群体性事件处置新思维的建构

2013-03-21孙廷彦

中国人民公安大学学报(社会科学版) 2013年4期

孙廷彦

（吉林警察学院，吉林长春 130117）

改革在步步深入，处于转型期的中国社会许多社会矛盾也在日益加深，个别矛盾甚至产生激化之势，进而催生了诸多群体性事件的发生。公安机关肩负着维护社会秩序、捍卫人民利益的神圣职责，因此，对这些群体性事件进行及时、有效、合理的处置，就成为了公安机关当前面临的重要任务与重大课题。本文所要探讨的并非是处置群体性事件在具体层面的细枝末节，而是我们应该建构怎样一种带有整体性、系统性的新思维来统领、处置群体性事件的全部过程，以期在基本思路的层面上明确展开相关处置工作的基本方向和基本策略。

一、建构群体性事件处置新思维的重要意义

群体性事件，并非严格意义上的学理概念，其主要由实践经验总结而来，大体上是指，一定数量群众参与的，采用聚集、示威、游行、围堵、冲击等方式，向有关部门或单位提出诉求、表达意愿，破坏社会治安或具有破坏社会治安的危险，对社会秩序与社会稳定造成负面影响的群体行为或活动［1］。对群体性事件进行稳妥的处置，已成为关系到人民群众切身利益与社会稳定大局的重大论题。同时，在一般意义上，思维是指针对客观事物的表现方式而开展认识活动的过程与定式，其具体方式包括分析、综合、归纳、演绎、抽象、具体、判断、推理等等。思维是人类特有的一种精神活动，没有思维，就没有人类的社会实践［2］。因此，其在人们处理社会事务的过程中，具有基础的意义。而本文所指称的群体性事件处置的新“思维”，则是指公安机关在考量与应对群体性事件的过程中，持有的一种具有普遍意义和统领作用的思考方式与工作思路。其并非是针对某一特定类型的群体性事件而言，而是普遍适用于处置各种类型群体性事件的基本指向；其作用的发挥，并非囿于某一特定的群体性事件，而要在社会综合治理的大背景中统领公安机关处置群体性事件的各项工作。就新思维的“新”而言，本文所要强调的是，我们要开阔视野、更新思路，摒弃以往的不能与时俱进的旧有思维，密切结合当前社会发展形势，建构适应新时期的新观念、新理念。具体说来，建构群体性事件新思维的重要意义包括以下几个方面：

（一）利于我们构建立体、全面的处置过程

在以往的相关公安工作中，我们缺乏对于群体性事件的系统研究与机制建设，着眼于对以往实际发生的各种群体性事件的具体处置过程，充分暴露出公安机关对此准备不足、处理不当等各种机制性缺陷［3］。当某一群体性事件发生时，公安机关往往仓促应对，甚至轻率处置。其采取的处置思路仅仅限于事件造成的损害本身，相关领导干部没有深入考量事件的起因及可能出现的走向，而是将注意力集中于尽快“平息事端”，急于将参与的群众驱散，似乎只要群众不再聚集，事件就已经得到了解决。甚至有个别公安机关领导干部片面地、先入为主地认为只要是群体性事件，就是群众的“无理闹事”，就需要运用警察加以压制。在这种僵化思维指导下进行的群体性事件处置，只能是平面的与片面的，是不可能实现良好的社会效果的。这种所谓的处置往往治标不治本，甚至将事件发展引向不断扩大的趋势。而我们在应对群体性事件时，需要建立立体、全面的处置过程。所谓“立体”，就是要统筹兼顾，将个别事件放入到当时当地特定的现实背景中进行考虑，建立、运行、调动各种机制，全方位地将事件处置好。对相关群体性事件进行的处置不应止于“平息事端”，而要尽量深入到社会矛盾纠纷解决的过程中，协助相关党委与政府部门从根本上解决人民群众遇到的问题。所谓“全面”，就是要深入剖析特定群体性事件的来龙去脉，充分考虑各方的利益诉求，切身体察人民群众的疾苦，辨别其正当与否，以群众正当利益的全面实现为处置的最终目标，而不能搞“一刀切”，只要群体性事件发生，就急于施以强制手段。简单与粗暴的工作思路，只能导致事与愿违、事倍功半。

