以法律促进科技创新:美国的经验及启示

2013-03-23费艳颖刘琳琳

东北大学学报（社会科学版） 2013年3期

费艳颖,王越,刘琳琳

(大连理工大学公共管理与法学学院,辽宁大连 116024)

促进科技创新离不开健全的法律保障。从某种意义上说,法律保障不仅有助于增强科技创新战略的稳定性和权威性,促进科技创新活动的开展,也有利于调整科技创新各相关主体间的权利义务关系,提高科技创新活动的效率,确保科技创新的可持续发展。诺贝尔经济学奖获得者、新制度经济学的代表人物道格拉斯·诺斯认为:“技术的革新固然为经济增长注入了活力,但人们如果没有制度创新和制度变迁的冲动,并通过一系列制度构建把技术创新的成果巩固下来,那么人类社会长期经济增长和社会发展是不可设想的。”[1]纵观美国、日本、法国等发达国家,都十分重视以法律促进科技创新。其中,作为全球经济最发达、科技全面领先的国家,美国的做法是一个值得研究的典型范式。尽管“二战”后美国一直雄踞世界经济霸主地位,但是自20世纪80年代起,随着日本和西欧发达国家经济的崛起,这一霸主地位受到挑战。为应对这一挑战,促进科技进步和经济发展,美国注重以法律保障科技创新,并根据政府制定的科技计划,颁布相应的法律法规,将科技创新活动置于法律框架中。这些举措从宏观上确保了国家对科技创新活动有效引导和管理,为市场经济体制下科技发展提供了坚实的保障,有效地促进了美国的科技创新。目前,美国科技创新对经济增长的贡献率高达85%,政府过去资助的研究已经产生了诸如计算机、因特网、激光眼外科治疗仪、全球定位装置、卫星通讯系统等重要技术,促进了经济的飞跃,改善了几代人的生活[2]。研究美国以法律促进科技创新的做法,借鉴其成功经验完善我国科技创新的法律体系,对提升我国的科技创新能力,增强综合国力和国际竞争力,实现建设创新型国家的目标,具有重要的现实意义。

一、美国促进科技创新的多维度法律群

1.提升国家创新能力的法律

完备的国家创新体系有助于国家创新能力的提升。美国于“二战”后构建的国家创新体系在里根政府、老布什政府和克林顿政府时期不断得到改进和完善。20世纪80年代,为应对日本等发达国家的挑战,美国先后制定了《史蒂文森-韦德勒技术创新法》(1980年)、《商品澄清法》(1984年)、《联邦技术转让法》(1986年)以及《综合贸易和竞争法案》(1988年)等多项科技法案,在科技成果转让、科技成果扩散等方面,为鼓励私人进行科技创新,发挥政府资源的科技创新推动作用,减少科技成果转化的障碍,促进联邦科技成果向民间转移,尤其是联邦科技成果向普通企业的转移,提供了强有力的法律保障。进入90年代后,随着日本和西欧等国的经济崛起,美国在修订完善相关法律法规的同时,又相继颁布了《国家技术转移促进法》(1995年)、《联邦技术转让商业化法》(1997年)、《技术转移商业化法修正案》(2000年)等一系列法案。这些法案细化了联邦政府、各类实验室、高等院校、科研院所等创新主体和专利权人在科技成果转移中的权利、义务,为国家实验室和高等院校将其科研成果市场化提供了法律支撑,进一步扫清了研发成果商品化的障碍。

此外,美国还以规章或总统令的形式细化法案以便更有效地推动科技创新。老布什政府突破传统思路,着眼长远利益,重视科技成果的迅速商品化。《美国技术政策》(1990年)指出,尽最大的努力来使用科技成果,并采取措施使研究成果迅速商品化,保护知识产权,振兴科技教育,确保科技发展后继有人。克林顿政府发表的《技术为经济增长服务:增强经济实力的新方针》(1993年)、《科学与国家利益》(1994年)以及《改变21世纪的科学与技术:致国会的报告》等一系列科技声明与文件,明确提出保持在所有科学知识前沿的领先地位,将科技立法提高到了前所未有的高度。21世纪以来,小布什政府加大研发力度,促进科技成果商品化进程,同时推行科技自由贸易,改革科技出口策略,更加强调推进高新技术尤其是信息科技的发展,确保美国在科技和经济上的绝对优势。《奥巴马总统的创新战略》(2009年)则旨在利用私营部门创造力以保证更坚实、范围更广阔的发展及更大的收益[3]。

