我国部分城市事业单位分类体制改革方案的文本分析

刘 钊, 娄成武

(东北大学 文法学院, 辽宁 沈阳 110819)

我国130 多万个事业单位在推动社会事业发展和公益服务供给方面起着十分重要的作用。然而,在以建立和完善社会主义市场经济体制为目标的今天,事业单位体制的局限性日益显现,影响了公共服务供给的数量和质量,必须从国情出发积极稳妥地推进事业单位体制改革[1],但是事业单位门类太多,范围太广,职能职责太复杂,改革难度极大[2]。因此要使事业单位的改革和管理办法具有针对性和操作性,就应该首先从事业单位分类入手,对事业单位进行分类定性[3]。只有在机构分类定性的基础上,才能确定改革的方向和管理方式。

2008年底到2009年初,我国相继在上海、重庆、浙江、广东、山西5个省市率先开展新一轮事业单位分类改革试点工作。中央编办专门制定了《关于事业单位分类试点的意见》,提供原则指导。2011年3月23日,《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》出台。虽然国家提出了要进行分类改革,但是各地由于经济发展水平不同、对分类的标准理解不同,同时又存在较为复杂的历史因素,各地出台的方案差异也较大。基于这一状况,笔者根据各地区的经济发展水平和资料的可获得性,抽取广东、浙江、江苏、吉林、黑龙江、安徽、江西等7个省份14个地级市的38个事业单位分类体制改革文件作为分析对象,通过文献分析、比较分析、归纳演绎等研究方法,总结分析当前事业单位分类的指导思想、分类标准、改革方式、配套政策等,比较不同地区的异同,进而为推进我国的事业单位分类改革提供参考性建议。

一、 部分城市事业单位分类改革工作重心的差异比较

通过对各地区有关事业单位分类改革的文件进行整理,共整理出17个涉及到事业单位分类改革指导思想的文件。运用CIPP和AntConc这两款软件进行词频分析,得出了相关地区事业单位分类指导思想的词频分布情况,如表1所示。

我们可以看出,在事业单位分类改革方面各地区的思路基本是一致的,即按照市场经济的要求,实现政事分开,把一部分不具备公共服务职能的事业单位推向市场,实行转企改制,发挥市场机制的作用。结合上述分析结果,在对不同地区事业单位分类改革指导思想进行比较后,笔者认为,各地区在事业单位分类改革的指导思想中有如下相同点:第一,注重政事分开。改变政府对事业单位的管理方式,简政放权,逐步取消事业单位套用行政级别和隶属行政主管部门的做法。第二,注重引入市场竞争机制。广泛利用和发掘社会资源,实行举办主体的多元化,探索更有利于提高公共财政效率的公共服务提供方式。第三,注重分类指导。根据社会职能、经费来源的不同,对事业单位进行科学分类,选择确定相应的改革目标和改革途径。

表1 事业单位分类改革指导思想词频分析

各地事业单位分类体制改革的指导思想中也有如下几点不同之处。第一,侧重点不同。有的地区注重提高公共服务质量,如深圳等地区在指导思想中明确提出要“最终形成基础优先、服务公平、区域均衡、门类齐全的社会公共服务体系”;有的地区在注重提高公共服务质量的同时也侧重于减轻财政负担,如延边州等地区就在指导思想中提出要“精简机构,压缩人员编制,减轻财政负担”。

第二,对未来公共服务供给方式的规划不同。有的地区致力于通过鼓励社会力量参与举办公共事业,拓展公共服务供给来源,增强公共事业发展能力,如深圳市在指导思想中强调“确立政府直接组织、间接组织和购买服务相结合并广泛吸纳社会力量参与的公共服务提供模式”;有的地区则只通过对现有事业单位进行分类改革来增强公共服务供给能力,如哈尔滨市在指导思想中提出这次改革主要是为了“实现机构设置科学规范,人员编制配备合理精干,自我约束及活力不断增强”。

第三,对改革成本的投入不同。有的地区对于事业单位改革投入力度很大,针对改革提出了相应的配套措施。如深圳市明确提出了一系列的配套措施,致力于全面推进事业单位分类改革的进行;有的地区则没有明确的政策措施,对改革的投入不多,如运城市、马鞍山市等地区,虽然出台了相关分类改革文件,但文件的可操作性相对较差。

