美国“阳光政府”建设历程及其启示

钱再见

（作者系南京师范大学公共管理学院副院长，教授，博士）

“阳光政府”理念是随着公民权利诉求的不断增强和政治民主化浪潮的推进而逐步确立的。所谓“阳光政府”，也就是“透明的政府”，即信息公开、过程透明和公众参与的政府。在阳光政府中，公民有知晓政府信息的权利，同时政府有应公民要求公开相关信息的义务，因而公开性与开放性是阳光政府的基本特征。

一、行政公开——美国“阳光政府”建设肇始

美国是较早将政府信息公开制度法制化的国家之一。在美国，基于宪法的“正当程序”（due process）规定，直接形成了行政法上的正当程序原则，并且在此基础之上发展出了“行政公开”原则和制度。行政公开原则是指将行政权力运作的依据、过程和结果向相对人和公众公开，使相对人和公众知悉。其基本涵义包括政府行为公开、政府文件公开和政府会议公开。一方面，公民的信息获取权利是政府行政公开的法理基础，马克·波文斯甚至认为它是与马歇尔所讲的公民权、政治权、社会权同等重要的第四种权利；另一方面，行政机关公开公共信息是现代民主法治的基本要求，是落实宪法规定公民基本权利包括知情权的必要保障。《美国独立宣言》起草者之一、美国第三任总统杰弗逊曾说过“信息即民主的流通货币”。美国政治学者弗朗西斯·E. 洛尔克则写道，“政府过程公开并接受公众的批评和监督的原则，是民主不证自明的公理”。

美国最先规定行政公开的法律是1946年的《行政程序法》。该法为应对新政后行政国家的扩张，对行政机关的法规制定、裁决、强制执行以及政府透明度等进行了规制，并且专设公共信息一节，规定公众可以得到政府的文件，但是同时又规定了非常多的限制性条款。行政机关经常以“正当理由”和“公共利益” 等种种借口滥用自由裁量权，拒绝提供政府文件。此外，由于《行政程序法》没有规定行政机关在应当提供政府文件而拒绝时公众应有的法律救济手段和渠道，导致公众知情权并未得到切实保障。

《信息自由法》是美国当代行政法中有关公民知情权的一项重要法律制度，奠定了政府信息公开制度的基础，确立了信息公开的四项基本原则：“政府信息公开是原则，不公开是例外”；人人拥有平等获取信息的权利；由政府而非申请人对拒绝提供信息承担举证责任；不能合理获取信息的人，有权向法院寻求救济。可以说，《信息自由法》最终使得政府在鱼缸里工作，而公众在外旁观。但是，美国《信息自由法》并没有设定公众参与规则，也没有设定行政机关回复申请的期限，导致行政机关在处理政府信息公开过程中无限期拖延、大量积压和申请人长期等待等现象频繁发生。为此，国会又进行了多次修改。美国学者威廉· R.安德森指出，美国的《信息自由法》——甚至是它的全部困难和不平衡发展——如今都被视为对政府透明度的一大贡献。

为了避免行政机关实行行政公开的过程中滥用个人信息侵犯个人的隐私权，美国国会参众两院于1974年12月31日制定通过了《隐私权法》并于1975年9月实施，作为《信息自由法》的重要补充。《隐私权法》是一部规定行政机关对个人信息的搜集、利用和传播的法律，它以法律的形式规范联邦政府处理个人信息的行为，平衡公共利益与个人隐私权之间的矛盾。该法确立了个人记录必须对本人公开和对第三者限制公开的原则。

由于《信息自由法》规定的是政府文件的公开，而行政公开只是规定政府文件的公开显然是不够的。因此，美国国会于1976年又制定了《阳光下的政府法》（简称阳光法），规定合议制联邦机关的一切会议除符合该法规定的免除公开举行的条件以外，必须公开举行，允许公众观察，取得会议的文件和信息。公开会议的哲学基础植根于民主观念，公民必须知情才能有效治理。它的一个重要功能，就是让民选官员对民意有更好的理解。从历史意义上看，阳光法及其关于政府会议公开的规定，为美国的公众参与开辟了一条道路。

