发达国家税务人员的激励机制及其借鉴

郑 伟（上海市国家税务局 上海 200011）

作为现代政府人事行政管理的普遍制度，公务员制度伴随着西方各国行政改革的深入而不断地得到变革、完善和发展。特别是自20世纪70年代末开始，西方各国相继对公务员制度进行了结构性的深层次改革，主要集中在对公务员制度的结构、运作（包括运作方式和管理方法）和精神特质方面进行改革。激励机制是公务员制度的重要组成部分，是公务员制度正常运转的动力。与公务员制度改革相伴随，发达国家的公务员激励机制建设，无论是在培训、考核还是晋升等方面，都呈现出科学、规范、公开、高效的特点。

一、发达国家税务人员的激励机制

（一）培训贴近实际，注重实效

美国对税务人员的培训主要有初任培训和后续职业培训。初任培训分为课堂培训和在岗培训。课堂培训主要是基本技能培训，包括道德规范、报告制度、计算机使用技能及刑事调查部门、相关协会、财政总检察官进行的相关介绍。在进行4～5天的课堂培训后，兼职教师（一般是经过培训并通过竞争程序由培训教育管理部门聘请的税务公务员或在税法方面有较深研究的专家）再开展在岗培训，内容包括办公程序及与有经验的税务人员搭档工作等。后续职业培训是上岗后进行的，一般要求每年不少于40个小时。课程分为强制性和可选择性两类，授课方式有课堂教学、网络教学、自学、视频互动、会议等形式。美国对税务人员的培训，十分重视操作性的技能培训和案例分析，采用行为榜样引导、现场指导、现场案例分析等方法，注重提高受训者的实际动手能力。以美国国内收入局为例，他们有一套运转正常的教育培训系统，各业务部门负责就本部门的培训对象、内容、时间、地点、方式与培训机构进行沟通，保证培训能够与工作计划和目标相吻合。同时，通过对税务人员长期发展的投资，包括提供发展计划（职业生涯规划）、大学主办的课程、投资资金等，鼓励税务人员参加教育培训，提高税务人员的素质和能力。为努力培养税务人员开拓性的工作能力和与时俱进的思维方式，引导税务人员融入组织、增强团队合作意识。他们一方面制订合理的培训计划，提供书籍、音像等学习资料，从财务保障、时间安排和课程设置等方面帮助税务人员自觉主动地进行学习；另一方面，他们要求税务人员时刻把学习新知识、提高新技能作为一项基本任务，主动地确认自己的学习需求、设定学习目标、获得学习资料、确定学习方法、评估学习效果。

澳大利亚对税务人员的培训主要有局内培训、与大学合作培训和与中介机构合作培训三类。由于局内培训的主要目标是满足岗位技能要求，因而成为三类中的主要方式。澳大利亚联邦税务局根据政府对公务员的统一要求，结合税务工作实际，制订税务人员“学习与发展规划”，作为对全体税务人员进行局内培训的指导大纲。局内培训的内容包括税法及其解释、税收实践、客户服务（电话服务）、管理和领导技能、信息技术、初任培训、工作技能、审计技术等；培训的方式主要有课堂培训、岗位自学、在线学习（工作台电脑和计算机房）、远程学习（电话会议或视频会议）、自我计划学习等。根据不同的学习需求和培训目标，培训内容和形式采用多种组合的方式，如对工作中出现的知识性需求，组织税务人员通过岗位自学、在线学习、自我计划等形式进行学习；对需要理解的内容，组织税务人员通过远程学习、在线学习等互动形式进行学习；对于技能性的学习需求，组织税务人员进行角色扮演、模拟训练、岗位练兵等应用性学习。澳大利亚税务人员所有的培训计划都由联邦税务局制订，目的是保证全国的一致性。局内培训主要依靠税务部门自己的培训师，也会聘请大学教师或中介机构专家进行辅导。局内的培训师主要是全职培训师及项目设计人员，一般都具有政府认可的注册培训机构颁发的培训资格证书和税法或管理类资格证书，具备管理项目、掌握课程、主持专题讨论会的能力，具有丰富的阅历和公职经验，起着组织、引导、协调、辅导的作用。澳大利亚与大学合作的培训主要通过远程或脱产学习的形式，对在职税务人员和希望获得税务知识及学士、硕士学位的人员进行的教育培训，学校的选择通过招标确定。以往与大学的合作培训主要是举办学历教育，后来，由于税务人员的学习需求日益增多，单科培训时间短、效率高、成本低，该类培训已向会计、审计、法律、信息技术等专业性、单科性的培训拓展。与中介机构合作的培训主要是由在政府注册的各种律师事务所、会计师事务所提供学习材料和机会进行的在职培训。