2.规范政府R&D投入的法律

1994年8月美国政府发表声明,把民用科技的研究开发经费增加到国内生产总值的3%,大体相当于日本和德国在科技方面支出的总和[4]。2006年1月31日,小布什在国会上发表国情咨文时宣布:为鼓励创新,增强美国在世界经济的竞争力,启动“美国竞争力计划”。这一战略令联邦政府在未来10年对物理科学等研究项目的投入翻倍,对研发实施永久性减税。2007年颁布的《美国竞争法》,在加强创新和教育,提升美国的竞争力的同时,大幅度提高了研发投入,将国家科学基金会的预算在5年内增加一倍。2007年,国会批准《预算拨款法案》,使联邦政府研发总投入达1 399亿美元,比上年增长3.4%。根据《恢复和再投资法案》(2009年),投入1 000亿美元用来支持突破性的创新。欧盟“2007年科技、技术和创新关键数据”显示,美国联邦政府研发经费占GDP的0.83%,高于欧盟的0.64%[5],科技投入的数量和规模居世界第一。美国通过科技立法,加大政府R&D投入,以有效的科技投入方式,建立了有良好回报的科技投入机制,有效发挥了科技创新在国家经济发展中的促进作用。

3.扶持中小企业创新活动的法律

美国注重对中小企业的帮助、引导、扶持和保护,形成了政府积极推动中小企业发展的基本框架。1980 年通过的《贝赫—多尔法》,允许非赢利机构和小企业拥有联邦政府资助的开发研究成果发明权[6]。1982年通过的《小企业创新发展法》、《小企业创新科研计划》(SBIC)和《小企业技术转让计划》,规定所有研究成果的知识产权归营利性小企业所有,并鼓励将其商品化与大公司竞争。根据SBIC,年度R&D经费超过1亿美元的联邦政府部门,必须每年拨出比例为1.25%的R&D经费,支持小企业开展科技创新活动,1992年该比例又增加一倍,达到2.5%。仅1987—1993年,联邦政府部门就为该计划提供了大约25亿美元的资助。自SBIC实施以来,向小企业提供资助的经费总额已超过100亿美元[7]。2000年,政府又对《小企业创新发展法》进行了补充修订,要求联邦政府各部门的年度拨款资金中,必须有2.5%用于小企业的R&D项目资助。

此外,美国政府还采取为小企业提供创业资金和经营资金的长期贷款担保、季节性和短期合同贷款担保及微型贷款担保、简化手续贷款担保等有效的金融信贷措施,引导和扶持中小企业科技创新。政府提供担保,不仅使多种金融机构愿意向小企业提供金融服务,而且在贷款期限、利率等方面也可以有优惠,保证了小企业科技创新充足的资金来源。

4.激励创新主体积极性的法律

一方面,美国通过适当的税收减免刺激科技创新和成果转化。根据1981年《经济复兴税收法》,企业当年科技创新费用超过其前三年平均值的,其超过部分的25%可抵免税金。根据1986年《税收改革法》,任何商业性公司或机构的研发活动经费同上一年度相比有所增加的,均可获得相当于新增费用20%的退税;研发活动经费既可以是该商业性公司或机构自身从事科技创新的费用,也可以是委托其他科研机构或个人开展科技创新的费用,而且不仅公司可以享受退税的优惠,个人同样可以享受退税的措施。为增强企业创新能力,《竞争力计划》(2007年)规定,对增加研究预算的公司实施永久性减税。

另一方面,美国政府采购制度已成为支持科技发展的重要手段。1998年美国政府的采购合同总额中,来自高技术企业的产品价值占35%。美国在政府采购中还通过“提高技术标准”、“增加检验项目”等技术壁垒政策,提高外国高技术革新产品进入的“门槛”,以削弱外国产品的竞争力[8]。政府采购作为一种有效的政府扶持手段,为企业的自主创新产品拓宽了市场空间,对本国企业创新发挥了极好的引导、扶持和促进作用。

5.培养和引进科技创新人才的法律

在创新人才培养方面,美国政府把培养优秀创造型人才作为促进自主创新的一项重要战略措施。老布什政府进行教育改革,制定了“2000年教育计划”,强调要加强科学和工程技术教育,克林顿政府继续执行这项计划,加强科技人员及富有创业精神人才的培养,实施高层次人才培养计划。如在国家科学基金会设立了“总统青年研究奖”,着力培养200 名国家急需的科学和工程领域中的最优秀人才;设立“青年研究员计划”,培养最近五年获得博士学位的青年研究人员,并且这些计划的经费不列入国家科学基金会年度预算,而由国会直接拨款[9]。同时,颁布“教育与培训战略计划”,建立国家技术大学,加强对人才的继续教育,要求政府部门、企业和研究机构的科技人才每年都要参加继续教育。

