非政府组织参与公共物品供给的实现途径分析

郑克岭，颜 冰，王 威

(东北石油大学 人文科学学院，黑龙江 大庆 163318)

从霍布斯在1657年发表的《利维坦》中提出“公共物品供给”这一概念开始，这一问题逐渐引起广泛关注，而“公共物品由谁供给、在多大程度上供给才能达到公共物品供给的均衡”一直是学术界的研究焦点。笔者试图从公共物品供给的模式以及我国非政府组织参与公共物品供给的条件出发，探寻其实现的路径。

一、公共物品供给的三种模式

从世界各国公共物品供给的实践来看，公共物品供给方式主要包括政府供给、市场供给及非政府组织(NGO)供给三种，但由于我国长期实行计划经济的原因，形成了公共物品政府一元化的单一供给模式。事实上，随着我国社会主义市场经济的发展和成熟，为适应社会公众对公共物品需求的多样性、复合性的需要，供给主体的单一性已经越来越不适应经济社会发展的要求，公共物品的单一供给正被混合供给所取代，即从政府一元化供给模式向政府、私营部门和非营利部门共同参与的多主体、多中心的多元化供给模式转变。

我国对于公共物品供给主体的选择一直是一个被动选择的过程，随着社会经济不断发展，人们的收入水平逐步提高，基本物质生活条件得到满足，在此基础上产生了更高层次的需求，政府被期望提供数量更多、种类更多元、质量更高的公共物品。但是，政府财力有限，没有能力完成日益增长的供给任务，急需第三种力量介入。由于非政府组织同政府组织一样具有公益性，其参与公共物品供给就成为必然选择。

改革开放以来，我国非政府组织得到了前所未有的发展。然而，由于我国市场经济和政治文明的建设还不完善，公民社会的发展也刚刚起步，以至非政府组织在中国的发展面临机遇的同时，也存在着诸多问题和挑战。从总体上说，我国非政府组织的发展是相对滞后的。因此，在公共物品供给方面要发挥非政府组织的作用，首先要解决的仍然是如何发展和壮大我国非政府组织的问题。

二、我国非政府组织参与公共物品供给的条件分析

1.我国非政府组织参与公共物品供给的有利条件

(1)外部环境。改革开放以来，我国非政府组织得到了快速发展，这跟社会需求的增大以及改革开放带来的宽松社会环境有密切的关系[1]。

第一，扩大的社会需求。改革开放以后，我国社会经济和人民生活水平均迅速提高，对公共物品需求也随之而增加，需求与供给之间的矛盾逐渐凸显。由于政府与市场自身所固有的局限性，非政府组织在解决这些社会问题和满足这些社会需求时应发挥更为重要的作用。

第二，公民参与公共物品供给的需要。改革开放以前，政府包揽了几乎所有公共物品供给，公众参与公共物品供给的机会较少；改革开放以后，由于政府放松了社会领域的管制和多元化利益主体的出现，民间开始拥有大量的自由流动资源和自由活动空间，这成为社会公众参与公共物品供给的人力基础。

第三，宽松的社会环境。20世纪80年代以来，社会大环境的变化为我国非政府组织的发展提供了良好条件。首先，计划经济到市场经济的转变，使政府一改过去事无巨细的微观管理和事必躬亲的行政命令的管理方式，代之以宏观调控和政策引导，非政府组织从而获得了良好的发展契机；其次，政治生活日趋民主化使非政府组织的发展具有宽松的政治氛围；最后，随着我国民主与法制建设的深入开展，非政府组织的发展逐渐具备了良好的法律支持[2]。

(2)内部条件。非政府组织自身内部的生命力和活力是我国非政府组织发展的源动力。当前我国的许多社团组织积极开展各种公益性活动，这些活动产生了良好的社会效益和示范效应，社会公众越来越认识到其重要价值和地位。面对社会政治、经济生活的不断变化，我国的许多非政府组织显现出良好的适应性，这些非政府组织能够抓住机遇，及时调整，稳步提高，注意拓宽活动范围，探索新的问题，在积极适应社会发展需求的同时，自身也获得了更好的发展。