（二）绩效考核科学规范，注重结果

绩效考核不仅很好地体现了公共部门人力资源发展的竞争和激励机制，而且为选拔优秀人才和合理使用人才提供了重要途径。因而，发达国家非常注重对公务员实行定期考核，并尽可能采取量化考核的办法，凡是能量化的均要考核数量和质量。科学规范考核程序，把考核作为绩效评估制度的一个重要组成部分；强调考核结果与奖惩、职级升降挂钩。考核结果不仅是精神激励，更是与被评估者个人的发展前途和物质利益挂钩，促使管理者与被评估者双方都增强了贯彻执行绩效评估制度的自觉性和主动性。考核的内容依据不同的工作对象而不同，一般工作人员主要考核工作责任心、工作数量、工作质量、工作态度、工作能力、工作速度、工作方法、品德、组织纪律性、专业知识等。领导人员则还要考核指挥能力、组织能力、协调能力、监督能力等。

美国国内收入局于1998年7月开始进行大规模的税收管理改革。通过组织结构、人事与工作流程、商务实践和信息技术等方面的变革，国内收入局已成为一个以客户为中心的组织，逐步实现了改进服务措施、帮助纳税人了解并履行纳税义务、向纳税人提供高质量的服务、把纳税人视为合作对象、公平公正一视同仁地执行税收法规、促进税法实施的目标。他们建立了一整套综合平衡的绩效评价体系，包括组织绩效评价、员工绩效评价、纳税人满意度评价、员工满意度评价、部门成果衡量等内容。遵循了三个原则：实现主要目标、在组织内部的各层面间（战略管理层、操作层、一般员工层）取得平衡、简单易懂易沟通。科学运用各种量化和非量化指标设计不同的指标体系，对结果进行考核和对主要业绩、纳税人满意度、员工满意度进行评价，形成了以员工满意度为重点，通过员工满意度提升纳税人满意度，最终提高主要业绩，实现绩效考核的综合平衡。这种综合平衡的考核体现了管理的人性化，将组织的目标与税务人员个人的绩效评估紧密结合，实现纳税人与税务机关的良性互动，引导和激励税务人员努力创造业绩，促进税收管理水平的提高。

加拿大联邦税务局每年都对各部门进行工作业绩评定，采用预先在业务部门战略发展框架中预测结果的做法，用定性和定量指标如调查结果、统计抽样、业务运作数据等进行业绩评估。评估业务表现的标准分为符合、大部分符合、不符合三个等级。符合是指业绩表现符合预先的期望，大部分符合是指业绩表现符合预先期望的大部分，不符合是指业绩表现不符合预先期望的大部分或主要部分。业绩表现的评定分为好、较好、差三个等级。

（三）晋升注重实绩和能力，择优选拔

晋升是公务员激励中最重要、最有效的方式。发达国家对公务员晋升的基本原则一般是择优原则和资历原则。前者是根据公务员的能力、业务水平、工作成绩来决定晋升，后者主要根据在职服务的资历、服务的年限来决定晋升。晋升的条件大体有德才条件、身体条件、业务条件和特殊条件。德才条件主要是思想道德素质和与职务相适应的能力和业务水平。身体条件的要求是身体健康，不具备执行公务所需要的健康条件者不予晋升。业务条件主要包括对一定的学历和工作年限的要求。特殊条件是指担任某些特定职务所应具备的条件，如晋升处级领导干部应有处级以下岗位2年以上的工作经验。

德国税务机关采取“考核——培训——考试——晋升”的方式，只有在考核中达到最高级别才有机会被推荐参加培训和考试，考试合格且排名靠前的才有机会获得晋升。德国税务机关的考试分为简单考试、高级考试、理论考试、实践考试。级别较低的税务人员的晋升只需要经过笔试，中高级税务人员的晋升则需要进行口试。如选拔柏林市税务局局长，报考人员要求必须是副局长，具备20年以上工作经历和2年以上任职资格条件，由副部长、上一级税务局长代表和人事主管三人组成考试委员会，考试成绩最好者才能获得晋升。

美国国内收入局采用功绩晋升制和越级晋升制，以职位所需的知识、能力、品德和工作能力特别是工作实绩为标准，通过考核给予税务人员晋升、奖励和报酬。他们认为，通过注重对税务人员日常工作实绩的衡量和考核，可以避免按照服务年限长短和资历深浅而出现的“论资排辈”的现象，有利于选拔具有真才实学的税务人员。对那些特别优秀、成绩特别突出、能力特别强、贡献特别大或者工作特殊需要的税务人员，可不受年限、学历等条件的限制，按照规定的职务序列顺序跨越一个职务层次晋升职务，以激发优秀税务人员的工作积极性。

