基于公信力危机的公益性非营利组织治理和绩效评价体系研究

臧红雨 马文婷 文 香

(哈尔滨工业大学经济与管理学院，黑龙江哈尔滨150001)

一、引言

公益性非营利组织(NPO)是以服务公众利益作为机构的使命和目标的从事公益事业的一切志愿团体、社会组织或民间协会。NPO的基本特征包括:组织性、非政府性、非营利性、自治性和志愿性。随着我国行政体制改革的深化，公益性NPO的地位日渐突出，发展速度迅猛。近年来，我国非营利组织的社会责任缺失，组织效率低下甚至中饱私囊等诚信问题日益引起人们的关注。公益性NPO屡屡发生违法、违规和贪污现象，极大地降低了其信誉和社会的诚信。数据显示，2011年全国接收国内外社会各界的款物捐赠总额约845亿元，捐赠总量较2010年相比下降18.1%，其中红十字会接收社会捐赠约28.67亿元，同比上年减少了59.39%。事实证明，与营利性公司治理结构比较，NPO治理更强调治理机制的建设。信息公开和提高透明度并不能解决公益性NPO的根本问题，完善的治理制度是NPO经营运作的基础和前提。只有在规范的治理结构基础上的信息公开和监督评价才能改善转型时期我国公益性NPO的困境。

二、公益性非营利组织治理的必然性

美国约翰·霍普金斯大学的Lester Salamon教授提出，志愿部门作为人类服务的提供者也是有着固有的缺陷的，会产生“志愿失灵”。一个国家NPO的治理水平是衡量政府社会治理能力的标志，也是评价社会公益事业发展水平是否合理的一项重要标准。联合国“全球治理委员会”将治理界定为“各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和”，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。

即使在西方发达国家，治理法规非常健全的情况下，公益性NPO的公信力危机也时常出现。从1992年美国“联合劝募”前主席阿拉莫尼的腐败案，到2011年的“全球基金腐败案”，导致法国、德国和欧盟等国家和地区停止捐助，该基金决定停止对中国除治疗病人以外的所有项目高达上亿美元的拨款。NPO的公益行为演化现象引起了人们对治理问题的特别关注。公益性NPO的治理和效率问题再次成为学者研究的焦点。

在我国社会转型期，政府转型下放权力，催生了大量公益性NPO，鱼龙混杂，但其相同之处在于治理问题异常突出。张维迎认为，公司治理概念同样适用于非公司企业，作为公司治理研究应不限于公司法意义上的公司，即营利性企业，应包括一切以营利为目标的企业。我国相关法律没有关于NPO治理结构的规定，致使治理机制缺位。决策权被组织的“内部人”操纵，理事会和监事会形同虚设等问题普遍存在，导致财务状况混乱，违背公益宗旨的逐利行为屡屡发生。NPO治理的缺失已经成为制约我国公益事业发展的严重障碍之一。正如Henry B.Hansmann提出，由于信息不对称，仅依靠生产者和消费者之间的合约难以防止生产者坑害消费者的机会主义行为，出现“合约失灵”现象。国内的公益性NPO不仅有管理机构，而且是“双重管理”。即便如此，还是不断被发生的各类“公益丑闻”所困扰。因此，从治理开始规范公益性NPO的运行已经成为不容回避的现实问题。

非营利组织不同于一般的企业法人，不能简单地照搬企业法人治理的现成模式。在非营利部门，治理一般是董事会成员和执行长发挥关键作用的行动领域，它与目标、基本的组织活动、决策、参与者以及环境有关。我国NPO内部缺乏利益制衡关系，外部监督主体权利虚置。对NPO的监督，应重点着眼于其外部监督，包括公权力监督、行业监督、社会监督等，探讨加强外部监督的方法，并且通过内外部监督的合作机制加强NPO的责任监督，实现公益宗旨。我国NPO监管体制虽然在规范组织有序运行，促进NPO健康发展等方面发挥了一定的积极作用，但是也存在不少的缺陷。

多数有官方色彩的公益性NPO建立了理事会制度，但考虑到筹资问题，公益性NPO的理事会成员多是兼任，或者由离退休政府官员担任。理事会成员没有将全部精力和时间投入组织活动的日常管理的同时，NPO尚未建立完善的法人治理制度，对管理者的监督形同虚设。即使在“官办”的公益性NPO中，理事会、监事会与管理者之间形成严重的信息不对称，没有真正形成理事会与管理者之间明确的权责关系及制衡机制，最终使组织的决策权和执行权都掌握在管理者手中。尽管公益性非营利组织的项目中有众多利益相关者，但公益项目执行者的行为控制着项目的方向。公益项目执行者将一切设计好后让理事会批准，理事们缺乏业务知识，很难真正履行决策和监督职能，最终导致无人对公益项目的结果负责。还有更多自发的草根型公益性NPO，没有合法身份，组织的负责人既做裁判，又做运动员，更没有建立治理结构，处于无人监管的状态，导致公益性NPO公信力危机的风险时有发生。

