的笼子能否关住权力，取决于三个方面。一是笼子必须结构严密。在制度设计上，尽可能的严谨缜密，权力的具体内容和行使边界都要固化，以减少权力外溢的可能，这样才能保证权力的獠牙和利爪无法伸到笼子外面，避免不受制约的特权产生。二是笼子必须框架透明。权力虽然关在笼子里，但是不能消失在人民群众的视线之外，更不能在暗箱中操作。正如李克强总理所言：“让权力公开透明，也是最有效的防腐剂。”因此，笼子的框架必须透明，这样才能保证权力的运行完全置于群众的监督之中。只有阳光透明、可控，权力才是规范、安全的。三是笼子必须栅栏常新。保证权力不越位、不被滥用，就要及时依据情势变化修改更新已有制度，建立完善新增制度，确保制度规定与时俱进，保证权力运行有章可循，避免编织笼子的栅栏因时间流逝而脆弱腐朽，失去效用。近些年，干部公款配备通讯工具、多占住房等腐败问题和特权现象的有效解决，就是制度关住特权的有力例证。正如邓小平同志所言：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”

严格制度的执行，做到制度面前没有例外。制度是由人设计的，也要由人来执行和遵守；如果制度不被执行和遵守，再好的制度也形同虚设。制度的笼子能否关住特权，关键在于制度执行能否“一碗水端平”，尤其是领导干部不能游离于制度之外。首先，领导干部往往是特权人物。因为特权是由权力异化而来，权力是特权滋生的基础，没有权力的人是不可能享有特权的。领导干部的亲属、子女以及秘书、司机等身边工作人员，之所以能沾染特权，大多打着领导干部的旗号。其次，只有领导带头才能保证制度执行到位。正如习近平总书记所言：“善禁者，先禁其身而后人。”改进作风的“八项规定”之所以能执行得如此之好，关键是中央领导带头执行，形成了自上而下、层层落实的强大正能量。最后，反特权是领导干部的自身革命。用制度约束领导干部的用权行为，用制度规范领导干部的职务利益，在执行过程中难免会遇到阻力，如果领导干部不带头执行，普通党员势必上行下效、敷衍应付。只有领导干部从内心深处将超越法律和制度的“特殊”视为耻辱，牢固树立制度约束没有例外的意识，不让权力“为尊者讳”，不让特权成为权势象征，彻底摈弃“摆谱”心态，才能从源头上铲除滋生特权思想的土壤，彻底“格式化”孵化特权思想的温床，扼制住权力越界的“冲动”，消灭疏远群众的“官气”，保证领导干部位高不擅权、权重不谋私，带动整个社会风气好转。

严惩特权行为，做到制度面前人人平等。特权对腐败起着催化剂和助推器的作用，在反腐败斗争中，一旦放松对特权的打击，就会导致道德防线失守，腐朽思想滋生，腐败行为发生。制度的笼子能否禁锢住特权，令人望而生畏，关键在于对破坏制度的特权行为是否惩处到位。首先，坚决维护制度的权威性。要以“踏石留印、抓铁有痕”的劲头，反对和克服个人、地方以及部门的特权思想和特权行为，决不允许“上有政策、下有对策”，决不允许制度执行打折扣、搞变通，促进广大党员干部尊重制度、敬畏制度。其次，坚决维护制度的严肃性。纪检监察机关要执好纪、把好关、问好责，对有令不行、有禁不止、随意变通、恶意规避等严重破坏制度的“特权”行为，保持严厉惩处的高压态势，对违反制度的特权行为实行“零容忍”，真正做到制度面前没有私情。最后，坚决维护制度的公正性。制度执行必须坚持一个尺度，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打。越是领导干部违反制度，越要依纪依法从严惩处。杜绝干部群众不一样、官大官小不一样和制度执行“上松下紧”等不平等现象，决不允许在执行纪律上搞特权。只有加大惩处力度，让行使特权的成本远远高于收益，才能保证权力规规矩矩地待在笼子里，遏制住特权滋生蔓延。

特权现象破坏党群干群关系、腐蚀社会良好风气、干扰社会公平正义、阻碍制度体制创新，必须坚决反对和彻底消灭，才能激发党内清气、涵养社会正气，实现干部清正、政府清廉、政治清明和中华民族的伟大复兴。