为适应行政改革和信息技术发展的需要，克林顿总统于1996年10月2日签署了《电子信息自由法修正案》，重申自由和开放社会的价值，强调信息自由和政府开放的原则。

2001年“9·11事件”促使布什政府反思美国政府的信息公开政策，并开始鼓励对国家安全、敏感商业信息和个人隐私的保护。结果，在布什执政时，美国的信息公开制度和政府开放程度受到了严重侵蚀。布什总统也因此被称为美国历史上的“机密总统”。当保密变得十分普遍时，国会和公众就很难甚至不可能确定行政部门在做什么。美国“解密国家安全资料库”在2003-2008年连续发布了七篇“奈特开放政府系列调查报告”，揭示了美国联邦信息公开中普遍存在着积压与迟延回复、“伪秘密”、网站建设不力等问题与产生这些问题的原因。在此背景下，2007年12月18日通过了《信息自由法》的最新修正案，即《开放政府法案》，致力于在政府中形成一种显著的开放文化。

二、开放政府——美国“阳光政府”建设新思维

从其最基本的意义上说，开放政府是一种现代政府治理理念和政府学说，它认为公民有权知晓政府文件和政府运作程序从而进行有效的公共监督。如果说行政公开主要关注信息自由、文件公开和会议公开，那么，开放政府则在此基础上更加强调公民参与和官民合作。美国学者B.盖伊·彼得斯指出，“参与式政府”主张公众对政府行政行为有更多的参与，参与是一种权利，“如果没有公众的积极参与，政府很难使其行动合法化”。同时，参与的基本观点还认为，官僚体制内的专家无法获得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正确的信息。如果排除公众对重要决策的参与，将会造成政策上的失误。

奥巴马任职第一天便宣布“政府应该透明”，并称要“致力于创造前所未有的开放政府”，随后又确立了开放政府的三个原则“透明性”、“公众参与”、“官民协作”。

透明性。透明性是开放政府三个支柱中的第一个支柱。所谓透明性，一般是指使公众获得一个特定实体的业务和结构方面信息的原则，政府透明性的对立面是暗箱操作。戴维·伊斯顿政治系统理论认为，政府决策过程常常处在黑箱之中，而政治系统的正常运转关键在于政府系统的开放性和政府决策过程的透明化。政府透明化的核心思想是政府掌握的公共信息向社会公开，实施“阳光法”，即政府不再保持神秘感或神圣感，以及利益分配的公开化而不是传统的暗箱操作。开放政府的透明性要求政府有解释的责任，告知公民政府正在做什么，政府有责任通过合适的渠道尽快发布信息，方便大众知晓和使用。政府改革与信息公开先进技术工具的结合，使人们再次强调民主政府应该开放、可及和透明。政府各行政部门和机构有责任利用新技术，尽快将各自的运作和决策发布到网络上，提供给大众，并搜集公众反馈以确定信息利用的最大化。例如，2009年5月，美国政府“一站式数据下载”网站Data.gov正式开通，这是奥巴马开放政府计划的重要一环，标志着美国政府信息进一步公开与透明。Recovery.gov、USAspending.gov、联邦IT仪表盘将公共预算、资金使用状况和政府财政支出的用途向公众公开，让全国民众检视，因为“阳光是最好的消毒剂，灯光是最好的警察”。

