北京市食品安全信息化管理体系构建研究

门玉峰

(北京市社会科学院管理所，北京100101)

一、引言

近年来食品安全事件频发，2012年的“老酸奶事件”“毒胶囊事件”乃至“老鼠肉冒充羊肉”等事件，给消费者身心健康造成了极大伤害，也充分暴露出我国食品安全监管工作的漏洞和问题，而香港奶粉的限购令更是从侧面反映了消费者对内地食品安全的担忧和失望，加强食品安全的监管日益成为人们关注的热点与焦点。然而一种食品从农田到餐桌，要经过生产、加工、贮藏、运输和销售等诸多环节，食品的供给体系渐趋于复杂化和国际化。在如此长的产业链条中，每一个环节都有污染食品的可能，如不采用先进的信息化管理手段，全程的食品安全控制是不可能实现的。如今，各级政府也越来越认识到食品安全信息的收集、使用、发布及监测等工作的重要性。在《国务院办公厅关于印发2013年食品安全重点工作安排的通知》(国办发〔2013〕25号)中，强调要推进食品安全监管信息化建设，根据国家重大信息化工程建设规划，充分利用现有信息化资源，按照统一的设计要求和技术标准，建设国家食品安全信息平台，2013年底前，完成主系统和子系统的总体规划和设计。统筹规划建设食品安全电子追溯体系，统一追溯编码，确保追溯链条的完整性和兼容性，重点加快婴幼儿配方乳粉和原料乳粉、肉类、蔬菜、酒类、保健食品电子追溯系统建设。

食品安全信息化管理主要指在食品安全法律、法规以及管理体制基础上，利用先进的管理体系和信息技术、设备，建立相关厂商、政府机构、大众媒体以及相关中介机构发布的与食品质量安全相关的信息管理系统。实施食品安全信息化管理手段，可以起到对食品信息跟踪和预警等作用，切实有效地将食品安全风险降到最低。在信息化建设迅速发展的今天，互联网已成为人们获取信息的重要途径。通过网络向广大消费者快捷、方便、及时地提供食品安全信息，将有助于促进食品安全监管体系的完善。可以说食品安全信息化是构成食品安全监管体系中不可或缺的组成部分，它的建立和完善可以有效地保障食品安全长效监管机制的健全。而目前我国的食品安全信息化管理体系整体还存在很大的不足和缺陷，如食品安全信息成本太高;食品安全信息交流平台还不完善，消费者获取食品安全信息的渠道有限;政府负责食品安全监管的相关部门与公众之间缺少及时的信息交流等。

北京作为我国的首都，其信息化建设的进程不仅直接关系到其自身的食品安全，更是对其他城市起到试点和表率作用。近年来北京在食品安全信息化管理方面也作出了不少有益的尝试，但与发达国家相比还有较大差距。因此，有必要针对北京食品安全信息化管理存在的问题提出对策。

二、发达国家食品安全信息化管理体系建设概况

食品安全事故频发的根源在于信息的不对称。对于在食品产业链中各个参与者之间存在的信息不对称问题，应借鉴发达国家的做法和经验，通过健全政府信息监管体系、信息传播体系，搭建信息综合管理平台以及实施信息追溯和预警制度来对食品安全信息进行全程监管，以有效保障食品质量安全。在食品安全风险管理过程中，发达国家非常重视利用信息化手段来实现社会信息共享和信息透明。