二、 事业单位的分类类别

通过对相关文献的研究分析,笔者发现相关地区对于事业单位的分类大致有三分法、四分法、五分法和六分法四种方法。其中五分法是采用最多的分类方法,六分法是最少的分类方法,三分法和四分法都有三个地区采用。其中,三分法主要种类:行政管理型、社会公益型和生产经营型;四分法主要种类:行政支持类、公益类、准公益类和经营类;五分法主要种类:监督管理类、经营开发类、中介服务类、公益类和准公益类;六分法主要种类:公益一类、公益二类、公益三类、生产经营类、中介服务类和监督管理类,具体情况如表2所示。

从表2中可以发现,各地分类改革中取得共识的分类有以下几种,见表3。

从表3中我们可以看出,对于各类行政执法机构和独立监督机构,各地基本上将其划分为监督管理类,参照公务员管理,赋予它一定的行政审批权,对其经费进行全额拨款;对于义务教育、公共卫生、公共文化、环境保护等机构,由于其鲜明的公益性,各地对于这类机构的划分意见较为统一,将其划分为纯公益类的事业单位,对其经费全额拨款;对于开发性科研单位、医院附属药厂、高校后勤单位等经营性较强的单位,各地在此次分类改革中基本将其划分为生产经营类,把它推向市场实行市场化运作,不再对其进行经费拨款。

同时,在这次的事业单位分类改革中,由于不同地区区域发展状况不一、分类标准各异、分类类型不同,导致不同地区对于同一类型事业单位的分类也不尽一致。通过对表2的分析比较,笔者发现各地在以下机构类型的分类上存在着比较大的差异。

第一,社会保险机构。哈尔滨市将其定为公益类,而深圳市则将其定为承担行政职能类的事业单位。第二,公共体育场馆。宁波市将其定为公益一类,深圳市则认为是经营开发类,哈尔滨市认为是准公益类。第三,新闻出版、报刊杂志、广播电视。珠海市将其业务进行了进一步的分类,把广告业务划分为经营类,宣传业务划分为公益类;温州市则将其定为准公益类;深圳市则认为是经营开发类。第四,公办幼儿园。连云港市和深圳市均认为这类组织是生产经营类,哈尔滨市则认为其是准公益类,宁波市则将其定为公益二类。

表2 部分地级市事业单位分类类型

表3 事业单位分类中划分一致机构汇总表

三、 资产处置与财政扶持政策比较

1. 资产处置政策比较

事业单位的资产是政府财政不断投入与国家政策长期扶持的结果,是国有资产的重要组成部分[4]。因此,在事业单位分类改革中,对涉及到的事业单位资产必须要加强监管,制定科学合理的处置政策。通过对改革方案文本的研究,笔者认为在此次事业单位分类改革中,各地对事业单位资产处置的政策主要包括以下几方面共性:

第一,提倡要坚持“公开、公平、公正”的原则。按照相关规定,核实资产价值,理顺产权关系,妥善处理债权债务。第二,对生产经营型事业单位的国有资产要求原则上实行全面置换。通过不同方式,由个人、法人或其他经济组织出资收购或控股,改制为股份制、股份合作制、合伙制或个人独资企业。第三,对改制单位的国有净资产实行作价转让时原则上都采用市场竞价方式,防止国有资产流失。

同时,由于各地经济和社会发展情况的不同,也存在着以下差异。第一,处置标准不统一。主要是各地关于事业单位资产处置的政策依据不统一,如深圳市要求“按照《事业单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第36号)等有关规定,加强和规范事业单位分类改革中国有资产的监督管理”,而宁波市则要求“按照《事业单位财务规则》、《行政事业单位国有资产处置管理实施办法》、《国有资产评估管理办法实施细则》等规定,核实资产价值,理顺产权关系,妥善处理债权债务”。第二,资产评估机构不统一。主要是不同地区对于评估事业单位资产机构的界定不统一,如宁波市要求“资产评估由各主管部门委托具有资产评估资质的中介机构进行”,而哈尔滨市则要求“由财政(国资)部门依据相关规定核定资本金”。第三,对处置收益的管理方式不同。主要是各地对于处置后收益的流向不一,如深圳市明确要求“其全部资产一并纳入市属企业国有资产监管体系”,而其他城市却没有对此作出明确的要求。