在创新人才引进方面,美国多次修改移民法促进技术移民。根据《移民法》(1990年),每年至少为国外各类人才保留14万入籍名额,而且对要求入籍的外国移民所拥有的原国籍放弃与否不作限制,既不要求其放弃原国籍,也不以强制他们放弃拥有的其他国籍作为换取美国国籍的入籍条件。1990年开始,美国还专门实施了H-1B签证计划,以吸收外国科技人才进入大学和高技术公司从事科技创新工作。为留住高学历高科技人才,美国国会于2011年11月29日通过一项吸引高学历移民的法案,该法案取消了职业移民的国家配额上限,并将亲属移民的国家配额上限由全体人数的7%增至15%,至2015年将完全取消职业移民的国家配额上限[10]。

二、美国以法律促进科技创新取得的成效

1.多维度的法律群优化了科技创新的法律环境

美国促进科技发展的法律是复杂多维的。在不同时期,均会制定科技创新战略、调整科技创新法律,以促进科技进步,推动其经济的发展和转型。美国一切科技活动都是有法律依据的,并注重法案相互间的协调及科技计划与法案的密切配合,营造了科技创新和科技成果转化的良好法律环境。这不但为国家的科技创新和发展做出重大贡献,也对美国摆脱经济乏力局面、维持大国优势地位起到了至关重要的作用,特别是20世纪90年代以来,美国进入了国家全面创新时期,经济持续强劲增长,呈现出高经济增长率、低失业率和低通货膨胀率的“一高两低”增长特征,支持科技创新的多维度法律群对此发挥了重要作用。

2.稳定多元的投资渠道拓宽了科技创新的资金来源

对科技创新活动持续有效的投资是加快科技创新发展及科技成果转化的重要环节之一。为保障对科学研究的投入,美国联邦政府和州政府制定了一系列促进科技创新的投资和融资制度和措施,鼓励了对科技型中小企业的长期风险投资,通过对创新企业提供财政补贴、专项科技开发补助及对高技术风险企业提供亏损补贴等方式,为发展高新技术拓展了融资渠道,改善了投资环境,有效地刺激高科技发展和成果转化。Reveal Imaging科技公司于2010年2月17日宣布,《恢复和再投资法案》资助了预计能产生并维持超过500个工作机会的Reveal合同[11]。

3.对中小企业的专门扶持壮大了科技创新主体队伍

美国十分注重发挥市场作用,引导和促进企业成为创新研发的主体。近年来,美国大企业的科技创新主体地位呈下降趋势,而中小企业创新主体地位则不断上升,表现出强劲的创新势头。目前,美国联邦政府有10多个部门设有《小企业创新研究计划》,已帮助数千家美国小企业获得联邦研究开发资金[12]。近年来,联邦政府颁布了一系列法律法规,给小企业创新开发以较大的发展空间,有力地推动了小企业的科技创新活动。例如电子计算机、生物技术、纳米技术等现代高技术都主要依靠中小企业实现商品化、产业化并最终走入全球市场。

4.优惠的税收和政府采购制度降低了企业科技创新成本

税收减免的功效无异于政府对创新活动的间接投资。美国政府在对创新企业实施适当地减免高技术产品投资税、公司税、财产税、工商税等优惠后,仅1982—1986年,企业的科技创新经费增长了53%左右[13]。而高技术设备第一年即可折旧50%的规定,也极大刺激了企业的设备更新,加速了科技创新成果的普及,间接促进了科技进步。政府采购法对科技创新的发展更是功不可没,培养和壮大了IBM、惠普等一批国际IT业巨头,航空工业、计算机和半导体工业的建立和发展,在很大程度上也是靠政府采购给予第一推动力的。目前,美国政府采购法律在培育科技创新产品市场和推动科技成果商业化方面仍发挥着重要作用。

5.培养和吸纳相结合的人才措施提升了科技创新人员层次

提高自主创新能力离不开优秀人才。美国通过培养和吸纳相结合的方式,使其创新人才优势日渐凸显。目前,美国拥有世界上最庞大的科技人才队伍,集聚了世界一流的科技人才资源,是世界上诺贝尔奖获得者人数最多的国家。1985—2005年的20年间,诺贝尔奖获得者大部分是美国人或在美国从事研究的人,20世纪90年代,美国有35位科学家获得了自然科学类的诺贝尔奖,占总数的61%[14]。据美国国家科学基金会统计,美国近年来科学与工程方面的科技创新人才资源增长迅速,而这些科技人才正是美国原始性创新的核心与灵魂人物。

