论我国立法辩论制度的建立

2013-03-27才璎珠

大庆师范学院学报 2013年5期

关键词：辩论民主程序

才璎珠，崔鹤

（1.大庆师范学院学报编辑部，黑龙江大庆163712；2.新疆大学法学院，新疆乌鲁木齐830046）

论我国立法辩论制度的建立

才璎珠1，崔鹤2

（1.大庆师范学院学报编辑部，黑龙江大庆163712；2.新疆大学法学院，新疆乌鲁木齐830046）

立法辩论制度是指在立法全过程，尤其是提案和审议阶段由立法决策者组织，相关代表及利益相关方代表围绕特定法案展开辩论的制度。在我国建立立法辩论制度既有理论基础也有现实意义。民主、公开、自由应是我国立法辩论制度的主要原则，而立法辩论制度的运行规则可以按辩论阶段的不同参照我国司法辩论制度加以设计。

立法；立法辩论；立法程序

立法辩论直接目标在于立出良法，这利于原则的公正，而辩论程序又最大限度地促使公民参与立法。不过立法辩论虽在我国开始实践却并未形成制度，理论的探讨也只是将立法辩论作为趋势，而很少进行系统的阐述。本文将阐述立法辩论制度及其对我国立法的意义，在探讨立法辩论原则的基础上，构建我国立法辩论的程序规则。

一、立法辩论释义

“辩论是质问和论争的过程，是对某个辩题作出合理判断的追求。个人可以利用它求得他人的决策。”［1］30个人和社会必须具有一种有效的合理决策方法，这就是辩论。立法辩论一词并没有在我国法律中明文规定，也没有权威解释。虽然新中国成立初期中国共产党就对立法辩论极感兴趣，并想在立法中尝试唱“对台戏”［2］，但实际上我国对立法辩论制度的认识较晚，1997年，才有人对地方立法辩论制度的必要性和可行性进行研究，2006年，张基奎在其硕士论文中对立法辩论制度做了系统阐述。随着我国社会经济的不断发展，立法辩论制度得到更多的重视：2008年，王琳、徐新安在《人大建设》第9期中写文章强调立法辩论程序虽有待商榷，但价值值得奉行；而2009年，人大召开前后，周光权在再次提出“有充分辩论，才能立出良法”。

有人认为美国的法院和立法机构都是用辩论作为决策方法的。他们甚至认为“任何议会体制指导下的组织都选择辩论作为其方法”［2］50。而在立法体制中引入辩论则源自英国的“三读会程序”，它是指在立法审议中，议案必须经过三次宣读。第一次宣读议案只起告知作用，而第二次宣读则以立法辩论为关键环节，此后的第三次宣读主要是为表决，而不涉及对实质内容的讨论。现实中，我国立法辩论近年来在地方立法中崭露头角，并受到了极高评价。首开立法辩论机制先河的是对《深圳经济特区无线电管理条例（草案）》的审议。2008年8月，深圳人大常委召集了部分常委、人大代表、专家、行业人士和公众代表就条例相关内容进行公开辩论。全国首例立法辩论会的召开是在江苏南京，2009年7月3日，8名律师分别代表3个利益群体就《江苏省城乡规划条例（草案）》的四方面实质问题展开了激烈辩论。这为江苏推进立法民主优化制度设计积累了经验。虽然两个立法辩论实例都处在萌芽状态，并且都是地方立法的改革，但为立法辩论制度在全国推行提供了范本。

在我国现行立法体制下构建立法辩论制度需要结合我国实际。我国立法过程涵盖立法准备、法案到法、立法完善的过程，而正式的程序包括法案的提出、审议、表决以及法的公布四个阶段。在提案阶段和审议阶段进行的辩论最为核心。那么给立法辩论定义为“以立法会议形式对法律案的反对或赞成进行的辩论”［3］虽点出了立法辩论的客体，显然过于笼统，立法辩论的组织者和辩论者必须在概念中予以明确。将辩论机制引入立法，有其独特表征。这些表征源于辩论的特性，又是其他立法程序不能代替的，如立法辩论的对抗性、自主性、逻辑性等，其中最主要的莫过于立法辩论的对抗性与自主性。同时，立法辩论的辩论主体既要保持其权威性又要注意其利益相关性，主要包括相关人大代表和利益相关方代表，是以个人代表团体辩论。因此，我认为立法辩论制度是指在立法全过程，尤其是提案和审议阶段由立法决策者组织，相关议会代表及利益相关方代表围绕特定法案展开辩论的制度。