美国政府强调食品安全制度建设和食品安全管理的公开性和透明度，建立了有效的食品安全信息系统，通过定时发布食品市场检测等信息、及时通报不合格食品的召回信息、在互联网上发布管理机构的议案等，使消费者了解食品安全的真实情况，增强自我保护能力。美国也是世界上最早重视开发利用政府部门信息的国家之一。1966年，美国就制定并通过了有关联邦政府信息公开化的《信息自由法》，以促进政策结果的公开;1976年又制定了《阳光中的政策法》，这是《信息自由法》的姐妹法，适用于行政机关的会议公开，使公众可以观察行政会议的进程，取得会议的信息和文件，了解决策的程序，以促进决策过程的公开。同时，政府还提供平台让消费者参与食品安全管理，并加强对媒体的管理，要求媒体以客观、准确、科学的食品信息服务于社会，不得炒作新闻，制造轰动效应谋取利益，造成消费者对食品安全的恐慌。美国法律要求政府在制定行政法规时，允许国内外的任何个人和单位获得政府决策依据的信息，并进行评论，确保法规修订是在公开、透明、交互方式下进行的。美国同时也是世界上农业市场信息化程度最高的国家，信息技术和信息体系的发达惠及了美国的农业和食品业，这样以信息为主导向农产品生产者、加工者、经营者以及消费者提供及时、公开、平等和透明的信息服务。

美国政府在其食品安全制度的国家报告中，特别强调风险信息交流和传播在风险评估与风险管理中的重要作用。首先，通过有效的信息发布和信息传播使公众健康免于受到不安全食品的危害。例如，在紧急情况下，政府将通过全国范围内各个层级的食品安全系统电信网和大众媒体将紧急情况告知社会大众，并通过信息分享机制告知国际组织(如世界卫生组织)、地区组织和其他国家，使消费者和相关组织能够及早进行预防。其次，通过风险信息交流提高风险分析的明确性和风险管理的有效性。管理部门风险分析程序也向社会大众公开，接受社会大众的评论和建议，可以发挥群策群力的作用。

欧盟为了增强食品安全工作的透明度，将食品安全管理局实施的环境风险评估、人类与动物健康安全风险评估结果以及其他的一些科学建议向公众公布，管理委员会举行的会议也允许公众参加，并邀请消费者代表或其他感兴趣的组织来观察管理局的一些活动，使公众可以广泛获取该局掌握的文件和信息。在欧盟的权威报告里，也把政府信息资源定义为最核心的国家资源和战略性资源，政府作为社会的管理和服务部门，掌握着大多数的社会信息资源，同时，要对信息进行加工、存储，向社会提供更多的信息服务，以促进经济和社会的可持续发展。

在欧美，一些国家已经实施档案管理，农场的每头奶牛自出生之日起就有自己的档案。加拿大联邦、省级政府农业部门都设立农业信息服务中心，无偿向农场主、农产品经销商、加工企业等提供农业法规、政策、标准、灾害、经营管理及农产品供求趋势等信息服务。

在亚洲，自2001年以来，日本在JAS法的基础上，开始试行并推广农产品与食品的追踪系统。该系统给农产品与食品戴上生产者(产地)、使用农药、加工厂家、原材料、经过流通环节与其所有阶段的日期等信息。借助于追踪系统能够迅速查到食品在生产、加工、流通等各个阶段使用原材料的来源与制造的厂家以及销售商店等记录，同时也能够追踪掌握到食品的所在阶段。这不仅在食品的安全性和质量等方面能够得到消费者的信赖，在发生食品安全事故时也能够及时查出事故的原因并为追踪有问题的食品以及将其回收上起到重要作用。2003年已开始对牛肉实施该系统。同时，日本全国农协在2006年底之前，对通过全国农协上市的肉类和蔬菜等所有农产品编排识别号码，实施身份管理制度，将下属农协生产的所有农产品都编上号码，在零售商店销售时，必须标明该农产品的名称、产地、生产者、使用过的农药名称、浓度、使用次数、使用日期以及农产品的收获、上市日期等具体数据。全国农协还将这些具体的数据通过网络公布，消费者可以通过网络清楚地了解和确认所有农产品的生产和流通过程，以消除消费者对农产品安全问题的担心。

对国外发达国家食品安全信息管理体系的研究发现，食品安全信息的采集、分析、评估系统对食品安全信息的披露提供强有力的信息资源;信息平台网络化为食品安全信息的共享提供了方便、快捷的通道;食品溯源与预警管理是预防和控制食品质量问题的重要手段。