（二）利于我们设定明确、合理的处置底线

近年来，群体性事件频发，其中有不少事件造成了恶劣的社会影响，破坏了社会秩序与社会稳定。这些负面效应的产生，多与公安机关对群体性事件的处置不当有关。客观而言，我们不可能通过公安机关对群体性事件的处置来彻底解决群众所面临的所有问题与所卷入的所有纠纷，因为这些群体性事件的背后乃是更深层次的社会矛盾与机制缺陷，非公安机关一己之力可以掌控。但是，公安机关对群体性事件若采取正确的处置方法、设定合理的处置流程，却可以有效地缓解这些矛盾的激化、控制事态的进一步扩大、维护社会稳定与公共利益。在具体处置中，受各种条件的限制，公安机关采取的方式、方法会有所不同，取得的实际效果也不尽相同，但我们要明确设立并始终坚守事件处置的底线，如严格依法处置、充分保障人权等等。只要我们在处置群体性事件的过程中不突破这些底线，就会将处置不当以及处置违法的可能性降至最低。坚守底线，可能处置效果未必尽如人意；但若突破底线，则一定会将自身置于广大人民群众的对立面，损害人民群众的正当利益，导致恶性事件的不断升级。对底线的坚守则要求我们切实建构处置群体性事件的新思维。这种思维的建构，可以确保我们始终心怀群众，在处置群体性事件的过程中不损害人民群众的利益，利于事件的妥善解决。

（三）利于我们整合有效、统一的处置机制

不同时、不同地、不同类型的群体性事件，其发生的原因各不相同，表征的矛盾各有差异，我们需要采取不同的处置方式来进行应对。但是，就群体性事件发生的深层次原因而言，却具有深刻的相似性与趋同性，如民主决策机制不完善、利益分配机制不公、纠纷解决机制缺位等等［4］18。毋庸置疑，在社会转型的背景中，群体性事件还会在相当长的一段时期内时有发生，我们必须做好长期应对的思想准备。这就需要我们针对群体性事件在各省、市乃至全国范围内建立、健全一套有效、统一的处置机制，使群体性事件处置规范化、模式化、常规化。这对于我们在整体上把握群体性事件这一社会现象的发生与走向，综合治理其背后隐含的社会问题，是至关重要的。建构群体性事件处置新思维，是建立、健全这一机制的必要前提与基础条件。因为具体的事件及经验是个别的、局部的，而处置思维的建构与运用是普遍的、全局的。我们可以通过对具体群体性事件进行处置不断总结和积累先进的经验，再通过群体性事件处置新思维的建构整合这些特定的经验，探究其背后的深层次规律，形成能够反映我国群体性事件态势并具有前瞻性的相关理论，再以此为指导，建构有效、统一的群体性事件处置机制。其“有效”，是因为契合了群体性事件相关社会现实；其“统一”，在于形成了处置群体性事件的制度性安排。

二、建构群体性事件处置新思维的基本导向

建构群体性事件处置新思维，在过程上不是一蹴而就的，在内容上也不是一成不变的，要充分着眼于社会发展形势，不断践行与时俱进的要求。因此，我们要树立建构群体性事件处置新思维的基本导向，使新思维的建构在先进理念的指导下遵循统一的方向，不断对其加以丰富和完善。

（一）要有长远的眼光

当下群体性事件频发只是某些社会矛盾加剧甚至激化的一种表现方式。我国正处于社会转型期，社会经济迅猛发展，人民生活水平不断提高，整个社会处于一个高速发展的时期，但与此同时，也处于一个各种社会矛盾不断凸显的时期。改革的不断深入，必然带来这样或那样的问题，如贫富差距加大、收入分配不公、政府官员腐败等等［5］。群体性事件的频发，大多表面上是危害社会治安与社会秩序的负面社会事件，但就实质而言，其在总体上是深层次社会矛盾的一种表现。要发展就要继续推进改革，要继续推进改革就必然还会产生各种社会问题。可以预见的是，在未来的社会主义建设事业中，还会出现各种社会矛盾，我们必须正视这一社会现实。我们需要做的就是及时发现矛盾、正确疏导矛盾与有效解决矛盾。因此，在建构群体性事件处置新思维的过程中，我们首先要有一种长远的眼光，要立足长远，建立、健全群体性事件处置的长效机制，将对群体性事件社会现象的治理纳入到社会管理综合治理的工作内容中来，以长治久安为目标，审视群体性事件处置的整个过程。

