科学规划 统筹安排开创松花江流域水利发展新局面

党连文

（水利部松辽水利委员会，吉林 长春 130021）

根据国务院关于新一轮流域综合规划修编工作的总体部署，经过有关各方的共同努力，《松花江流域综合规划》于2013年3月获得国务院批复。该规划是继《辽河流域综合规划》批复后指导流域管理工作的又一重要依据，对于进一步规范新形势下松花江流域水资源开发、利用、治理、配置、节约和保护，促进流域经济社会又好又快发展具有重要意义。

1 深入分析松花江流域水利发展面临的新形势和新要求 科学定位流域综合规划修编主导思想

松花江流域是我国重要的老工业基地和商品粮生产基地，也是我国水旱灾害频繁发生的地区。新中国成立以来，先后两次编制松花江流域规划，在规划指导下，松花江流域进行了大规模的开发治理，初步形成了较为完善的防洪工程体系和水资源调控体系，为流域经济社会的发展提供了支持和保障。但随着近年来流域经济、社会、环境、水情、工情及发展理念的变化，松花江流域面临许多新情况、新问题和新挑战。

1）流域和区域发展战略格局的调整对水利提出了新要求。

随着振兴东北老工业基地、国家粮食安全战略和蒙东能源基地建设的实施，流域和区域发展战略格局进行了新的调整，城乡用水需求不断增加，水资源供需矛盾更加突出，对今后松花江流域水资源开发、利用、节约、保护和防治水害都提出了新的要求。为充分体现各区域经济社会发展的要求及对水资源的影响，此次规划修编坚持以科学发展观为指导，按照建设资源节约型、环境友好型社会的要求，全面规划，统筹兼顾，协调好兴利与除害、开发与保护、整体与局部、近期与长远的关系，科学制定了松花江流域治理开发和保护的总体布局，明确了今后流域治理开发、保护与管理的主要任务，保障流域可持续发展。

2）松花江流域水资源合理配置和高效利用体系尚不完善。

松花江流域总体上是我国水土资源匹配较好的地区之一，同时也是相对缺水的地区，人均水资源量为全国平均值的85%，每公顷水资源量仅为全国平均值的30%。流域水资源分布东多西少、北多南少、边缘多腹地少，与经济发展和生产力布局呈逆向分布，供需矛盾突出。与辽河流域相比，水资源相对丰富但缺乏调蓄工程，供水保障程度低。同时，由于人们节水意识不强，用水效率普遍偏低，一定程度上加剧了水资源的供需矛盾。因此，此次规划修编高度重视流域水资源合理配置和高效利用，着力推进水资源可持续利用。

3）松花江流域防洪减灾体系仍然不容乐观。

松花江流域防洪工程基础设施仍然薄弱，与规划目标相比还有较大差距；流域防洪骨干工程胖头泡蓄滞洪区虽已开始应急度汛建设，但与设计蓄洪要求还有很大差距，严重影响哈尔滨市的防洪安全；干支流主要防洪保护区防洪标准偏低，大部分河段未达到规划标准；防洪非工程措施尚不完善。因此，此次规划修编仍把防洪减灾作为规划重点，研究确定了今后一个时期防洪治理的目标和任务。

4）水生态环境恶化的趋势尚未根本扭转。

松花江流域黑土区水土流失十分严重，虽经多年治理，取得了一定成效，但是由于综合治理机制尚不配套，投入严重不足，加之近年来人为因素水土流失治理任务仍然十分艰巨。同时，流域城镇污水处理率仍然较低，地表水污染程度没有明显改善，水环境恶化尚未根本扭转。因此，此次规划修编坚持人与自然和谐相处，加强流域水土流失综合治理，加强水资源统一管理和保护，统筹区域发展与生态保护，使经济社会发展速度、规模与流域水资源和水环境承载能力相适应，有效维护河流健康。

5）流域综合管理能力亟待提高。

目前，松花江流域尚未形成以流域为基础的权威、统一、高效的水资源管理体系，依法治水、管水的能力和水平需要进一步提升。因此，此次规划更加重视流域综合管理，理顺了流域管理与行政区域管理的关系，完善了流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制，提出了洪水管理、水资源管理、水功能区管理、水土保持管理、水工程管理、岸线利用管理等流域综合管理内容，为逐步建立符合松花江流域实际、科学高效的管理模式和执行机制奠定了基础。

2 准确把握松花江流域综合规划修编工作重点 全面提升流域水利保障能力

针对松花江流域水利发展面临的新形势和新要求，松花江流域综合规划修编立足于与经济社会发展要求相适应，以合理配置水资源、提高洪水防御能力、有效保护水资源及水生态为重点，科学确定流域水利发展的目标和重点任务，全面提高流域防洪安全、供水安全、粮食安全和生态安全保障能力。