二、发达国家税务人员激励机制的启示

（一）税务人员激励机制的设计应充分考虑人性和心理契约的因素

对人性的判断是一切激励思想、理念乃至具体方式、手段形成的前提和依据。在激励机制中对人性的预设关系到机制背后整个制度的设计思路，是评判制度设计及激励机制有效性的重要依据。因此，对于人的认识是建立税务人员激励机制的理论基础，人性假设是税务人员激励的前提因素，心理契约是税务人员激励的持续因素。构建科学、有效的税务人员激励机制，必须要以人为本，注重税务人员的经济需要、社会需要和自我实现需要，改善工作内容和行为，增强工作兴趣、责任感和成就感，建立合理的薪金福利制度，强调绩效管理的运用，科学规范考核办法，完善晋级晋职机制，建立良好的组织文化。

（二）税务人员培训制度应当紧密联系其职业生涯的发展，增强实际能力方面的培养

综观发达国家在税务人员教育培训方面的做法，紧密联系税务人员职业生涯规划开展培训和注重实际能力的培养是十分突出的。通过对税务人员工作及职业发展的设计，协调个人需求和组织需求，从而实现个人和组织的共同成长和发展。同时，由于培训与职业生涯规划的紧密联系，使得税务人员产生学习和提高自身素质、能力的动力。在培训的内容和方法上强调实践性和实际能力的培养，从而做到既科学又富有实效。我国税务人员培训机制的建立和完善，应当着眼于未来社会和经济发展的需要，结合全球化大背景、政府行政改革以及税收工作面临的新形势、新要求，调整培训工作的思路，以提高税务人员素质和能力为主导思想设计培训内容，建立起以针对性、实用性、开放性为重点的培训机制，改变不分层次、不分对象的培训方法，改变单一的理论学习内容，利用科学多样的培训方式扩大税务人员的视野，提高税务人员业务素质和处理实际问题的能力。当然，更重要的是要按照税务人员职业生涯的规划和发展，有组织、有针对性地进行培训，以满足税务人员自我价值实现的需要，提高其自我学习的动力，进而提升税务人员的工作能力和水平，达到激励效果的最大化。

（三）税务人员考核制度应进一步健全和完善，建立科学规范的考核指标体系

我国公务员的绩效考核按照制度化、科学化、规范化的要求正在不断推进，考虑到现有的德、能、勤、绩、廉的考核内容由于指标的笼统、抽象、粗略，容易造成考核的主观性和随意性，导致激励效果的削弱。因此，为加强对税务人员绩效考核的客观性，提高考核结果的参考价值，可以借鉴发达国家的经验，实行分层、分类考核，考核要素的设置应科学、合理，考核指标的设计既要覆盖与税务人员工作绩效有关的所有方面，又要体现部门、职类、级别、职位的不同特点，并尽可能地将抽象标准细化成更加便于操作的量化标准。同时，还要建立多重考核体制，扩大考核主体构成，不仅有自我评估、同事评估、上级评估，还可以邀请相关专业的专家进行评估。此外，还应加快建立绩效考核的申诉机制。

绩效考核结果的运用和兑现是将绩效考核结果与对税务人员的激励密切地结合起来，使其切实感受到考核的激励作用。如果只注重考核而不注重考核结果的运用和兑现，考核势必失去作用。只有不断加大考核结果的运用和兑现力度，使考核与税务人员的事业发展、切身利益挂钩，才能充分发挥绩效考核的激励作用。

（四）税务人员激励应当将培训、考核、晋升作为一个系统加以研究和实施

激励不是管理中的一个具体环节和一项具体的职能，而是贯穿于始终的一种理念及其指导下的一系列制度安排和管理行为。仅仅孤立地重视某个激励因素难以长久奏效，即使是注意施予多种激励因素但不重视各因素之间的协调和综合运用，同样难以达到预期的效果。发达国家的激励制度公平公正、职责一致和奖惩结合，注重实绩和严格全面的考核，注重能力与潜质考察，重视考核结果并以此作为职务升降、岗位调整、培训等的基本依据，不仅有利于公务员的特长发挥和全面发展，而且对整个组织的高效运转大有裨益。因此，我国税务人员激励机制的建立和完善，应当借鉴发达国家的先进经验，系统地加以研究和考虑，从培训、考核到晋升通盘思考、设计和实施。只有这样，才能充分发挥制度的整体作用，最大限度地达到激励的效果。

［1］刘厚金.中外公务员制度概论［M］.北京:北京大学出版社,2010.8-11.

［2］余兴安等.激励的理论与制度创新［M］.北京:国家行政学院出版社，2005.