（二）要有全局的观念

群体性事件频发是我国社会主义建设伟大事业持续推进过程中出现的社会问题，其直接的负面效应在于对社会秩序与社会治安的破坏。但导致其发生的原因，往往源于社会发展中出现的矛盾与冲突。客观而论，这些社会矛盾与社会冲突有时是不可避免的［6］。如地方经济发展与公民个人不动产所有权保障之间的矛盾，国民收入提高与贫富差距加大之间的矛盾，国有企业转轨改制与国企职工切身利益维护之间的矛盾等，都是改革与发展催生出的社会问题，不可能通过简单的方式或采取单一的措施就可以完全解决。在建构群体性事件处置新思维的过程中，我们要有一种全局的观念，要始终保持清醒的头脑，认识到这些群体性事件多是由我国社会发展进程中的社会矛盾引发的，在性质上属于人民内部矛盾。不能一提到群体性事件，就主观地认为是群众无端“闹事”。在群体性事件实际发生时，公安机关的领导干部不能认为出动了警力、驱散了群众，就已经完成了任务，而是要将其放到当地经济发展、政治稳定、社会管理的大局中进行全面的考虑，准确辨明人民群众的正当利益诉求，深入思考该事件与当地社会发展和社会稳定之间的内在联系，以此为基础决定进行处置的基本方向与主要方式。对于一些重大的、具有全国影响的群体性事件，我们甚至要将其与我国社会主义现代化建设全局联系起来进行考量。

（三）要有科学的方法

就处置群体性事件本身的有效性而言，我们还必须注重运用、总结与创新处置群体性事件的科学方法。公安机关在处置群体性事件时，在具有长远眼光与全局观念的同时，就事件本身的合理处置而言，还要讲求运用切实有效的方法来进行应对。同样是群体性事件，基于产生原因、事件规模、人员组成、治安环境、进展程度、事端类型等因素的不同，在处置方式与处置方法方面就可能存在很大的不同［7］。对此，不论在实务界还是理论界，都要紧密结合实际的个案进行必要的总结。许多学者对此也提出了非常有建设性的主张与观点［8］。这些科学方法，既要符合理论的逻辑规则，也要经受得起实践的严格考验，并且要在公安实践工作中随着社会现实的变化、发展不断地进行调整与修正，不能刻舟求剑、陷入僵化。群体性事件的具体方法应不断得到发展与完善，但其核心的原则与理念却相对是长久不变的，这些原则和理念的载体就是群体性事件处置的新思维。处置群体性事件的科学方法，一定要在基本思维的推演中逐步形成。处置群体性事件的基本思维方式，统领着各种科学处置方法的总结与适用。在建构群体性事件处置新思维的过程中，要始终关注对科学方法的探索。

三、建构群体性事件处置新思维的主要内容

（一）要探求事件的深层原因，协助党委与政府相关部门从根本上解决问题

在以往的群体性事件处置中，某些公安机关的领导干部往往将眼光局限于特定群体性事件对当地社会治安与社会稳定的损害，急于将“事态”控制住，恢复原有的社会秩序和生活秩序。显然，在当前社会形势下，这种旧有思维已经跟不上时代发展的步伐了。当然，这种旧有思维的存在，也有其客观原因。以往人民群众的利益诉求表达多属个人行为，情绪也比较平和，群体性事件比较少见［4］102。如果出现极端事件，其属于个别人“无理闹事”的概率比较大。但时至今日，这种旧有思维无疑应得到更新。如前所述，特定群体性事件的发生，往往有其深层次的社会经济方面的原因，表征了某种社会矛盾与冲突。通过暴力等强制手段，硬性地将聚集的群众驱散，只是解决一时的“维稳”问题。其背后的深层次问题没有得以解决，群众合理的利益诉求没有得以回应与实现，相应的群体性事件很可能会再次卷土重来。因此，处置群体性事件的公安机关领导干部，一定要在处置事件的过程中，探求事件的深层原因，以此为基础确定处置的具体方式，协助相关党委与政府部门从根本上解决群众遇到的问题。唯此，才是正确、有效处置群体性事件的必由之路。当然，我们并不是要将彻底解决群体性事件背后社会矛盾的任务交付给公安机关，这超越了公安机关的职权与职责［9］。但想要处置好群体性事件，防控此类事件的发生，公安机关领导干部就必须在应对事件的过程中深入理解事件背后的深层原因，如此才能抓住处置事件的关键。