2. 财政扶植政策比较

在这次的事业单位分类改革中,一部分事业单位被划分为经营类事业单位,面临着转企改制,但在实际的政策执行中,部分经营类事业单位的转企改制面临着一些实际困难。一是依靠自身走向市场的能力相对较弱,缺乏现代企业经营管理理念和经营管理人才,客观上先天不足;二是改制成本巨大,自有国有资产无力支付[5]。基于这些原因,政府的财政扶持政策就显得尤为重要,但是在实际的操作过程中,各地对于财政扶植却有着不同的政策与态度。其中,马鞍山市、合肥市、运城市、延边州这几个地区没有出台相关的财政扶植政策;哈尔滨市、牡丹江市和太原市这几个地区的财政扶植政策则较为笼统,如哈尔滨市只是提出“财政继续给予必要的经费支持,具体办法由相关单位另行制定”;深圳市、珠海市、宁波市和连云港市这几个地区有较完善的财政扶植政策,如深圳市在其相关文件中明确提出“转企事业单位本年度原财政拨款预算维持不变,以后逐年递减直至取消拨款”。

四、 人员安置与社会保障政策的比较

事业单位分类改革,一定会涉及机构和岗位的调整与精简,人员下岗、分流是必然现象。因此,事业单位的人事政策是否科学合理,对于确保人心稳定、社会稳定和事业单位分类改革得以顺利进行,都具有十分重要的影响。

通过对所收集文件的分析整理,笔者发现各地对于人事政策都比较重视,都有一定的相关政策,比如对于人员分流的途径大体上都采用:正常退休、提前退休、辞职辞退、自谋职业和下岗待聘等几种方式,力求以单位、行业或系统为基础,探索多层次、多渠道安置方式。

社会保障政策是事业单位改革配套政策的重要组成部分,直接关系到事业单位员工的切身利益,影响着社会的稳定和事业单位分类改革的成败。根据对国家和各省市相关文件的研究分析,各省市对于事业单位分类改革中社会保障方面的做法有着一定的相同点:第一,遵循“老人老办法、新人新制度”的原则,对新老员工实行区别对待。第二,建立社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。基本养老保险费由单位和个人共同负担,单独建账,纳入社会保障基金财政专户,实行收支两条线管理。第三,对不同类别的事业单位区别对待。对于自收自支或转制为企业的原事业单位,参加企业职工基本养老保险制度;对于由国家财政拨款,继续承担公共服务的公益性事业单位,与国家机关实行统一的机关事业单位养老保险制度。

虽然2008年2月国务院讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点[注]试点内容主要包括:养老保险费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实行省级统筹，建立职业年金制度，实行社会化管理服务等。,但是由于社会保障政策改革较为复杂,面临的阻力也较大,除广东省深圳市在2012年4月出台了事业单位职工养老保险体制改革的文件外,其他地区尚未提出具体的方案。

五、 收入分配制度改革的比较

收入分配制度改革关系事业单位广大职工的切身利益,涉及面广,情况复杂,是事业单位体制改革的重要组成部分。改革的目标是以完善工资分配激励约束机制为核心,建立符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的收入分配制度。2006年事业单位推行了收入分配制度改革,实行了岗位绩效工资制度,工作人员的收入由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分构成,规范了事业单位工作人员的工资结构与体系,同时也进一步搞活了事业单位内部分配机制,给予用人单位更大的分配自主权,增强了事业单位的活力。2009年国家进一步深化事业单位收入分配制度改革,在全国的事业单位全面推进绩效工资制度,要求事业单位建立健全绩效考核制度,清理规范之前发放的各项津贴补贴,规范和激励并重。

收入分配制度改革政策性强,各地在收入分配制度改革方面差异不大。在收入分配制度改革方面存在以下共同之处。第一,公益性事业单位允许按岗位、按任务、按业绩定酬;有条件的单位允许实行工资总额包干、允许实行工效挂钩、可以实行年薪制、允许管理和技术生产要素参与分配、允许科技成果转化提成、允许重奖突出贡献的人。如宁波市提出实行按岗位定酬、按任务定酬、按业绩定酬的分配方法,向优秀人才和关键岗位倾斜;深圳市提出要推行工资总额控制、单位内部自主分配的收入分配制度,按照职位性质及工作绩效确定工资待遇,探索管理、技术等生产要素参与分配的实现形式;连云港市提出事业单位可以试行技术成果作价入股、技术转让收入提成、技术成果转化利润分成、期权股权奖励等多种形式,对技术要素的所有者实施收益分配。第二,转制为企业的,允许实行企业的分配制度。

但是,由于事业单位体制改革情况比较复杂,目前各地分类管理改革的步伐并不统一,因此各地对于事业单位收入分配制度改革也存在着差异。经济发展情况较好的市强调放开搞活,给予事业单位更大的自主权。而经济发展情况相对落后的城市则更强调通过编制控制减少事业编制数量,减少财政支出金额,如哈尔滨市在改革中明确提出“事业单位分配制度改革,首先要以保证不增加国家财政负担、不减少财政收入为前提”,并鼓励有条件的事业单位增强创收能力,逐年减少财政补助额度,向经费自理过渡。

