福州市区建设用地节约集约利用综合评价

杨亮，张文开，江辉仙

（福建师范大学地理科学学院，福建福州350007）

城市土地是城市经济发展和社会建设的载体，同时是最具活力、增值潜力最大的资产形式[1].随着工业化城市化进程的加快，工矿厂房建设需要土地，商服用地建设需要土地，住宅建设需要土地，各项基础设施建设需要土地[2]，城市土地急剧膨胀，城市建设用地大量占用城市周边优质的农用地[3-4]；与此同时由于大部分建设项目准入门槛较低，城市土地存在低效利用甚至闲置浪费现象[2，5-6].然而城市土地资源的自然供给数量是有限的[7].在这种情况下为保障城市经济社会平稳健康发展，城市建设用地节约集约利用成为摆在理论研究者和决策制定执行者面前的主要论题之一[6].目前对于城市建设用地节约集约利用的研究多集中在概念的界定、意义的说明、实现途径的阐释及试图通过建立评价指标体系对建设用地节约集约利用水平和潜力进行评价[7].但是，目前研究在指标的选取，指标体系的建立，和研究方法的运用等方面存在较大的分歧，尚未形成一套标准的评价指标体系和方法，不同地区评价结果缺乏可比性，限制了评价结果在实践应用中的指导作用[1，8].

本文以福州市区为例，通过对建设用地节约集约利用综合评价，诊断目前福州市区建设用地节约集约利用方面存在的问题，力求为福州市区今后建设用地节约集约利用提供决策依据，确保有限的存量建设用地得到科学合理的开发建设.同时力求为其他地区建设用地节约集约利用提供理论和现实借鉴意义[9-10].

1 建设用地节约集约利用综合评价指标体系构建

1.1 评价指标选取原则

1.1.1 科学性原则

科学理解城市建设用地节约集约利用的内涵，在尊重土地资源自然属性和社会经济属性的基础上科学地选取能充分体现城市建设用地节约集约利用的指标[11].

1.1.2 综合性原则

指标体系的选择立足于反应城市建设用地的投入、产出、利用结构及使用效率等方面的各项内容，以便更加全面地反应城市建设用地节约集约利用的水平[11-12].

1.1.3 主导因素原则

不同的指标要素对城市建设用地节约集约利用的作用程度是不同的，应重点分析对城市建设用地节约集约利用起主导作用的因素，保证指标选取的典型性和代表性，并将其作为分析城市建设用地节约集约利用的重要依据[11-12].

1.2 评价指标体系构建

根据福州市区建设用地利用情况和资料数据的可获取性，本着从尽量简单的指标评价和对比中发现问题，本文选取了单位建设用地固定资产投资、单位建设用地吸纳劳动力数量、交通运输用地比率、工矿仓储用地比率、住宅用地比率、人均可支配收入、单位建设用地二三产业增加值、土地闲置率和人均建设用地数量9项指标因子构建建设用地节约集约利用评价的指标体系[2，13]见表1.

表1 建设用地节约集约利用评价指标体系Tab.1 Indicator system for appraisal of economical and intensive use of constructive land

1.3 评价指标标准值和权重

1.3.1 指标标准化方法

由于不同的指标因子具有不同的量纲，它们的数量级差别很大，为了排除不同量纲和数量级对评价结果的影响，需要对各指标因子的原始数据进行标准化处理.本文采用理想值标准化方法.

1）指标理想值的确定

指标理想值的确定原则：指标理想值的确定应依照节约集约用地原则，符合有关法律法规、国家和地方制定的技术标准要求.当采用相关技术标准时，应注意指标理想值与相关技术标准在数据口径等方面的对应关系.

指标理想值确定方法为：原则上，指标理想值应选择指标最大值或最小值.一般情形下，对于正向相关指标，指标理想值原则上愈大愈佳，允许在不小于1/4分位数（各评价对象指标数值从大到小）中选择；对于反向相关指标，指标理想值原则上愈小愈佳，允许在不大于1/4分位数（各评价对象指标数值从小到大）中选择；对于适度指标，本文在参考《城市用地分类与规划建设用地标准》和专家意见的基础上，确定其理想值.

