流域水利发展总体规划思路与方案解析

梁团豪，谢艾楠

（水利部松辽水利委员会，吉林 长春 130021）

1 基本情况

辽河流域和松花江流域位于松辽流域腹地，是按照水系特点划分的南北两部分，与周边的国境界河流域、东北沿黄渤海诸河流域一起组成松辽流域。松辽流域位于东北地区北部，总面积124.89万km2，总人口为12 069.94人，水资源总量为1 990亿m3。其中，松花江流域总面积56.12万km2，总人口为5 651.06万人，水资源总量为960.88亿m3，涉及行政区划包括内蒙古、吉林、黑龙江和辽宁四省区，主要河流有嫩江、第二松花江和松花江干流；辽河流域总面积22.11万km2，总人口为3 473.09万人，水资源总量为221.92亿m3，涉及行政区划包括河北、内蒙古、吉林、辽宁四省区，主要河流有西辽河、东辽河、辽河干流和浑太河。

2 水利发展面临的新形势

经过多年来大规模的开发治理，流域基本形成了较为完善的防洪工程体系和水资源综合利用体系，但水资源短缺、水污染严重等突出问题依然存在。随着经济社会的快速发展，尤其是东北老工业基地振兴、国家重要粮食生产基地建设等战略实施，对流域水资源保障能力、防洪安全保障能力和生态环境保护提出了更高要求，迫切需要按照可持续发展治水思路重新认识和深入研究制约经济社会发展的一系列水问题。1）水资源时空分布不均，供需矛盾日益突出。2）防洪工程达标率低，防洪形势依然严峻。3）水污染防治任务重，生态环境脆弱。4）局部地区用水效率偏低，节水工作亟待加强。5）农村水利基础设施相对薄弱，饮水安全和灌溉、排涝等问题亟待解决。6）水管理改革滞后，流域综合管理能力亟待提高。

3 对以往规划方案的重大调整

与国务院1994年批复的《修订辽河流域规划》、《松花江流域规划》和《松花江、辽河流域水资源综合开发利用规划》（即“三大规划”）相比，规划方案的重大调整是由黑龙江省引嫩扩建、吉林省中部城市引松供水、内蒙古自治区绰尔河引水等工程与目前已经建设实施的大伙房输水工程等一起替代原“北水南调”工程（即“引松济辽”工程）。

原“北水南调”工程主要有尼尔基、哈达山与文得根等水源工程组成，经过三王泡、花道泡与石佛寺等反调节水库，解决辽河中下游、西辽河平原风沙干旱区、松嫩平原风沙干旱盐碱区的缺水问题。另外，根据辽河中下游缺水地区的地理位置和周边水资源状况，提出“引浑济辽”工程，作为解决远景缺水的开源措施。

由于原“北水南调”工程施工复杂，难度较大，迟迟未能实施。随着经济社会快速发展对水资源需求的日益增多，辽宁省为缓解辽河中下游的水资源供需矛盾，提前实施了大伙房输水工程（即原“引浑济辽”工程），现已基本完成。吉林省为解决中西部缺水问题，先后实施了引嫩入白供水工程、哈达山水利枢纽等；为解决长春、四平、辽源等的缺水问题，规划了中部城市引松供水工程等。黑龙江省、内蒙古自治区为解决松嫩平原的缺水问题，分别提出了引嫩骨干工程和尼尔基水库下游灌区配套工程。另外，为解决西辽河中下游地区的缺水问题，内蒙古自治区提出了“绰尔河引水”工程。

可见，流域水资源配置格局对比以往已经发生了较大变化，需要根据新的形势和要求调整规划方案，取消原“北水南调”工程和尼尔基、哈达山水库的调水任务，重点突出黑龙江省引嫩扩建、吉林省中部城市引松供水、内蒙古自治区绰尔河引水等工程的地位和作用。

4 关键问题的处理

4.1 如何确定流域管理的主要控制指标

进行流域综合规划修编之初，松花江和辽河流域水资源综合规划已经基本完成。按照水资源合理配置的思路和要求，配置的耗损量不能超过相应的水资源可利用量，因此，选取可利用量作为控制指标之一。结合实行最严格水资源管理制度的要求，又选取水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污控制作为主要指标。遵循控制指标的选取不宜过多、且要便于操控的原则，对水资源开发利用控制指标细化为用水总量控制指标和最小生态环境水量控制指标，也就是从河道外和河道内两方面进行控制，这样面对地区发展战略的不断调整，始终能够从流域用水量方面加以管理。

在规划编制过程中，也有一些观点认为应该增加防洪控制指标等，但由于不能真正落实到管理层面而没能采纳。最终，选取水资源可利用量、用水总量、最小生态水量、用水效率、水功能区重要断面水质要求和限制排污总量意见作为主要控制指标。

