对高等学校强化教育经费管理的认识与思考——从开展“教育经费管理年”活动谈起

张海燕

（南京工业大学 江苏 南京 211816）

一、引言

建国以来，特别是改革开放以来，随着教育经费投入的大幅增加，我国教育事业（规模）取得了跨越式发展。《教育法》和《高等教育法》以法律形式明确了“以政府投入为主、多渠道筹集”的教育经费投入体制和一系列保障教育经费不断增长的措施。至2012年，国家财政性教育经费占国内生产总值（GDP）的比例首次达到了4%（总额达2万亿元），在校学生生均经费也有了显著提高。随着高等教育大众化的不断推进和对教育质量要求的不断提高，教育经费投入仍将持续增长。

伴随财政性教育投入的大幅增长，全社会对教育经费的使用效益日益关注。一方面，切实加强教育经费使用管理是党中央国务院的明确要求，是教育事业发展的客观需要，是社会各界和人民群众的迫切期待，是各级教育行政部门和学校义不容辞的责任。另一方面，当前教育经费使用管理确实存在着不少突出问题，如各环节不同程度地存在着经费使用管理不规范现象，个别高校科研人员贪污科研经费，严重损害了教育形象，影响了教育事业的发展。十八大明确提出了要办好人民满意的教育，而办好人民满意的教育离不开增强教育经费监管和增加教育经费投入。进一步优化投入结构，加强经费监管，用好管好每一分钱，让人民群众放心，让广大师生受益，是当前一个阶段非常紧迫的任务。为推动、指导各地、各校进一步用好管好教育经费，促进教育事业科学发展，教育部于4月15日印发了《关于开展“教育经费管理年”活动进一步用好管好教育经费的通知》（教财〔2013〕3号），就加强经费使用管理提出了明确要求。各地教育行政管理部门和高校纷纷就切实做好“教育经费管理年”活动做出了部署。本文以开展“教育经费管理年”活动为契机，着眼长远制度、队伍和长效机制建设，谈谈对高等学校健全管理措施、强化教育经费管理的认识与思考。

二、我国高校教育经费管理的现状和主要问题

1、高校教育经费主要来源

在我国教育经费投入体制下，高校教育经费主要来自政府财政性拨款、学费收入和高校从事科学研究、社会服务筹集的科研经费。财政性教育经费包括依据学生人数拨付的维护学校正常运转的部分以及相关专项费用（如211、985、中央地方共建等专项资金）。高校科研经费根据来源分为纵向经费和横向经费。纵向经费是来自科技部门、财政部门及教育主管部门的财政性拨款和高校内部预算安排拨付的资金。横向经费为来自于社会各界的技术开发、技术协作、技术支持、部门培训、科技成果转让等社会投入性的资金。除上述两种科研经费外，还有部分高校自筹的纵、横向配套经费或高校自己立项研究的科研经费。

2、教育经费严重短缺的状况将日趋缓解

随着财政性教育投入的持续增加，尤其是2003年高校扩招政策实施以来，国家对高等教育的投入持续多年超过教育总投入的30%。高等学校大规模基本建设已基本完成，高校的基础设施、仪器装备水平和固定资产规模已达到相当水平。高校的发展已从前期的重视规模扩张向注重质量提升转变。与此同时，高校的人才培养、科技创新与社会服务能力也不断增强。全社会对教育的重视，社会经济发展和产业转型升级对科技创新驱动发展的渴求，大大拓宽了高校筹集资金的渠道。政府财政性教育经费以外、高校通过科技创新和社会服务筹集的经费（如科研经费）总额和比例不断增加。我国长期存在的高等教育经费总需求不断增加与总供给严重不足的矛盾将日趋缓解。

3、教育经费使用效益有待提高

当前高校教育经费管理从预算、执行到监管各个环节均存在较多问题，突出表现在预算管理薄弱、执行弱化、管理效率不高、责任意识不强、信息质量差等方面。教育经费的预算申报阶段，往往缺乏总体性和前瞻性规划，主要着眼于多要钱；预算编制过粗，科学化、精细化的预算管理机制和全面预算管理有待健全和提高；预算执行不严格，随意更改、与预算脱节情况严重，支出进度不合理，年终突击花钱现象普遍，预算的严肃性和有效性被人为破坏；高校国有资产配置、使用和处置等环节问题较多，国有资产流失现象普遍；学校财务信息不公开，经费使用绩效评价和问责机制不健全，不能发挥实际作用；和一段时期以来社会上浮躁、奢华和浪费类似，高校在一定程度上也存在贪污腐败、浪费严重等现象。

4、科研经费管理亟需规范

高校科研经费的获得总量和产出效益是衡量高校科研工作成效的一个重要指标。项目立项数量和经费总量关乎学校声誉，大部分高校制定了相应的激励机制，鼓励教师和科研人员争取更多的项目和经费，甚至允许他们自由支配获得的经费。相较于对科研项目数量和规模的重视，对科研经费的执行监管的重视不够。对科研经费，由于缺乏普遍适用的行之有效的监管方案，各高校往往是依据自己具体情况独自探索。大部分高校财务部门对科研经费的管理限于表面账目往来，无法对经费支出的合理性做到有效监管。个别高校出现了一些科研经费使用不当的现象，甚至发生了违法违纪行为。高校财务部门无法实现对科研经费有效监管的主要原因在于：高校科研经费来源渠道的日益多元和复杂化，对项目的要求也各不相同；科研工作的专业性和一定程度的不可预知性；科研人员人数众多，对科研预算和经费使用的规范性和严肃性认识不够；财务和科研部门缺少完善的科研预算审核和科研经费会计核算制度或专职队伍。对此，教育部和财政部专门发文要求加强高校科研经费管理。