三、北京市食品安全信息化管理的现状

北京和上海是目前我国利用信息技术管理食品安全最好的城市。2003年，北京市“食品放心工程”协调小组与北京卓信达科技有限公司合作开发了“数码防伪追溯系统”，这是一个集现代计算机、通讯网络、数字密码及高科技印刷等高新技术为一体的信息化防伪及管理系统，它通过最新一代的加密算法技术，为每一件产品自动生成一个唯一的20位数字防伪密码，并在产品包装上粘贴，如同为每件食品打上身份证号码。该管理系统在全国属首创，当时欧盟国家的此类系统也正在建设当中。

2004年，北京市农业局和河北省农业厅共同承担了农业部的“进京蔬菜产品质量追溯制度试点项目”。2005年，北京市开展了自产蔬菜产品质量追溯试点。凭借北京市农业局与河北省农业厅建设完成的北京市农产食品质量安全追溯管理信息平台，对农产食品质量安全的管理横跨生产、包装、加工及零售等各个环节，并覆盖蔬菜、水果、畜禽和水产等多个领域，有效支撑了北京奥运会食品安全的管理。2008年奥运会的成功举办为中国食品可追溯机制建设提供了巨大的动力，以奥运食品安全追溯系统为契机，北京食品安全追溯系统正逐步走进普通市民的生活。2012年，北京市工商局部署在全市食品经营者中逐步推行电子台账管理系统建设工作。

按照《食品安全法》的有关规定，食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产批号、保质期、供货者名称及联系方式、进货日期等内容，电子台账管理系统就是将以上记录电子化，通过专门的软件系统记录经营食品的基本信息，既能使食品经营者完成进货查验、索证索票、进销货台账等法定义务，又能使食品经营者完成自身的食品进货、销售、库存、盘点、财务等内部进销存管理工作，同时满足政府对企业的监管要求，实现流通领域食品可追溯。电子台账管理系统从技术手段上实现了食品经营者所售食品的可追溯，更好地保障首都市民的食品消费安全，进一步提升了北京流通领域食品安全的控制能力和现代化管理水平。

2013年初，北京海淀工商分局为推进食品安全信息化监管的进程，建立食品安全长效监管机制，在全区78家大型商场超市及农副产品批发市场安装推广“流通环节食品安全电子信息公示系统”，保障消费者的知情权，进一步强化食品经营单位的责任意识。与此同时，创建了“酒类食品流通电子监管系统”，制定并实施《商品交易市场酒类经营管理规范》。现该系统已经覆盖北京锦绣大地农副产品批发市场所有经营酒类的区域。

尽管做出了一些有益的尝试，但目前北京市食品安全信息化管理体系还是存在一定缺陷，主要体现在以下几个方面:一是消费者对食品追溯体系的认知度低;二是农业生产组织化程度低;三是食品追溯体系不兼容，食品安全监管体制的系统性不够;四是食品安全信息交流平台建设不完善，不能有效发挥其监督管理的作用;五是公众参与缺失，意见反馈不多。

四、完善北京市食品安全信息化管理体系的对策建议

(一)建立食品安全可追溯系统，加强追溯技术的开发应用

在欧美、日、韩等国家和地区，食品安全可追溯系统早已通过强制性手段普及。建设和完善食品安全可追溯体系既是中国食品参与国际贸易的要求，也是当前国内食品安全形势的需要。尽管北京在这方面已处于较先进水平，相对于发达国家还是存在差距。鉴于目前北京食品生产主体多为中小企业或分散客户，生产集约化的程度不高，监控条件较为薄弱的问题，应逐步探索出一些适合北京地区实际情况的食品信息可追溯管理模式，如日本的“替代营销”，通过生产者、销售商和消费者之间建立合作伙伴关系，通过直销、集体购买(消费者合作社)和家庭配送的形式进行产品销售，这可以精简食品供应链的环节，缩短信息流的长度，减少交易主体，降低交易频率，从而降低食品安全信息搜集、发现和传递成本。同时，还要加强追溯技术的开发应用，目前国际上应用较广的RFID技术、计算机视觉技术等在我国处于研究示范阶段，还没有大范围推广应用。要实现食品的可追溯，必须进行技术攻关，开发出适合北京生产实践的追溯产品。通过追溯系统强化食品生产、流通与服务企业的责任意识、信用意识和质量意识，预防食品安全事故的发生。