松花江流域2020年用水总量控制在404.77亿m3以内，农田综合灌溉水利用系数不低于0.59，万元工业增加值用水量为65 m3；2030年用水总量控制在430.24亿m3以内，农田综合灌溉水利用系数不低于0.61，万元工业增加值用水量为36 m3，水功能区点源污染物COD限制排污总量意见为23.77万t，氨氮限制排污总量意见为1.92万t。

辽河流域2020年用水总量控制在181.64亿m3以内，农田综合灌溉水利用系数不低于0.61，万元工业增加值用水量为37 m3；2030年用水总量控制在186.67亿m3以内，农田综合灌溉水利用系数不低于0.64，万元工业增加值用水量为23 m3，水功能区点源污染物COD限制排污总量意见为12.89万t，氨氮限制排污总量意见为0.71万t。

4.2 如何阐述总体规划方案

总体规划方案涉及防洪减灾、水资源开发利用、水资源及水生态保护、水土流失治理等方面。另外，松花江流域和辽河流域又按各自的水系特点划分成不同的水资源二级区。因此，总体规划方案根据其特点按照不同专业和不同水资源二级区结合起来进行阐述。

松花江流域的嫩江、第二松花江在三岔河口处汇入松花江干流，上下游水资源利用及洪水防御联系紧密。因此，松花江规划总体方案按防洪减灾、水资源开发利用、水资源及水生态保护、水土流失治理为主分别阐述。

辽河流域的西辽河绝大部分位于内蒙古自治区境内，径流通常难以汇入辽河干流，防洪及水资源利用自成体系。东辽河绝大部分位于吉林省境内，在发生洪水时，按照国家批复的调度方案执行，水资源利用体系相对独立。1958年外辽河被人工堵截后，辽河干流和浑太河分别独流入海。因此，辽河规划总体方案按西辽河、东辽河、辽河干流和浑太河为主分别阐述。

5 总体规划的突出特点

1）提纲挈领、便于操控。总体规划是对全部成果的高度概括和提炼，应该能够起到在今后一段时间内对流域水利发展的指导作用，所以要对各专业相应内容进行总结和归纳，要尽可能全面、准确的反映规划成果。同时，总体规划以完善流域防洪减灾、水资源综合利用、水资源与生态环境保护、流域综合管理体系为目标，任务明确，规划内容便于操控，能够对经济持续健康发展和社会和谐稳定提供有力支撑。

2）紧密结合水利发展实际，突出流域规划特点。松花江流域在完善防洪体系基础上，规划重点是合理配置水资源，以解决水资源时空分布不均与生产力布局不一致的问题，满足经济社会快速发展对水资源需求的增加，尤其是保障国家重要粮食生产基地建设战略的顺利实施。辽河流域在完善防洪体系基础上，规划重点是解决水资源短缺和水污染严重问题，一方面通过大力节水和跨流域调水以开源，另一方面通过限制水田灌溉用水量、发展现代高效节水农业等途径，退还挤占的河道内生态环境水量。

3）落实最严格水资源管理制度，明确水资源开发利用红线指标。规划提出的用水总量、农田综合灌溉水利用系数、万元工业增加值用水量、水功能区点源污染物COD限制排污总量意见等红线指标，对于加强流域综合管理，实现水资源的可持续利用能够起到积极有效的作用。

6 总体规划思路与方案

按照全面建设资源节约型、环境友好型社会的要求，遵循人水和谐的理念，统筹协调城乡之间、区域之间的关系，统筹协调人与自然和谐发展，充分发挥政府对流域的社会管理和公共服务职能，全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理，协调好流域兴利与除害、开发与保护、整体与局部、近期与长远的关系。按照实行最严格水资源管理制度的要求，促进水资源合理配置、全面节约、有效保护和综合利用，以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展，为全面建设小康社会、振兴东北老工业基地和保障国家重要粮食生产基地建设奠定基础。

为提高流域水资源保障能力、防洪安全保障能力和生态环境保护能力，在以往规划基础上，松花江流域和辽河流域结合自身特点，分别提出了总体规划方案。本文限于篇幅，重点从防洪减灾、水资源开发利用、水资源及水生态保护、水土流失治理等方面进行阐述。

6.1 松花江流域

规划以合理配置水资源、提高洪水防御能力、有效保护水资源及水生态为重点，建立防洪安全、供水安全、生态安全的综合水利保障体系。

1）防洪减灾。松花江基本形成了以堤防为基础，尼尔基、丰满、白山等干流控制性水利枢纽工程为重点的防洪工程体系。按照“蓄泄兼筹，综合治理，突出重点”的防洪方针，通过尼尔基、丰满、白山等水库的合理调度，胖头泡、月亮泡蓄滞洪区安全建设，堤防加固，河道整治及防洪非工程措施等，形成较为完善的防洪减灾体系。