公众参与。公民参与是现代民主政治的核心问题之一，没有公民参与，就没有民主政治。公众参与有助于提高政府的效率和决策质量。早期封闭决策模式的理论（如马克斯·韦伯和沃尔特·李普曼所解释的）是基于这样的假设，即认为公民虽然可以表达个人观点，但是他们缺乏就复杂政策问题进行决策的能力。民主悲观论者更是警告，政府官员应该免受麦迪逊在《联邦党人文集》第10篇中所担心的派系化公众的影响。只有政府中非政治化的职业官员才具备公正性、专长、资源、纪律和时间进行公共决策。现代民主研究者们则认为，作为与公民协作的一种方式，公共行政管理决策过程中的公民参与可以促进代表性和责任制等民主价值。知识和信息广泛分布于社会之中，政府官员如果能够接触到这些分散的知识，便可以集思广益，使公共机构受益于这一巨大的知识和信息源。如果运用得当，公民的地方性知识、智慧、承诺、权威，甚至他们的正直，都可以解决代表和官僚机构在合法性、正义和有效性方面的邪恶失败。所以，各行政部门和机构应该为公民提供更多的机会，参与制定政策和为政府提供信息，并通过反馈来拓宽公众参与的渠道。奥巴马政府希望通过更高水平的开放政府和各种新技术，授权公民参与并影响关乎其生活的公共决策过程中，向政府提供他们的智力、专长和信息，以提高政府效率，提升其决策水平。奥巴马总统在选举过程中就应用社会性网络服务与Twitter，执政后他更是积极引入Web2.0“Open for Questions”与 Regulations.gov来促进公众参与。

官民协作。“官民协作”则是通过政府机构与民营企业、非盈利组织等广泛合作，针对各种问题引导出最有效的解决方案与政策。“官民协作”方法基于协作性公共管理理论，即在信息时代和网络社会中，公共事务具有广泛联系性和渗透性，因此，公共管理必须打破传统官僚制的严格界限，不断开发各种新治理模式，在跨边界和多组织的制度安排下，协调运作、协同管理，解决单一组织不能解决或难以解决的问题。开放政府中的“开放”不只是透明和责任的同义语，“开放”是公民与政府之间变革的关系。许多公民不再接受代议制民主体制中设定的被动地位，他们借助于信息通讯技术并且采取积极的办法，建立更好的协作方式。美国纽约法学院信息法与政策研究所所长贝丝·西蒙·诺维克区分了协商与协作之间不同的参与价值取向，她认为，“协商聚焦于舆论形成和公意（或达成共识），而协作则是实现目标的手段；协商聚焦于自我表达，而协作则聚焦于参与”。协作将让更多的公民参与到政府的决策过程中来，而且协作也“发生于整个决策过程中，创造出多样性的参与机会和方式，进而加强参与文化，提高政府决策制定质量。”在各部门、各级政府、非盈利性组织、商业公司以及私营部门之间，利用创新的设备、方法和系统来实现协作。各行政部门积极搜集公众反馈，来评估和改善各个层次的协作。如美国中小企业局的Business.gov网站目标是促进政府补贴与商业贷款应用，对中小企业与非政府组织进行扶持。美国国家航空航天局设计的开放式政府倡议，鼓励公民就政府项目进行探索和协作。VAi2是美国退伍军人事务部的开放政府旗舰倡议，用户可就退伍军人健康保健和就业服务提出提出新思想，VAi2为退伍军人事务部测试新想法创造了机会。