2）指标标准化的初始值采用式（1）～式（3）进行：

式中：Sij—第i项指标标准化初始值；tj—第i项指标理想值；aj—第i项指标实际值；各项指标标准化值Sij，Sij的数值越大，区域用地状况越佳.Sij应在0～1之间.

1.3.2 指标权重确定

多指标综合评价，每个指标对评价目标的重要性程度是不同的，指标权重的确定至关重要，关系到评价结果是否与实际相符[5].层次分析法（AHP）是一种较好的权重确定方法，严谨且易于操作，是一种定量分析与定性分析相结合的有效方法[14].在使用层次分析法进行指标权重确定时，判断矩阵必须经过一致性检验.

1.4 评价模型

评价对象分值的计算利用标准化后的评价指标值及其相应权重进行加权求和，计算公式见式（4）和式（5）.

准则层各指数值计算：

式中：Fi—准则层第i项指数的值；wj—指标层第j个指标的权重；sj—指标层第j个指标的标准化值；n—指标层指标个数.

总指数计算：

式中：wi—准则层i指标权重；si—准则层i指标的值；n—准则层指标个数.

2 福州市区建设用地节约集约利用综合评价研究

2.1 研究区域土地利用概况

福州市区位于东经119°15′30″～119°22′30″，北纬26°02′30″～26°7′30″.南靠福清市、西依闽侯县、北邻连江县、东与长乐市相连.福州市区下辖鼓楼、台江、仓山、晋安和马尾五区，土地总面积1026.11 km2.2009年福州市区建设用地总面积220.02 km2，占土地总面积21.44%.其中，交通建设用地27.00 km2，占建设用地总面积12.27%；工矿仓储用地33.57 km2，占建设用地总面积15.26%；住宅用地85.32 km2，占建设用地总面积38.78%；商服用地8.91 km2，占建设用地总面积4.05%.2009年福州市区土地闲置率为7.32‰；人均建设用地面积为81.19m2.2009年福州市区单位建设用地固定资产投资463.94万元/hm2；单位建设用地二三产业增加值650.98万元/hm2；人均可支配收入17620.00元.

2.2 评价指标标准值和权重值确定

在前人研究的基础上，咨询相关专家意见，在数学方法支持下最终确定了福州市区建设用地节约集约利用评价指标理想值和权重值（见表2）.

表2 福州市区建设用地节约集约利用评价指标理想值和权重值Tab.2 The ideal valve and the weight value of appraisal index for economical and intensive use of constructive land in Fuzhou City

2.3 福州市区建设用地节约集约利用评价结果

应用上述指标体系和评价方法对福州市5区建设用地节约集约利用状况进行了比较分析，评价结果见表3.

表3 福州市区建设用地节约集约利用水平评价结果Tab.3 The appraisal results of econoical and intensive use of constructive land in Fuzhou City

3 分析与讨论

3.1 福州市区建设用地节约集约利用水平各区之间存在较大差距，水平总体上偏低

由评价结果可以看出评价总分值最高的是鼓楼区，达到90.86；最低的是仓山区，仅有50.68.两者之间存在着较大的差距，同时说明福州市区建设用地节约集约利用有较大的发展潜力.

3.2 社会经济发展水平与建设用地节约集约利用水平基本一致

土地利用投入强度是土地节约集约利用的一个重要方面[1].从单位建设用地固定资产投资方面来看，台江区最高达到1023.30万元/hm2，是最低值马尾区287.01万元/hm2的3.6倍；从单位建设用地吸纳劳动力方面来看，最高值鼓楼区是最低值仓山区的10.5倍.鼓楼区、台江区服务业发达，经济发展水平较高，吸引了众多的商业投资和劳动力，同时这两个地区的建设用地总量是有限的，鼓楼区、台江区的人均建设用地数量分别为仓山区的1/5、1/4，因此这两个区的单位建设用地投资较大程度的超出其他区.土地产出率是土地节约集约利用的又一重要方面，土地利用产出量在很大程度上决定了投入的多少[11]，从单位建设用地二三产业增加值来看，鼓楼区、台江区分别达到了1670.85万元/hm2、1252.59万元/hm2，是最低值仓山区218.51万元/hm2的7.6倍、5.7倍.从人均可支配收入看，最高值鼓楼区是最低值仓山区的1.7倍.可见经济发展水平是影响建设用地利用的重要因素之一.加大建设用地投资力度，提高建设用地产出效率，成为今后晋安、马尾和仓山节约集约利用工作的重点之一.