（二）要积极地进行平等对话，最大限度地缩小与群众的对立面

在一些公安机关领导干部的旧有观念与思维中，将群体性事件的发生简单地等同于“群众闹事”，而这种“闹事”思维的背后其实隐藏着“有罪推定”的固有偏见以及“官贵民轻”的思想根源。在性质上，群体性事件的发生应属于人民内部矛盾的表现。因此，我们万万不可将“闹事群众”等同于“敌人”来对待，也不能将其想当然地归入“不法分子”的范围。在绝大多数情况下，群众采取聚集、示威、围堵等行动，都是在既有的、常规的利益纠纷解决机制失灵的前提下不得已而为之，目的在于向相关部门或单位表达其正当的利益诉求。群体性事件突发时，公安机关领导干部不应首先想到的是“群众闹事”，进而动用警力去强横压制。而是要先把情况调查清楚，辨明是非，再设定全面的处置方案。当然，如果事件的发生已经失去控制，对社会秩序与人民生命财产安全已经造成或可能造成不可挽回的损失，也要果断出动警力，控制事态的发展［10］。在基本思维的层面，我们不能对参与事件的群众进行“有罪推定”，甚至认为“刁民闹事”，需要“官家”去惩处。我们要认识到，从社会管理与职能划分的角度看，公安机关是实施管理的主体，群众是接受管理的客体，但在本质意义上，人民群众才是国家与社会的主人。因此，我们要积极地与涉事群众进行平等的对话，了解事情的来龙去脉，为事件的有效解决构筑坚实的基础。否则，我们就可能将自己与人民群众对立起来，违背党和政府为人民服务的宗旨。无疑，就维护社会治安的角度而言，涉事群众与公安机关总会存在对立的一面，但我们要尽最大的努力与涉事群众进行平等沟通，交流观点，互相体谅，在解决人民内部矛盾的思路中最大限度地缩小与群众的对立面，最大限度地扩大与群众的统一面。

（三）要充分注重人性化执法，将武力限定在最小范围

群体性事件的发生，有其深刻的社会矛盾的根源，并非一味地诉诸武力就能有效地加以解决，警力使用不当反而可能导致事态的进一步恶化，甚至激化原可以加以疏导的特定社会矛盾。在处置群体性事件的过程中，我们要贯彻“以人为本”的要求，充分重视人性化执法，将武力限定在最小范围，严格坚守“三个慎用”的原则［11］。我们要摒弃群体性事件可以仅仅依靠武力加以解决的陈旧思维模式，而要将群体性事件处置上升到维护人民群众根本利益的层面来进行考量。要深刻地认识到，群体性事件的发生以及其给社会秩序与社会治安环境所带来的损害，只是问题的表象，其实质多为人民群众利益受损而既定利益纠纷解决机制缺位或失灵，不得已而为之的，以表面违法的方式来对相关部门或单位表达利益诉求的活动。就社会治安的角度讲，群体性事件的效应往往是负面的，但其却传达了人民群众的某种利益诉求。以这种视角来看待群体性事件问题，就可以顺理成章地在处置与执法的过程中充分遵循人性化的要求。与此同时，从法律的层面来看，公安机关在处置群体性事件的过程中，要充分尊重与保障人权，此为维护人民群众合法权益的基本要求，也是我们在执法过程中不能触及的底线。即便是运用警力，采取强制的方法进行处理，也要严格遵从中央精神和法律法规的要求，确保群体性事件处置过程的法治化与规范化。