2）水资源开发利用。在加强节约用水的基础上，建设必要的引水、蓄水、调水和河湖连通工程，形成较为合理的水资源配置格局；严格限制发展高耗水、高污染工业，提高用水效率；在缺水地区大力发展现代高效节水农业，加快大中型灌区续建配套与节水改造，松嫩平原结合以稻治碱，适度发展水田灌溉面积，三江平原通过“两改一提高”，大力发展水田灌溉面积；有条件的地方加快河湖水系连通工程建设，进一步提高水资源调控水平和供水保障能力，恢复湖泊湿地水源补给条件；推进水电和航电枢纽工程建设。

3）水资源及水生态保护。流域水生态保护与修复规划重点是保障河湖生态水量和重要湿地生态用水和水生生物资源保护。水资源保护要按照“在保护中开发”的原则，以水资源配置方案和规划水平年水功能区纳污能力为约束，提出入河污染物限制排污总量意见及其治理配套措施，分阶段完成入河污染物限制排放总量控制指标，逐步实现地表水功能区水质目标和水源地水质目标。地下水资源以保护为主、利用为辅，重点针对集中式供水水源地，建设地下水水质保护工程；对有替代水源的超采区，结合替代水源建设，采取现有地下水开采井限采或限期封存等措施，逐步压缩地下水开采量，实现地下水功能区达标和地下水资源的可持续利用。加强水生生物资源保护，重点开展生境修复和水生生物增殖放流，加强水产种质资源保护区和水生生物自然保护区建设，促进水生生物的可持续利用。

流域松嫩平原西部及大兴安岭南部以修复湿地生态系统和保护生态脆弱区为重点，主要措施为补充湿地生态需水，修复湿地生态系统平衡，保护湿地生境和湿地生物多样性，严禁围垦湿地和过度放牧，减少人为活动对湿地生态系统的不利影响，综合运用生境修复和水生生物增殖放流等措施，实现水生生物资源恢复与水质改善的有机结合；兼顾灌区开发与水资源保护，发展高效节水农业，充分利用天然泡沼及低洼地人工湿地处理灌溉回归水，控制面源污染。

其余地区以加强河湖水资源保护和水生态环境综合整治为重点，主要措施为规范河源区水利水电开发活动，保障河湖基本生态水量，改善河流连通性，维护河湖生态功能，加强冷水性鱼类、土著鱼类的驯养繁殖和增殖放流，建设水产种质资源保护区和水生生物自然保护区，恢复生物种群，改善群落结构，丰富生物多样性；加强第二松花江和松花江干流沿江两岸化工企业风险管理和水环境综合整治力度，严格控制哈尔滨、长春、吉林、大庆、佳木斯等重点城市河段污染物入河排放量，保障河湖生态环境安全。

4）水土流失综合防治。以保护耕地和黑土资源、控制面源污染、改善流域生态环境为目标，建立水土流失综合防治体系，对坡耕地和侵蚀沟进行综合治理，因地制宜地进行自然与人工修复，突出重点进行分期防治。

6.2 辽河流域

规划以解决流域水资源短缺、水生态环境恶化为重点，建立防洪安全、供水安全、生态安全的综合水利保障体系。

1）防洪减灾。辽河已基本建成以骨干水库、拦河分洪枢纽与下游河道堤防相结合的防洪体系。遵循“蓄泄兼筹，防用结合，综合治理”的防洪方针，上游通过合理调度骨干水库及拦河分洪枢纽，拦蓄、分蓄洪水，削减洪峰，防洪用洪；中下游通过堤防加固、河道整治、阻水桥闸改扩建、河道险工治理，保证泄洪顺畅，形成完善的防洪工程体系，确保城市和重要河段防洪安全。

2）水资源开发利用。突出水资源的节约和保护，严格限制发展高耗水、高污染工业，通过实行总量控制和定额管理，提高用水效率，大力发展现代高效节水农业，全面推进节水型社会建设。有条件的地方加快河湖湿地连通工程建设，恢复湖泊湿地水源补给条件。由于流域自身水资源不能满足经济社会发展需求，规划了吉林省中部城市引松供水、内蒙古自治区绰尔河引水等跨流域调水工程。

3）水资源及水生态保护。以规划水平年水功能区的纳污能力为约束，确定水污染物总量控制方案及其治理配套措施，分阶段完成水污染物总量控制指标，逐步实现水功能区和水源地水质目标；加强地下水水质监测和集中式水源地水质保护工程建设，对地下水超采区结合替代水源建设，采取限采或封存措施，保护地下水。

4）水土流失综合防治。以黑土资源与耕地保护、水源地保护、减少泥沙下泄、控制沙漠化蔓延趋势、改善流域生产和生态环境为目的，建立水土流失综合防治体系，因地制宜、突出重点地进行分期防治；重点实施黑土地保护工程、丘陵台地坡耕地及侵蚀沟治理工程、中低山生态修复工程、风沙治理工程。