三、对我国“阳光政府”建设的若干启示

纵观美国从行政公开到开放政府的“阳光政府”建设历程，对我国阳光政府建设主要有以下几个方面的启示：

扩大信息公开。阳光政府实质上就是政府行为的透明化、公开化，即推行政务公开，保障公民的知情权、参政权。民主社会首先是一个充满各类信息的公开社会，因而不相信保密，也不信任暗箱操作。信息公开——尤其是政府信息公开——是民主社会的基本特征。在签署《信息自由法》时，约翰逊总统表达了美国政府信息公开的基本哲学：“当人民具有国家安全所能允许的全部信息时，民主才运行得最好。只要披露对公共利益没有伤害，就不能对决定蒙上秘密的面纱。”2008 年5月1日，我国首部国家级信息公开法规——《中华人民共和国政府信息公开条例》实施，标志着我国正式走进“阳光政府”新时代。多年来，许多政府机关和企事业单位在推进信息公开方面进行了积极探索，如“两公开、一监督”、“村务公开”、“厂务公开”、“警务公开”，以及国土资源部等30多个中央部委“晒账本”，都是很好的例证。但由于政府信息公开制度所存在缺陷，我国政府信息公开还存在诸多的问题和不足，行政机关内部还大量存在着不向社会公众公开的“红头文件”，“暗箱操作”式的政府行为也大量存在。因此，在阳光政府建设过程中，应进一步消除行政神秘化，在加大信息公开制度建设的同时，克服信息公开政策执行障碍，强化政策执行的监督力度，并结合信息通讯技术手段特别是电子化政府平台，促进政务信息公开更加制度化和规范化，提升开放政府水平。

促进公民参与。从美国开放政府建设实践中不难看出，开放政府的公开和透明是实现公民知情权的重要前提，同时，公开性和透明性程度的提高是为了促进公民对政府行政过程的参与。从这个意义上说，开放式政府实质上是一种“参与式政府”。建设开放型政府，不仅意味着公民知情，更重要的还在于公民参与。参与是一种价值，它包含在政治民主的意识形态光谱中，不仅有助于提高行政效率、提供有效服务，而且有利于推进民主化进程。参与式国家的倡导者认为，公共利益可以通过鼓励雇员、顾客和公民对政策和管理决策进行最大限度的参与来实现。我国“阳光政府”建设是通过将政府信息公开，使公众在充分掌握信息的基础上，直接或间接参与政府管理的过程。但是，参与性政府不是仅仅停留在参与性的管理方式上，而是指政府治理的一种状态，即政府的各种治理活动已经和公民及各种社会团体形成了良性的互动关系。参与性政府首先是指公民参与公共协商和决策过程，即在政务信息公开和透明的基础上，透过协商民主和公民有序政治参与渠道，实施“开放式决策”，不断推进政府决策科学化、民主化。近年来，我国一些地方政府如南京、杭州、长沙等阳光政府建设新举措，积极探索地方政府创新之路，其主要特色就在于政务公开、公众参与、开放决策和协作治理。可见，我国“阳光政府”建设，不仅需要政府在政务信息公开方面做出切实的努力，还要最大限度地扩大公民参与政府管理、公共决策和协作治理的广度和深度。

强化依法行政。诚然，“政府信息公开”与“基于新Web技术促进市民参与政府各项决策过程”是奥巴马“开放政府”建设的重点。但是，不能忽视的是，信息公开、公民参与和官民协作都是建立在有限政府和法治政府基础之上的，都需要有相应的法律保障。美国有着深厚的法治传统，独立战争时期的启蒙思想家托马斯·潘恩说：“北美的法律就是国王”，因为，在专制政府中国王便是法律，同样地，在自由国家中法律便应该成为国王。“一个自由国家的政府不在于人，而在于法律。制订法律无需巨大的费用；法律执行了，整个文官政府的任务也就完成了。”确实，无论是信息公开，还是开放政府，美国阳光政府建设历程中的每一步都是立法先行，依法实施。新时期我国建设阳光政府正是现代政治文明发展的必然要求，阳光政府和有限政府一样是“法治政府”的题中应有之义。建设“法治政府”的核心是依法行政，不受制约的权力必然产生腐败。限制权力，保障权利，是法治的精髓，也是法治思维和法治方式的核心。依法行政，建设阳光政府，首先是要牢固树立法治理念，让政府工作变得更加公开透明，公共权力在阳光下受到更广泛监督。其次，依法行政要进一步推进民主政治，扩大公民参与机会，拓宽公民参与渠道，维护人民主权原则的要求，这既是建设法治国家的关键，同时也是落实宪法，尊重和保障人权的重要方面。第三，依法行政还要求加快转变政府职能，适应市场经济和全球化时代的需要，改进政府行政管理方式，促进协作治理。