1）着力提高防洪安全保障能力。

松花江流域洪水峰高量大、历时长，防洪建设主要以堤防为基础，尼尔基、丰满、白山等干流控制性水利枢纽工程为骨干，以及胖头泡、月亮泡两个流域性蓄滞洪区、河道整治、水土保持等工程配套，重视中小河流治理和山洪灾害防治，形成完善的流域综合防洪减灾体系。同时，加快流域防汛抗旱指挥调度系统建设，制订城市防御超标准洪水预案，抓紧研究制订防洪骨干水库与蓄滞洪区的联合调度运用方案等，真正实现工程措施与非工程措施联合运用。

2）着力优化水资源配置格局。

松花江流域东部和北部周边河流及其支流水资源丰富，但人口较少，水资源开发利用程度低；中部经济发展水平较高，水资源开发利用程度也高；西部地区生态环境脆弱，水资源匮乏。流域内松嫩平原和三江平原是东北地区主要的粮食生产基地，也是我国商品粮产量增长潜力最大的地区，为保障国家粮食安全，需要有可靠的水源保障。松花江流域水资源开发利用在加强节约用水的基础上，建设必要的引水、蓄水、调水和河湖连通工程，形成较为合理的水资源配置格局，进一步提高水资源的保障能力，为东北老工业基地振兴和全面建设小康社会提供支撑条件。

3）着力提高商品粮基地水资源保障能力。

松花江流域综合规划统筹考虑资源禀赋、生产条件和增产潜力等因素，科学谋划粮食生产布局，加强主产区粮食综合生产能力建设，一方面，合理调整农业用地结构，优化农业产业结构，集中力量建设一批基础条件好、生产水平高和粮食调出量大的核心产区；另一方面，在合理开发、高效利用、优化配置、全面节约、有效保护和科学管理水资源的基础上，加大水资源工程建设力度，提高农业供水保证率，根据流域特点，积极发展水田节水灌溉和旱作高效节水农业，完善灌排体系建设，实施重点涝区治理，加快完成粮食主产区大型排涝泵站更新改造，加快灌区水管体制改革，对农业用水实行总量控制和定额管理，提高粮食主产区水资源利用效率和效益。

4）着力构建良好的水环境保护和修复体系。

松花江流域水生态保护与修复重点是保障河湖生态水量和重要湿地生态补水。水资源保护按照“在保护中开发”的原则，以水资源配置方案和各规划水平年水功能区纳污能力为约束条件，确定各规划水平年污染物入河总量控制指标，逐步实现地表水功能区水质目标。地下水资源以保护为主、利用为辅，重点针对集中式供水水源地，建设地下水水质保护工程；对有替代水源的超采区，结合替代水源建设，逐步压缩地下水开采量，实现地下水功能区达标和地下水资源的可持续利用。

五是着力加强黑土区水土流失综合防治。松花江流域水土流失分布范围广、类型多，耕地水土流失严重、潜在危害高。规划以抢救黑土资源、保障国家粮食安全、改善区域生态环境为目标，建立完善的水土流失综合防治体系，对坡耕地和侵蚀沟进行综合治理，通过规范人类开发活动，使生态环境得到自然修复，使松花江流域水土流失恶化的趋势得到控制。

3 科学编制流域综合规划 不断提高规划成果质量

流域综合规划修编是一项综合性的系统工作，涉及面广，面临问题多，技术难度大，为做好此次松花江流域综合规划修编工作，保证工作进度和成果质量，松辽水利委员会高度重视、精心组织，加强与地方和各部门之间的协作，建立了由流域内各省（自治区）人民政府、发展改革委代表和水行政主管部门主要负责人及相关行业代表参加的流域综合规划修编工作协调会议制度以及为规划修编提供技术支撑的专家咨询机制。在规划编制过程中，充分发挥流域内各有关省（自治区）在规划修编工作中的生力军作用，开展了大量的现状评价、总体规划、专业规划，并就流域重大问题委托科研单位开展了专题研究，完成《尼尔基、丰满水库联合调度方式研究》和《松嫩低平原水土资源综合整治与开发利用研究》等专题研究成果，并先后完成了3次重要的行政协调和多次专家咨询，保证了规划的科学性、协调性和可操作性。

依照《中华人民共和国水法》，流域综合规划是流域开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的重要依据。按照国务院对松花江流域综合规划的批复要求，松辽水利委员会认真贯彻落实《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）精神，会同流域内各省（自治区）有关部门加快将规划提出的目标、任务落到实处，充分发挥流域综合规划的重要作用，切实保障流域防洪安全、供水安全、粮食安全和生态安全。