二、建立我国立法辩论制度的基础

中央的立法辩论肇始于2000年全国人大常委会对婚姻法的二次审议中召开的联组会议讨论以及2009年全国人大常委对刑法修正案（七）绑架罪起刑点的讨论。［4］可看出立法辩论在我国虽有萌芽但很不成熟。立法辩论虽是国外议会制度，但有其普遍适用性，在我国可以找到其存在的基础。它既有理论上的基础又有法律上的支撑。

（一）立法辩论的法理基础

自然公正原则是立法辩论的法理基础。自然公正原则源于英国，虽发展至今已有不同版本，但仍以两点为核心：当事人各方意见应当被听取和任何人不得做自己案件的法官。这一原则随时代发展被引申为正当法律程序原则，以司法程序正当为核心发展到行政程序的正当，直至现在我们提出立法程序的正当。立法辩论是立法程序正当的关键因素，它强调利益相关方平等，而自由地在法律规则和原则上表达自己的意见，反对利益相关的国家机关垄断立法话语权。这正和古老而经典的自然公正原则相对应。

（二）立法辩论的法律依据

考察我国现行法律条文可知，我国法律体系对立法辩论制度是兼容甚至是欢迎的。首先，立法辩论始于各方利益主体在立法中表达其要求的权利，我国《宪法》第35条有关公民政治自由和41条有关公民批评建议权的内容正是其法律依据。在我国现行政体下，人民代表大会代表应成为立法辩论的主要主体，人大代表“应当同原选举单位和人民保持密切联系，听取和反映人民的意见和要求。努力为人民服务。”这一内容在我国《宪法》第76条和我国《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第4条以及我国《全国人民代表大会组织法》等宪法性法律中均有规定。其次，立法辩论程序的依据则主要在我国《立法法》第34条和56条中，他们都规定在立法过程中“应当听取各方面的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。而我国《立法法》第27条有关人大常委会审议的内容也规定可以根据需要召开联组会议或全体会议对草案主要问题进行“讨论”。这里无论“审议”、“讨论”还是“论证会”、“听证会”，都与辩论程序不同，因为它们都未能体现出利益相关方的自主性和对抗性。但上述程序又是立法辩论得以在我国运行的法律基础：“讨论”里可以有辩论，而辩论程序需要论证和听证。因此，我国法律体系是“欢迎”立法辩论制度的。

三、建立我国立法辩论制度的意义

立法辩论对我国建设社会主义法治国家具有现实意义。一方面它能促进良法系统的形成及完善，另一方面它能推动法律顺利地得到遵守与执行，而核心则在于控制立法权，避免任何一方垄断立法话语权。所以立法辩论制度意义具体表现在其有助于保证立法民主化与科学化。

（一）立法辩论有利于保证立法民主化

立法辩论有利于保证立法民主化主要体现在它能保证立法决策的民主和立法程序的民主。首先，它保证立法决策的民主。一方面，立法辩论保障公民法定权利及自由的现实化，将公民参与立法的权利、发表言论的自由有机结合，为公民充分表达言论、积极参与并影响立法决策提供了可操作的机制。另一方面，立法辩论实践是教育培养公民理性思维和独立判断力的大好机会，使公民积极适应民主的政治生活从而促进立法决策的民主。其次，它保证立法程序的民主。立法程序民主是立法民主化的基本要求，也是程序民主在立法中的应有之意。“程序民主本身就是对权力的控制和规范”［5］，立法辩论通过控制权力的手段达到立法程序民主，这一价值表现在：一方面，立法辩论在程序上控制立法权本身，使其更加法制化从而达到立法程序民主；一方面，立法辩论为立法权行使提供可操作性辩论机制，使人民在立法程序中当家做主。