2.我国非政府组织参与公共物品供给的不利因素

我国非政府组织在发展过程中也存在着诸多障碍，制约着其快速发展，影响其在公共物品供给中发挥更大作用。

(1)非政府组织自身存在的问题。第一，目标定位不当。非政府组织属于社会中介组织，即介于政府和企业之间的各种社会团体、非营利性组织，其基本目标应当是让广大公民有效参与社会事务。然而我国的非政府组织在这一目标指向上存在明显的错位。一方面，一些非政府组织成为个人或小集体牟利的经济组织，这与社会团体非营利性的基本特征相悖；另一方面，一些非政府组织并未保持中立性，过多地参与政治，或者直接因政治需要而设立。第二，经费短缺。全球非政府组织均面临经费短缺，而我国的这一问题尤为突出。这是因为，我国虽然目前的经济发展取得了一定成就，但总体来讲还处在发展中国家行列。而且，目前政府对非政府组织经营活动的限制较为严格，非政府组织的经费来源单一，数量有限，此外，政府也没有为非政府组织单独制定鼓励外来捐赠方面的政策措施[3]。第三，人力资源不足。根据2009年北京市非政府组织人员构成情况的调查，2009年北京市非政府组织中7.8%没有专职人员，24.5%的非政府组织专职人员规模在1～3人之间，45.6%的非政府组织没有志愿人员，46.3%的非政府组织人员的平均年龄超过50岁。调查情况表明，我国非政府组织的专职人员较少，志愿者缺乏；同时，很多非政府组织更多地吸纳离退休人员、无业人员和机关企事业单位的下岗分流人员，人员年龄偏大，缺乏专业素养和创新精神，这极大地影响了非政府组织的发展壮大。第四，缺乏相关的专业知识与实践经验。我国现有的非政府组织中有一些来自于政府机关或事业单位，其工作人员往往对社会问题意识不足，并不具有非政府组织的专业管理技能，也欠缺创新意识，欠缺应对社会需求的经验和技巧。第五，部分非政府组织存在商业化趋向。成立非政府组织的目标是为了实现“公共利益”或“公共目的”。但是当前有些非政府组织以公益活动之名，行谋求私利之实，这些腐败行为严重损害了我国非政府组织的社会信誉，不利于其健康发展。另外，受到资金短缺的影响，或者营利动机的驱使，使一些原本注重社会公益的非政府组织从事商业活动赚取利润，这种专注于营利活动的结果造成了公共福利和社会效益的损失。总而言之，非政府组织的营利在缓解资金紧张状况的同时，也带来了一些负面影响，导致这些非政府组织不能充分致力于公共物品供给[4]。

(2)非政府组织外部环境存在的问题。第一，相关管理的法律法规不健全。虽然我国在建设非政府组织管理法律体系上取得了一定成就，但仍存在一些问题：一是立法工作滞后于民间组织的发展，对民间组织的立法不足，而且与其发展状况不相适应；二是我国非政府组织立法的层次不高，质量参差不齐，其内容偏重于登记程序，缺乏实体内容的规范；在具体问题上规定过于空泛，可操作性较差；截至目前，我国还没有完备的非政府组织管理法律条文，这就无法与其他相关法律法规形成良好对接。所以，非政府组织管理的法治化程度不高，法治环境有待完善。第二，竞争机制缺乏。我国《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定：“在同一行政区域内，已有业务范围相同或者相似的社会团体和民办非企业单位，不再批准成立新的社会团体和民办非企业单位。”政府从管理的目的出发，借此来控制非政府组织的数量，然而结果是弊大于利。没有实现非政府组织之间的良性竞争，也就无法激发其创造力，不能促使其从根本上提高管理效率和服务水平。第三，社会监督体系与评估机制的缺位。由于非政府组织不存在市场竞争，或者类似公司企业的私人利益，从世界范围来讲，非政府组织也容易出现效率低下的情况，这时就需要行之有效的社会监督与评估机制。我国目前还未能建立此类社会监督体系与评估机制，非政府组织所出现的财务、管理等运行中的问题无法及时有效地解决，个别组织甚至滋生出一系列贪污腐败行为，这已成为制约非政府组织发展的重要阻碍。第四，社会公众对非政府组织的认识不足。由于非政府组织在我国还是一个新生事物，社会公众对其了解和认知不够深入，有很多认识上的误区。这导致我国的非政府组织缺少自治意识和创新精神，与政府联系过于紧密，失去了与社会公众的密切联系。

总之，我国的非政府组织发展缓慢，受众面过窄，不具有普及性。现有的各种非政府组织多集中在北京、上海、广东等一些大城市，中小城市几乎还没有非政府组织的踪迹，如黑龙江省大庆市，作为一个拥有200多万人口的能源城市，公共物品供给的任务是艰巨而迫切的，但至今还没有一个非政府组织从事公共物品供给工作。因此，改善非政府组织发展的外部环境，促进其自身的健康发展，任重而道远。