三、公益性非营利组织绩效评价体系存在的缺失

近年来，随着公益性NPO治理缺失，导致违背公益使命的逐利现象严重，使传统上以财务评价为核心的绩效评价体系受到挑战。建立将公益性NPO的治理情况、管理水平和财务指标统一起来形成一个综合性的评价体系成为人们的共识。学者分别构建了由非营利性评价、使命与战略的评价、项目评价和组织能力评价四个子模块组成的非营利组织评价模型，侧重考核组织的使命和基础能力情况;由基本状况、组织治理、公共责任、资金使用、信息披露、筹资活动等6个一级指标构成的评估模型;基于财务、过程、政治、服务和其他绩效的评估框架。NPO的绩效评估已逐步从重视经济效益定量指标转向对包括治理水平、发展能力及社会效果等在内的多元指标评估模式转变。

2007年，国家民政部在“关于推进民间组织评估工作的指导意见”中针对一些民间组织在发展中还存在着组织机构不健全、内部治理不完善、组织行为不规范、社会公信力低等问题，制定了公益性社团、基金会及联合性社团等五项专门针对民间组织评估的指标体系，对推进我国NPO的治理提出了明确的能力建设和问责要求。

然而，对于当前我国公益性NPO的乱象，综合性的绩效评估无法消除或降低由于缺乏治理结构而产生的危机，反而会由于综合评估的结果掩盖了治理结构的薄弱，可能出现组织的业绩越好，后期的危机风险越大的情形。接连曝光的诸多“公益丑闻”中，不乏发生在一些知名公益性NPO中，充分证实了这个问题的严重性。治理是NPO的生存条件和发展基础，绩效则反映NPO运行的效益。但问题是，在这个评价体系中，无论NPO是否建立了公司治理结构，只要其他指标更加突出，就能够掩盖治理指标低下的情况，最后考核的结果同样达标，这为日后的危机埋下伏笔。

四、加强公益性NPO的治理措施

加强公益性NPO的治理问题已经成为首要问题，重新构建与之相适应的绩效评价体系则成为必然。因此，无论从公益性NPO治理与绩效评价的目标、功能，还是逻辑关系上分析，公益性NPO的治理机制的建立考察应与绩效评价区分开来。

1.规范的治理结构是公益性NPO从事公益活动的前提和基础，也是社会组织治理的要求和措施。治理已成为NPO能否有效运作的首要课题。有效的治理能够提供一种机制，以防止任何一方滥用权力，确保组织为组织的最高利益和目标实现而行动。因此，对不具备规范的治理结构的公益性NPO，不能允许其开展公益活动。

2.应把建立治理结构作为公益性NPO的准入门槛，对于那些没有建立公司治理机制的不合格NPO不允许其开展公益活动，使之无法借公益之名非法敛财。只有这些达标的公益性NPO才具备开展业务活动的基本条件，理事会和监事会才能够履行职责，并接受外界的监督，才有资格接受社会捐助，开展公益活动。

3.对于治理达标的NPO开展管理能力、社会责任、项目效果及服务水平等方面的绩效评价，反映开展公益活动的效果，并向社会公开，引导政府和公众的投资方向，实现社会资源利用的最大化。

五、结语

当前，我国正处于社会转型期，公益性NPO发展迅速。为保障公益性NPO的宗旨，防止逐利和腐败行为，首先，应通过制度规定要求公益性NPO建立规范的治理制度。主管部门负责审查NPO的治理结构及机制建设，将是否建立规范的治理机制作为判断公益性NPO合格并能够开展业务活动的基本条件和门槛;其次，明确只有治理达标的公益性NPO才能开展绩效评价，并建立科学的绩效评价制度。依据不同的行业和组织类型允许在具体的评价指标上进行调整;明确评价主体和评价的主要参与者，制定评价的公开、透明要求和评价方法;第三，建立一个以衡量组织管理水平、财务情况、服务质量、发展能力及其社会效益指标为主的绩效评价体系，避免用财务指标衡量组织业绩的能力的做法。通过绩效评价淘汰社会效益差的NPO，鼓励管理水平高、服务质量高的公益性NPO，使之获得更多的社会捐助，提升组织的发展能力，为促进社会和谐做出更大贡献。

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