（二）立法辩论有利于保证立法科学化

立法不仅是利益群体博弈的过程，也是立法者理性选择的过程。辩论既强调观点的多元又强调论证的严谨，所以立法辩论利于立法决策的科学化，从而实现法的权威性、协调性和可操作性。首先，立法辩论利于实现法的权威性。法的权威性就是法的影响力，它分为外在权威和内在权威，其中法的内在权威取决于法的习惯性、利导性和程序性。立法辩论具有突出的程序性，为交流意见提供民主的程序，而立法辩论的结果又能鲜明地体现利益诉求，使法更具利导性。总之，立法辩论利于实现法的内在权威以完善良法的制定，从而保证立法科学化。其次，立法辩论利于实现法的协调性。对法案必要性、可能性与可行性的辩论利于实现法律规范与社会其他规范的协调性，不致使法与其他规范在协调社会关系时发生冲突或留有真空。对法律效力位阶和范围的辩论利于实现法律体系内部协调性，使法在实施过程中减少相互冲突。目前我国各种社会问题日益突显，很多社会关系亟待法律调整，但是解决这些问题不应采用“头痛医头脚痛医脚”的立法方式，而应经过严肃的辩论程序使法律体系协调以达至立法科学。最后，立法辩论利于实现法的可操作性。在社会转型的今天，我国立法现状不容乐观：立法与社会脱节、缺乏民众亲和力，尤其是所立之法可操作性极低。［6］立法辩论通过实现法的可操作性保证立法科学化表现为：对法案具体内容的辩论使经过辩论后的法律更直接体现所调整社会关系主体的利益主张；对法案相关术语的辩论利于职业法律家、法学家和民众在交流中对法的操作达成妥协。

四、我国立法辩论制度的应有原则

立法辩论原则是根据我国现实法治状况提出的普遍适用于立法辩论全过程的关键点。民主、公开、自由与合法等都是立法辩论应该遵循的原则，但是民主、公开与自由无疑是最为重要的。

（一）立法辩论的民主原则

民主是当今立法的灵魂，没有民主，立法就失去了存在的合理性，就得不到人民的广泛支持。在我国，立法辩论民主原则应着重强调三点：第一，辩论主体应具广泛性。要使不同利益主体诉求在法律中有序地铺陈开来，就必须以辩论主体广泛性为前提：既有官方又有民间，既有社会的上层、中层、底层又有各阶层不同利益代表。第二，辩论信息应具多元性。在立法辩论中，“足够的信息是十分重要的。这里的‘足够’意味着信息的量和质两个方面。从质上讲，信息必须是多样化、合法化、公开化的”［5］。在当今中国，信息多样化是关键，信息合法化是基础，信息公开化是应解决的首要问题。第三，辩论应强调参与平等性。“士大夫终不肯以小舟夜泊绝壁之下，故莫能知；而渔工水师虽知而不能言。”［7］这就要求立法辩论规则设计能让弱势群体“说上话”，给予弱势群体格外关注。立法助理制度的发展有助于达到这一要求。

（二）立法辩论的公开原则

立法辩论作为立法程序的一环，公开是理所当然。这一原则在立法辩论中体现为三方面：第一，立法辩论论据应全面公开。信息的公开化既是政府在信息方面要解决的首要问题，也是广大民众的迫切要求。辩论论据不公开就达不到立法辩论信息多元化的要求，而实现这一要求可借鉴司法辩论中的证据开示制度。第二，立法辩论程序应有限公开。说辩论程序公开很易理解，这有利于“看得见的正义”的实现，有利于民众对立法的监督。但不得不承认，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私问题外，仍有些问题进入公开辩论会影响其正确解决。第三，立法辩论结果应及时公开。“迟来的正义为非正义”，若辩论结果不能及时公开将使立法的滞后性更加严重，经过辩论所立之法及立法辩论本身都会遭到深刻质疑。因此必须采取相应措施防止各种拖延，以使辩论结果及时公开。

（三）立法辩论的自由原则

对立法辩论公开的限制实质上就是为了实现立法辩论的自由原则，而立法辩论的自由要求立法辩论程序应排除外在影响，坚持自由原则就应有庄严的辩论程序和严谨的辩论内容。庄严的辩论程序要求辩论主体须有立法角色的责任感，坚持辩论程序的庄严性，在我国尤须破除立法辩论程序手续化观念和改变立法“严进宽出”的现状。有严谨的辩论内容，辩论程序才能实现其内外全部价值，以实现自由。辩论内容的严谨即指立法辩论要有确定的争论议题，在民诉中它叫做“争点”。首先，辩论内容要与法案有关并符合立法辩论适用范围。其次，辩论主体要围绕同一立法议题有针对性地辩论，不允许任何一方环顾左右而言他。最后，辩论主体表达方式要严谨，不允许煽动性语言弱化严谨的辩论议题。