3.3 建设用地产业结构不合理制约了建设用地节约集约利用水平

比较分析福州市五区建设用地利用结构可以看出：工矿仓储用地马尾区比重最高，达到35.79%，严重超过了工矿仓储用地占建设用地19%比重的理想值；鼓楼区比重最低，仅为3.77%，鼓楼区、台江区分别为马尾区的1/9、1/3.仓山、晋安和马尾三区工矿仓储所占比重较高，主要是其处于工业化中期阶段，工业用地所占比重偏高.商服用地鼓楼区比重最高为10%；马尾区比重最低，仅为1%.商服用地比重鼓楼区是马尾区的10倍，仓山区的3倍.鼓楼区、台江区作为福州市经济发展迅速的地区，第三产业较发达，商服用地占建设用地比重较高，沃尔玛、家乐福、永辉等大卖场多聚集在此，年产值15亿元以上.

4 对策与建议

4.1 加强土地市场管理，调控建设用地供给

在市场经济条件下，市场是土地资源配置的主要方式.各区应根据自身的实际用地情况，综合运用地租、地价和地税机制健全土地市场，在建设用地配置中坚持市场调节与政府调控相结合的城市建设用地供应体制[11].以福州市马尾区2009年国有建设用地供给为例，建设用地供给总宗地数16宗，其中划拨7宗；协议出让4宗，平均成交价格为1301.54万元/km2；挂牌出让5宗，平均成交价格为5281.25万元/km2.协议出让在建设用地供给中仍占有较大比重，但其成交价格同挂牌出让成交价格存在较大的差距.由此可以看出福州市区部分地区建设用地供给市场调节机制有待加强[4].在市场配置建设用地的基础上，考虑建设用地极差效益的存在，合理配置区域产业结构，推进市区建设用地置换，促进用地企业的改制升级，提高市区建设用地利用效率[15].

4.2 调整优化建设用地产业结构

建设用地节约集约利用水平的提高，不仅需要高投入、高产出，同时需要建设用地产业结构的调整、优化与升级.福州市区除鼓楼、台江区外，其他各区工矿仓储用地占建设用地比重偏高.其中马尾区工矿仓储用地占用建设用地比重达到35.79%，但效益却相对偏低.福州市区部分地区存在建设用地产业结构失衡，高投入、高产出、低效益问题，因此调整优化产业结构，提高建设用地效益已成为提高建设用地节约集约利用水平的重要手段之一.

制定建设用地节约集约利用标准，设置产业引进标准门槛，积极引进科技含量高、经济效益好、环境污染少的企业，尽量避免有损城市生态环境和重复建设等浪费建设用地的情况发生[11，16].

4.3 科学实施土地规划，协调相关规划

根据《福州市土地利用总体规划》要求，在执行规划过程中，福州市区建设用地规划的重点之一是总量控制.在目前耕地保护、城市生态环境建设的社会条件和福州市三面环山一面朝海的自然条件下，福州市区建设用地供给量是十分有限的.在这种形势下，盘活存量土地，挖掘现有建设用地利用潜力成为推进建设用地节约集约利用的重要环节.根据福州市创建全国文明城市要求，在实施土地利用总体规划过程中，确保重要基础设施建设的要求和生态环境保护的重要目标，促使经济发展战略规划、生态保护规划、和土地利用保障规划等各项规划协调发展.

4.4 完善和实施土地法律法规

依法处置闲置土地，对于用地单位违法搁置土地的行为，地方政府应采取鼓励、引导和法律强制相结合的手段，促使用地单位盘活闲置土地，建立起预防和处理闲置土地的长效机制[15].对于土地的审批，地方政府应严格依法进行，应严禁非法招商引资.

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