三、高校开展“教育经费管理年”活动的思路及建议

1、总体思路

针对当前全国范围内教育经费管理方面的普遍问题，教育部及时提出开展“教育经费管理年”活动，对各地区和学校进一步用好管好教育经费产生了积极影响。但为避免形式主义和走过场，作为开展活动的重要主体单位，各个高校应立足当前教育经费管理方面的问题，着眼长远制度、队伍和长效机制建设，有针对性地设计活动内容，力争使活动产生持久长期效应。

2、活动内容和工作方式

（1）以点带面，深入调研，梳理主要问题。由于高校教育经费来源多样且复杂，不可能在短时间内面面俱到，涉及所有经费。应根据经费类别，分别对事业经费、专项经费、科研经费的使用和管理进行普查。在普查基础上选择有代表性的经费，深入调研，对照通知要求，梳理出经费使用和管理中存在的主要问题。如财政性教育经费中可选择985、211或中地共建项目等专项资金，科研项目经费可选择国家“973”、“863”、“支撑项目”等纵向项目以及有代表性的重大产业化项目。

（2）健全、完善财务管理制度。在深入分析问题原因，理出共性管理问题的基础上，对照问题和现有管理制度，按照“立、改、废”的要求，健全、完善财务管理制度。对于制度空白点，抓紧订立完善，做到制度全覆盖；对与法律、法规、规章和上级文件不一致的部分条款，及时修订完善；对与法律、法规、规章和上级文件抵触、不适应新形势要求的，坚决废止。

（3）加强财务人才队伍建设，提高服务和管理水平。为保障教育经费管理制度的实施，各学校要按照财会工作需要和内控制度要求足额设置岗位，配备专业人员，同时加强财务人员业务培训，提升队伍整体水平。事实上，当前相当部分经费管理中的问题，并非是缺乏制度引起的，而是由于缺乏专业人员保证执行力。

（4）设置科研专职岗，加强科研经费监管。科学、合理的预算是各种教育经费规范、高效使用的前提。当前教育经费，特别是科研经费管理中普遍存在预决算脱节，事前、事中监控不力的现象。很大一部分是由于科研人员对科研经费预算和经费使用的规范性和严肃性认识不够，而科研和财务部门缺少完善的科研预算审核和科研经费会计核算制度或专职队伍协助。各高校应在财务部门或科研部门设立专职岗位，协助项目负责人，按照政策相符性、目标相关性和经济合理性的原则，科学、合理、真实地编制项目预算，并加强财务监督，提供全过程服务。学校财务部门应加强科研项目的核算，确保核算内容和财务信息的真实、准确和完整。针对日益增长的科研及专项经费，有条件的学校还可以试行对学校二级单位（学院、研究所等）建立财务管理人员制度。由人事部门招聘并在财务部门或会计核算中心培训后委派到各二级单位，委派人员工资由相应二级部门发放。委派人员主要管理科研经费及专项经费，负责票据审核报销，确保业务合法合规，同时也担负部分秘书工作。由于这些人员受过财务业务培训，熟悉财务报账系统，可在保障经费规范使用的同时，减轻学校财务人员的负担。

（5）加强财务信息化建设，逐步推进财务信息公开。拓宽财务信息公开渠道，接受教职员工监督。及时更新财务软件系统，实现教育经费的科目余额控制，改事后监管为过程监管，保障预算的执行力。

（6）认真做好高校协同创新过程的经费投入监管问题。教育部今年实施的“高等学校创新能力提升计划”（即“2011计划”）是继“211工程”和“985工程”两项重点工程之后的第三个重大战略工程，旨在提升高校创新能力。“2011计划”不同于以往的“211工程”和“985工程”，该工程专项资金将用在现有体制投资不能解决的问题上，如高水平队伍组建、协同机制、学者流动机制、学生培养方式以及资源共享方式等。旨在突破高校内外部机制体制壁垒促进人才、学科、科研三位一体创新能力提升。“2011计划”将是未来教育事业发展中的一项重大推动力，也是财政性教育经费重点投入方向之一，加强“2011计划”经费的高效使用和监管是加强教育经费监管的重要组成和重点。高校应及时学习“2011计划”经费相关要求和规定，做好队伍和制度建设。

[1]教育部关于开展“教育经费管理年”活动进一步用好管好教育经费的通知[Z].教财〔2013〕3号.

[2]张营广：加强高校教育经费管理研究——读《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》有感[J].教育财会研究，2011，22（4）.

[3]胡玉玲、申福广：国际视野中的我国教育经费层级配置结构[J].教育发展研究，2013（5）.

[4]赵富平：高等教育经费科学化精细化管理的路径研究[J].现代商业，2013（6）.

[5]教育部关于进一步贯彻执行国家科研经费管理政策，加强高校科研经费管理的通知[Z].教财〔2011〕12号.