五、我国立法辩论制度的程序设计

立法辩论制度载体是立法辩论程序，所以立法辩论制度构想最终要落实到立法辩论程序规则的设计。立法辩论程序的运行规则是立法辩论程序的根本，也是我国立法辩论制度最需要的。笔者将参照我国司法辩论程序，借鉴国外立法辩论制度，结合我国现行立法体制分阶段从立法辩论的准备、进行和结束方面，尝试设计立法辩论程序。

（一）立法辩论的准备

虽作为准备阶段，算不上正式立法辩论的开始，但立法辩论程序的准备事关整个辩论程序运行的成败。立法辩论程序既然源于国外的三读会程序，国外的相关经验就可为我国“拿来”。我国在立法辩论准备阶段完全可吸收德国议会一读程序相关内容，它包括法案的分发、各党团对辩论的准备以及元老委员会对一读程序的筹备决定。［8］法案分发后，各代表团及利益团体应迅速解决三个问题：1.本团体对法案赞成还是反对；2.本团体建议何时召开辩论会；3.本团体派谁发言辩论。我国有必要在人大主席团和人大常委中选出辩论委员会，其选派方式和决定原则可参照德国元老委员会的方式。辩论委员会职责在于筹备立法辩论议程，包括辩论的举行时间、地点、持续时间，还应将这些信息与辩论议题、主体一起公之于众。

（二）立法辩论的进行

充分体现立法辩论特色的是国外的二读程序，而这一程序在不同国家表现形式亦有不同。英国主要以“修正案”形式对法案进行实质性辩论，言语辩论体现于行动辩论（提出“修正案”）中。而德国“将中心议题都放在周四召开的全体会议中进行，并对辩论过程进行现场直播”。我国提出修正案是在修改生效法律时采用的一种方式，故不与英国兼容。但在辩论会上论证与反驳主体可以因论点的提出而互换，所谓“谁主张谁举证”，不囿于政府或提案人答辩形式。在辩论会召开上，采德国方式较为直接，但需延长我国的人大会期并规定各发言人发言辩论的时间。另外，我国立法辩论的程序运行尚需注意以下几点：首先，辩论前通知辩论主体时要告知其有申请回避和聘请立法助理辩论的权利。此后，可据现实情况在辩论前举行论据开示。其次，辩论中要求辩论主体和证人必须到场，有重大理由的，辩论主体也应派代理人到场以当面对他方质证和接受质询。这与刑事诉讼中的直接言辞原则如出一辙。［9］最后，辩论后在主持人的允许下，旁听主体可以就辩论议题提出不同于各方辩论主体的观点并简要说明理由，也可以提出合理的程序性建议。这在我国立法辩论实践中已取得良好效果。当然，辩论会可据议题多少确定举行次数。

（三）立法辩论的结束

每项议题表决的完成是立法辩论结束的标志，针对我国当前的表决形式而言，适宜采用唱名表决和电子表决的方式来结束立法辩论。此外，立法辩论笔录也是立法辩论程序结束的表现，经各方辩论主体或其代理人签名即发生法律效力，证明各方承认笔录的真实性及辩论程序的合法性。立法辩论笔录应对与会者分发，可采灵活方式，不要求书面，这主要是为贯彻立法辩论的公开原则以对立法进行监督。

［1］奥斯汀.J.弗里莱.辩论与论辩［M］.李建强，译.石家庄：河北大学出版社，1996.

［2］周恩来.周恩来选集：下卷［M］.北京：人民出版社，1982：208 -209.

［3］张基奎.立法辩论制度研究［M］.苏州：苏州大学出版社，2006：5.

［5］周光权.有充分辩论，才能立出良法［N］.南方周末，2009-03-26（5）.

［6］孙笑侠.程序的法理［M］.北京：商务印书馆，2005：31.

［7］田成有.立法：社会转型期的挑战［［EB／OL］.（2001-12-19）. http：／／www.fatianxia.com／jurisprudence／list.asp？id＝3210.

［9］苏轼.苏轼选集［M］.北京：人民文学出版社.2002：331.

［10］蒋劲松.德国议会对法案的一读程序［J］.人大研究，1998（6）：34.

［11］龙宗智，杨建广.刑事诉讼法［M］.北京：高等教育出版社，2003：322.

［责任编辑：李伟］

（英文摘要略）

On the Establishment of Debate Legislative System