（四）要确保处置的公开透明，及时回应质疑，消除不应有的误解

就公安工作实践来看，对群体性事件进行处置，往往是公安机关感到十分棘手的工作任务，问题复杂，责任很重。一旦处置不当，反而可能导致事件规模的进一步扩大与事件态势的进一步恶化，甚至引发社会矛盾的激化，催生极端事件的发生。这些负面效应的产生乃至社会矛盾的激化，有其难以解决的深层次原因，但也有很多是源于人民群众对事实真相不明，听信社会传言，进而激化其负面情绪，甚至最终导致惨剧的发生。尤其是近年来，网络微博等新型媒体的出现，使信息的传播速度大大增加，网络谣言的危害也日益增大［12］。在这种严峻的社会形势下，应对这一问题的根本之道在于确保处置过程的公开透明，使人民群众在第一时间了解事实的真相，及时地驳斥社会上与网络中的谣言。在处置群体性事件的过程中，面对群众提出的质疑，不要躲躲闪闪、置之不理，而是要第一时间予以回应，作出应有的解释与说明，消除不应有的误会。如此，才能及时安抚群众的情绪，平抑群众的不满。应与群众进行真诚沟通，紧密结合真实情况，将矛盾协调好，防止因误解而产生的不应有的冲突。要做到这些，首先需要公安机关领导干部转变旧有的思维，积极应对新时代的挑战，主动适应新时期的要求，并在公安系统或公安机关内部大力宣传、贯彻先进的理念，改变以往陈旧的思想观念。同时，公安机关还要加强硬件和软件建设，有效运用门户网站、官方微博、网络监控等新技术，增强对网络谣言的长效监管，将处置过程公开透明的要求落到实处［13］。

（五）要建立全程的监控机制，预防事端的升级或复发

群体性事件处置新思维的建构，要贯穿全面性和系统性的思维方式，不能简单地认为群体性事件的发生就是偶然因素引发的“群众闹事”，只要动用警力或采取其他强制手段实现了驱散群众的目标，就完成了处置群体性事件的工作任务。公安机关领导干部要将处置群体性事件放到社会主义建设事业和为人民群众服务事业的大局中进行考虑，要充分认识到处置此类事件的重要意义以及处置过程的复杂程度。处置群体性事件的最终目标在于回应与满足人民群众的正当利益诉求，而防止群体性事件的持续或升级，只是事件处置的基本要求。虽然公安机关在群体性事件处置工作中的角色定位，主要应着眼于基本社会秩序与治安环境的维护。但公安机关也有义务积极配合相关党委与政府部门，全面协调好特定的矛盾与冲突，妥善解决群众遇到的问题。在日常工作中，我们要建立、健全公安工作舆情导控机制，以期全面掌握信息，合理引入媒体，建立公关机构，提高队伍素质，将群体性事件处置纳入到机制性的轨道中来［14］。在群体性事件实际发生时，公安机关除了良好地应对事发现场的情况外，还要持续、密切地关注事态的进一步发展，建立全程的监控机制，第一时间了解矛盾发展的最新动向，预防事端的升级或复发。在处置群体性事件的全过程中，公安机关在事前、事中和事后均要尽力与涉事群众保持良好的沟通，充分尊重涉事群众的正当利益与合理诉求，将社会不稳定因素限定到最小范围。

［1］预防与处置群体性事件党政干部读本［M］.北京：人民日报出版社，2009：5.

［2］中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典［M］.第 6 版.北京：商务印书馆，2012：1231.

［3］高新民,吴桂韩.领导干部应对群体性事件案例选评［M］.北京：中共中央党校出版社，2011：40.

［4］中国行政管理学会课题组.中国群体性突发事件成因与对策［M］.北京：国家行政学院出版社，2009.

［5］刘大伟，刘子阳，裴兆斌.群体性事件研究——兼论公安机关的地位与作用［J］.辽宁公安机关的地位与作用，2007（4）：92.

［6］罗利达.群体性治安事件的防范与处置方略［J］.公安学刊，1999（1）：25.

［7］周学东.群体性治安事件主体结构浅析及对策［J］.四川警官高等专科学校学报，2002（9）：55.

［8］周忠伟，周煜川.群体性事件应对：定位及战略变化——以公安工作为角度［J］.江西警察学院学报，2011（1）：48.

［9］张骐.群体性治安事件处置工作中公安机关角色错位的法律分析［J］.公安研究，2010（4）：16.

［10］李海文.群体性治安事件处置过程中的战术运用［J］.上海公安高等专科学校学报,2004（1）：62.

［11］王晓平.试析群体性治安事件处置工作［J］.云南警官学院学报，2004（4）：54.

［12］曾庆香，李蔚.群体性事件：信息传播与政府应对［M］.北京：中国书籍出版社，2012：212.