六、 完善事业单位分类体制改革的建议

事业单位分类改革,既是一件十分重要而紧迫的任务,又是一项异常复杂而艰巨的系统工程。在对我国不同地区事业单位分类改革文件的研究过程中,笔者发现了一些阻碍事业单位分类改革顺利进行的关键问题与主要障碍,进而提出了相应政策建议。

1. 当前事业单位分类改革面临的问题

(1) 事业单位改革分类标准差距较大。近年来对事业单位的改革探索,基本上是以部门和地方为主,各地在分类标准的确立上,过分强调因地制宜,差异较大,但是各类社会事业的功能、属性及特点是内在的,并不应该因地区不同而出现差异,政府对某一类社会事业承担的责任,不应当有明显的地区性差别。因此,过分强调“因地制宜”,不仅会带来体制上的混乱,也容易助长部门和地方只顾局部利益,忽视全局利益甚至违背社会事业发展基本规律的倾向。

(2) 事业单位改革过度市场化。市场化的改革取向对于解决事业单位人浮于事、机构臃肿、效能低下、公共服务供给不足且质量不高等诸多问题具有一定的效果,但是我们也要看到,在改革过程中有一些承担社会公益职能的机构被推向市场后,放弃甚至损害公益目标,最终使社会利益受到严重影响。因此,市场化改革必须要把握好尺度。

(3) 配套政策不完善。事业单位分类改革是一项十分复杂的系统工程,关系经济发展和社会稳定的大局,涉及事业单位广大职工的切身利益,但是,在现行改革过程中一些地区没有明确养老保险、人员分流安置等配套政策支持,广大职工的切身利益得不到保障,影响着社会稳定大局和改革目标的实现。

2. 推动事业单位分类改革的建议

(1) 坚持科学分类,根据各地实际情况实施改革。首先,明确划分标准,坚持科学分类。改革要以科学分类为基础,只有按功能进行科学分类,才能合理界定事业单位的范围,促进政事分开和事企分开,才能抓住不同类别事业单位改革的重点,有针对性地制定并实施相应的配套政策,规范各类事业单位的发展,才能强化对事业单位的监督,保证公益目标的实现。但是,现在事业单位履行的职能和行政机关还存在政事不分、职责不清、部门之间职能交叉的现象。因此,实行事业单位分类改革首先就要明确事业单位的分类标准,按照事业单位的功能和事业单位的经费来源,同时结合自身实际情况,明确分类标准。其次,掌握好改革的进度和节奏。由于事业单位分类改革工作政策性较强,与经济社会发展状况密切相关,因此,各地必须结合自身实际情况,选择适合当地的改革方式,确保分类改革平稳有序进行。

(2) 完善相关配套措施,保证改革的顺利进行,维护改革成果。首先,加快事业单位养老保险体制改革。搭建一个由基本养老保险和职业年金组成的双支柱养老保险体系,在基本社会养老保险制度中,逐步实现和企业职工基本养老保险制度的融合,在基本社会养老保险之外,建立事业单位职业年金制度,实现事业单位养老保险改革的平稳过渡。改革过程中应积极维护职工利益,采取“老人老办法,新人新办法”等灵活政策,妥善处理好改革成本问题,解决职工后顾之忧。其次,做好人员分流安置。在人员分流过程中,既要做到依法办事,又要保障职工的切身利益。各地要结合自身情况,实行多层次、多形式的人员分流。最后,加强对改制事业单位的后续管理。对不同类型的事业单位改革中的资产处置、人员安置、经费管理等,都应制定相应的配套政策。对改革的步骤、流程也应该作出明确规定。加强对改制后单位的服务和管理,充分发挥行业管理的作用,保障社会事业的顺利开展。

参考文献:

[1] 成思危. 从国情出发积极稳妥推进事业单位改革[J]. 党政干部文摘,2004(5):6.

[2] 郭小聪,聂勇浩. 事业单位分类改革:内在冲突及替代性方案[J]. 中国人民大学学报, 2011(5):100.

[3] 改革杂志社专题研究部. 中国事业单位分类改革轨迹及走向判断[J]. 改革, 2012(4):5.

[4] 李梅. 加强事业单位国有资产管理研究[J]. 理论学刊, 2010(2):48.

[5] 王蓉晖. 制约经营性事业单位转企改制因素的探讨[J]. 中国广播电视学刊, 2010(5):28.