三、美国经验对我国推进科技创新的启示

1.完善科技创新法律体系,优化科技创新的法律环境

目前,我国以《科学技术进步法》(2007年修订)为核心的科技创新法律体系已基本建立。通过《促进科技成果转化法》(1996年)、《科学技术普及法》(2002年)、《国家中长期科技发展规划纲要(2006-2020)》及其实施细则等一系列科技创新法律法规的相继颁布实施,在资金投入、财税金融、人才储备等方面,为规范和保障科技创新发挥了重要作用。然而,有些内容存在滞后性,有些实施细则相互间不尽协调,可操作性欠缺。因此,我国应立足《科学技术进步法》,修订和完善相关法律法规,使科技创新活动有法可依。例如,可以结合我国科技创新的实践,制定一部专门的《科技创新法》,以单行法的形式规定科技创新的相关内容,以激励为主要调整手段,明确并细化违反相关规定的责任主体及责任形式[15],明确政府在促进科技创新和成果转化中的法定职责等。

2.增加科技投入,保障科技创新的资金需求

由于我国目前科技创新活动经费基数过低,使得政府的R&D投入仅占GDP的1.49%,较之美国将2.5%的GDP用于研发相差甚远。在投入体系上,主要是由国家财政投入,企业作为科技创新的主体,大多缺乏科技投入的热情和动力。据统计,企业R&D投入仅占销售收入的0.77%[5]。社会上的资金也由于缺乏相应的法律激励措施而极少投入到科技创新中。为此,我国应完善科技投入的法律保障,加大政府和企业自身对科技创新的资金投入。应确保政府R&D投入的稳定增长,及时调整政府R&D投入内部结构,在试验开发领域保持一定比例的R&D投入,并随着经济的发展逐渐向具有竞争性的技术方向倾斜。同时注意提高财政R&D投入的使用效率,将投入经费的使用和监管纳入规范。

3.挖掘中小企业的创新潜能,提升科技创新的整体实力

尽管大型企业是我国目前科技创新的主要主体,但是中小企业自身具有的创新潜力与优势不容忽视。受制于我国传统意识、现有国情与体制等因素,中小企业的创新主体地位尚未得到应有重视,致使中小企业资金缺乏且难以获得国家科技投入的资助,使得高科技研发与产业化处于困难之中。为此,应通过立法,加大对中小企业科技创新的经费投入和贷款支持,挖掘中小企业的创新潜能,提升科技创新的整体实力。

4.健全税收和政府采购法律,激发创新主体的积极性

我国可以通过实行企业研究开发费用税前扣除、高新技术企业税收优惠、税收区域优惠、产业优惠等措施,发挥税收优惠的扶持效果,降低企业创新成本,进而促进企业加大研发投入,激发企业的研发热情。还应该借鉴美国的做法,鼓励、引导政府部门和企事业单位择优购买国内高新技术及其设备和产品,以拓展创新产品的市场,促进科技创新成果的商品化,从研发成本的收回和科技成果转化两方面扶持企业的科技创新。

5.拓宽创新人才培养和引进途径,为科技创新提供不竭的人力资源

我国完善科技立法时应当加大科技人才培养和引进力度,为他们创造施展才华的空间,从而为我国科技发展和经济建设服务。对此,可以借鉴美国的经验,建设各类留学生和研究生创业园区,设立创新奖学金,支持以企业为主引进海内外高层次创新创业人才,营造鼓励创新、宽容失败的学术环境和文化氛围,为创新人才提供良好的法律保障环境,建设一支结构合理、规模宏大的创新人才队伍。

[1] 冀瑜,徐爱微.美国科技创新法律体系浅析[J].科技创新导报,2008(2):157.

[2] 宋伟,盛四辈.科技法学研究应关注《美国竞争力计划》[J].科技与法律,2008(6):37-40.

[3] 董娟,巩诗滢.危机应对与创新发展——奥巴马科技政策与法律的实践与选择[J].天津大学学报:社会科学版,2010,12(5):438-442.

[4] 李培泓.美国自主创新成功经验对我国的启示[J].河北大学学报:哲学社会科学版,2009,34(1):77-80.

[5] 刘文献.美国促进科技进步提升创新能力的启示与思考[J].科技创业月刊,2009(4):22-24.

[6] 李雪梅.国外政府扶持企业技术创新政策探析[J].企业活力,2007(8):58-59.

[7] 卫之奇.美国政府科技计划概述[J].全球科技经济瞭望,2009(4):54-58.

[8] 钱俊生.自主创新与建设创新型国家学习读本[M].北京:中共党史出版社,2006:22.

[9] 孙昭钺.美国政府引导建立科技创新体系的主要举措[J].当代世界,2010(5):65-66.

[10] 美国新移民法:旨在和中印争夺人才[EB/OL].( 2011-12-01)[2012-03-15].http://world.people.com.cn/GB/16461719.html.

[11] Reveal Imaging科技公司宣布由《美国恢复和再投资法案》资助的合同已创造了500多个工作机会[EB/OL].(2010-02-23)[2011-11-09].http://www.huaweitd.cn/_d270107702.htm.

[12] 黎海波.美国政府对中小企业技术创新的扶持[J].中国科技投资,2006(5):79-80.