三、非政府组织参与公共物品供给的实现途径

1.政府的政策引导和改革

(1)厉行法治，对非政府组织实行依法管理。第一，通过国家立法，为非政府组织的设立与登记创造良好的法律环境，使之更好地参与公共物品供给。非政府组织作为一种公益性社会团体，并不像其他社会团体以维护特定的群体利益为目标，它的目标是维护社会整体公共利益、参与公共物品供给的改善。因此，在立法上应当对非政府组织的成立放宽条件，对于经费数额、人员的数量可以本着促进非政府组织进一步发展的目的制定宽松而适度的规定。第二，完善关于公众参与公共物品供给方面的立法，为公众参与制定具体的、具有可操作性的规定。我国《立法法》没有对公众参与的信息回馈问题进行规定，因此建议我国应当适时修改相关立法，让公众能够有渠道对非政府组织提出意见和建议，并及时得到反馈，以提高公众参与的积极性，化解社会矛盾，解决社会纠纷。

(2)政府为非政府组织积极参与公共物品供给提供充分的资金保障。参与公共物品供给，离不开充分的资金支持。然而由于非政府组织的非营利性，导致如果缺乏政府提供的资金，许多非政府组织就难以生存，西方国家非政府组织的资金有近半数来自政府资助，政府对非政府组织的扶持，最重要的就是资金方面的资助。政府负责提供资金，非政府组织承担服务性工作，既实现了政府所期待的公益目标，又提高了非政府组织的服务能力。这种“双赢”的做法是市场经济国家所广泛采用的，亦应成为我国学习和借鉴的样本，可以结合我国的具体国情来制定具体实施办法。

(3)进一步加快非政府组织的自治化进程，调动其在公共物品供给中的积极性。非政府性和自治性本来是非政府组织的突出特点，但是，由于我国的非政府组织很多是从政府部门分离出来的，与政府存在千丝万缕的联系，甚至直接归政府或事业单位领导，导致许多非政府组织官方色彩明显，自治化水平较低。继经济领域政企分开的改革后，社会领域的“政社分开”正逐渐受到关注，应当借此加快非政府组织的自治化进程。通过这种方式，能够提高非政府组织参与公共物品供给的积极性和创造性[5]。

2.非政府组织自身的完善

(1)积极参与国家立法，直接影响公共物品供给。我国《立法法》第34条和第58条明确规定，公众可以参与国家法律和行政法规的制定，这体现了对公众参与立法的鼓励态度。然而，国家立法虽然会对国家宏观的参与公共物品供给产生影响，却较少直接影响公众利益，在这种情况下，公众个体参与的热情不高。这就需要非政府组织积极参与，向社会公众广泛宣传国家立法可能给参与公共物品供给带来的影响，并对国家立法提出科学与合理的建议，避免因国家立法给参与公共物品供给带来不利影响。

(2)主动对行政机关的执法行为进行监督，维护公民的公共权益。我国尚未发生有关非政府组织对政府公共物品供给进行监督的事例，但已发生过公众监督行政执法的案例，并发生过若干起公众维护公共利益的诉讼，这要求非政府组织在公共物品供给这一问题上能够更加充分地发挥监督职能，使之落到实处。

(3)完善非政府组织的治理结构和责任机制，使公共物品供给的责任落到实处。我国相当一部分的官方非政府组织的理事会形同虚设，未能发挥应有作用，其重大决策往往是由少数领导人或者业务主管部门的领导决定；同时，对这些决定也未建立相应的责任机制，这使得出现问题无法追究。因此，非政府组织必须完善内部治理结构，健全民主决策、重大事项报告等具体制度，形成理事会、监事会和执行机构各履其职、负责到底的责任机制。

3.社会的监督与倡议

应建立第三方的监督机制，通过切实可行的监督体系预防非政府组织在参与公共物品供给过程中可能出现的价值取向、目标定位、管理方式等问题，以利于其良性发展。同时，通过社会倡议，提高社会对非政府组织参与公共物品供给的认识。这既有赖于非政府组织自身的对外宣传，也需要政府注重政策引导，转变人们的社会观念。非政府组织在我国成立的时间并不长，是新生事物，应当充分发挥新闻媒体的重要作用，为非政府组织的发展营造一个宽松、友好的社会环境。

非政府组织是参与公共物品供给的重要力量，是我国公共物品供给事业快速发展的集中体现。虽然我国的非政府组织起步较晚，在自身建设和外部环境方面存在着一些不足，但是，如果能够对这些问题加以关注并着力解决，非政府组织必将在未来的发展中逐步成熟和完善，在我国公共物品供给中扮演更重要的角色。

[参考文献]

[1] 崔伟玲.我国非政府组织在政治发展中的积极作用[J].华北水利水电学院学报：社会科学版，2010(5).

[2] 张传亮.改革开放以来中国非政府组织的功能优势及发展路径探析[J].理论研究，2010(2).

[3] 李红艳.我国非政府组织发展面临的困境分析[J].华东经济管理，2008(2).

[4] 钮菊生.中国非政府组织外部治理初探[J].学会,2007(7).

[5] 吕秀英.转型时期非政府组织存在的问题及对策分析[J].科技信息，2007(5).