(二)建立统一的食品安全信息管理和综合服务平台

食品从农田到餐桌的整体链条中的食品安全监管职责涉及到多个部门，所以食品安全信息管理必须要做到有效的统筹规划与协作，构建政府各部门之间统一、权威的食品安全信息发布平台，实现监管信息的互联互通和资源共享，解决多头发布、相互矛盾、误导消费者、影响政府权威的问题。食品安全信息主要由农业、工商、卫生、质监、环保等部门负责发布，主要包括各部门对食品及其原料的种植、养殖、生产加工、运输、贮存、销售等过程的监管情况，以及在监管过程中掌握的食品安全信息相关的新闻通告、政务公开、法律法规、投诉举报服务以及其他相关信息。食品监督检查信息至少包括产品名称、生产企业、产品批号以及存在食品安全问题的具体项目等内容。所发布的食品安全信息全部对社会开放，公众无需身份验证即可方便、快捷地浏览、检索所有信息。食品备案经过审核后要及时发布，方便公众查询。信息的来源须遵循科学的原则，保证准确、客观与公正。

(三)加快建设完善的食品安全信息网

食品安全信息网站是代表政府在食品安全监管方面与生产经营者、消费者互动和信息发布的唯一官方通道，也是食品安全信息管理和综合服务平台最好的展示渠道。食品安全信息网不仅代表了政府在食品安全监管方面的积极形象和坚定决心，也是代表政府食品安全监管情况的窗口，并能营造放心消费环境，是每个地方食品安全建设必需的内容。因此，食品安全协调委员会成员单位要把能够公开的静态信息完整地公开，同时要及时更新动态信息，对于需公众知悉的信息食品信息安全数据库应提供便捷的查询手段，以提高网站的点击率和社会影响力。同时，要对各级食品监管部门的所有工作人员进行培训，使其都具有熟练的运用信息网络系统履行监管职责的能力。此外，还要组织社会各界，包括生产经营者和广大消费者进行食品安全信息化教育培训、交流和合作工作，特别是对于负责家庭食品采购主体的家庭主妇和老年人，使他们掌握食品安全信息查询方法。这样，通过互联网等多种渠道，实现市民与食品安全信息网络服务平台互动，实现食品安全信息网络系统的效用最大化。

(四)政府监管部门要加强同科研院所合作，正确引导大众媒体舆论导向

加强政府监管部门和科研院所的广泛合作，尤其是在食品安全管理系统重大课题攻关、食品安全风险分析、风险评估、风险预警等方面。在这方面可以借鉴日本的经验，将食品安全风险分析和风险评估的职能赋予相关的专家机构，政府部门则集中精力进行食品安全风险管理工作。针对食品安全信息化管理工作中几个关键环节，由政府部门组织，提供专项经费，利用科研院所的技术、人才优势，组织科研人员和专家进行专项攻关和研究。此外，由于食品安全信息影响广泛，涉及到人民群众的切身利益乃至生命，所以一旦有关食品安全相关的负面信息传出，传播速度就会特别快，如果出现误传、谣言，就会引起公众的恐慌，其社会反响特别大，直接影响到人民群众的日常行动、经济生活和生产就业。因此，大众媒体在食品安全信息传播中，应自觉地、理性地把握形势大局，引领人民群众正确认识、对待和努力改善食品安全问题。政府监管部门一方面要加强同大众媒体的联络、沟通，提供可供传播的、权威的食品安全信息;另一方面则要加强对大众媒体在舆论宣传方面的正确引导，营造理性的舆论氛围，服务改革发展稳定的大局。

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