当代中国电子政务与政民和谐的思考＊

白 雯 占莉娟

（武汉交通职业学院，湖北 武汉 430065）

电子政务活动由五要素构成，即活动发生的社会历史条件、参与活动的政府和公众、现代信息技术、活动的场域，当代中国政府在其间处于主导地位；本文所说的公众是指政府工作的相对人，包括公民、社会团体、法人单位和其他社会组织。在和谐社会建设的新阶段，政府与公众的和谐（本文简称政民和谐）是推进和谐社会建设发展的关节点，电子政务活动是协调政民关系的重要载体，政府应注重营造政民和谐氛围，充分利用电子政务场域，深化中国社会的全面进步。

一、和谐社会建设对电子政务的要求

政民和谐是和谐社会建设的重要内容，在网络社会迅猛发展的中国历史条件下，研究政民和谐，首先应厘清和谐社会建设对电子政务的要求。

（一）电子政务发展的四个阶段

我国电子政务大致经历了四个阶段，其发展态势与社会的全面进步联系越来越紧密。第一个阶段是办公自动化阶段。我国电子政务建设起步于20世纪80年代的办公自动化系统建设，1993年，中央政府主导启动“三金工程”（金卡工程、金关工程、金桥工程），这是以政府信息化为特征的系统工程，重点是建设信息化的基础设施，为重点行业和部门传输数据和信息。第二个阶段是政务信息上网阶段。1999年，我国40多个部委（局、办）的信息主管部门共同发起了“政府上网工程”，中国电子政务发展开始进入实质性建设阶段。各级政府建成了政府门户网站，在网上发布与政府服务项目有关的各种动态信息，公众在政府网站上可以浏览政策法规介绍、政府通知、公告和政府新闻。第三个阶段是业务支撑阶段。2002年“十二金”工程（面向政府办公业务建立的十二个重点信息应用系统，包括金税工程、金贸工程、金关工程、金企工程、金宏工程、金卡工程、金卫工程、金桥工程、金智工程、金安工程、金社工程、金农工程）的建设成果，使政府为公众在网上提供双向互动服务成为现实。当前，我国电子政务已步入第四阶段，这一阶段的主要特征是：电子政务活动与社会政治、经济、文化各领域紧密相联，与各领域的各阶段任务密不可分，它已成为网络社会的重要活动形式，政民互动特征更为显著。

（二）电子政务与和谐社会建设的关系

党的十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》提出：我们要构建的和谐社会，应该是社会主义和谐社会，是各方面利益关系得到有效协调的社会，是社会管理体制不断创新和健全的社会，是稳定有序的社会。［1］人是社会关系中最活跃的因素，在新的历史时期，政民关系已逐渐显现出它在和谐社会建设中的重要地位，是当前推动和谐社会建设发展的关节点。在虚拟社会日臻活跃的背景下，电子政务活动无疑是协调政民关系的重要载体，在电子政务场域构建良好的政民关系，必将促进和谐社会建设向更高层次发展，推动实体社会的良性互动。和谐社会的本质要求我们建设一个公共服务型的政府，深化电子政务建设有利于政府职能转变，在政府与公众之间架起沟通的桥梁、服务的平台，为公众提供公正、透明、法治的环境，继而增强人与人、人与社会、人与自然的多重和谐。

电子政务与和谐社会理想都是时代发展的产物，构建和谐社会离不开政府与公众的透明沟通以及政府行政效率的进一步提高。在当下，政府要做到为人民服务、对人民负责、受人民监督、让人民满意，离不开电子政务的活动方式。电子政务开辟了政府深入了解民情、充分倾听民意、广泛集中民智的新渠道，是密切政府同人民群众的联系，提高政府服务水平，打造诚信社会，维护社会稳定的重要场域。电子政务活动是实现政民和谐的平台，政民和谐可以有效推进和谐社会建设。

（三）和谐社会建设对电子政务提出的要求

《国家电子政务“十二五”规划》指出，必须坚持把以人为本和构建和谐社会作为电子政务发展的出发点和落脚点。以服务社会公众为中心，围绕解决经济社会重大问题和突出矛盾，把保障和改善民生、促进社会和谐稳定、保持经济平稳较快发展作为发展重点，加快服务向基层延伸，提升服务效率和质量，使电子政务惠及全民。［2］

电子政务强调“以公众为中心”的信息化服务治理理念，基于网络的政府创新，以便于公民获取政府的信息、服务和提出建议，从而确保公民参与并对政府满意的活动。简要地说，电子政务就是政府一直以来承诺的，通过提供低成本、高收益、高效率的公共服务、信息和知识，来改善公民与政府、私营部门与公共部门的关系［3］。在和谐社会建设的新阶段，电子政务这一服务治理理念与政民和谐有内在的一致性。

“十二五”时期，我国改革开放继续深化，加强和改善宏观调控，保持经济平稳较快发展任务加重；保障和改善民生，推进基本公共服务均等化进程加快；加强和创新社会管理，建设资源节约型、环境友好型社会形势紧迫；加快转变政府职能，加大行政审批制度改革力度，进一步加强行政管理创新和服务型政府建设要求更高，这些都对电子政务发展提出了更新更高要求。［4］

二、和谐社会建设视角下电子政务的若干关注点

（一）两种有关电子政务的误读

电子政务是发展着的概念，就当下而言，存在着两种误读：一是电子政务的主体只有政府；二是政府在电子政务活动中仅仅扮演管理者或者服务者角色。这两种误读需要厘清：

1.电子政务是管理与管理相对人共同参与的活动

未来的政府更加强调是公众的政府，各国政府将利用信息技术增强公众对政府政务的参与程度，及时获悉公众所需，以公众需求为导向，打造以公众为中心的“电子政务平台”。［5］现代国家由管制型政府向服务型政府转变，一个重要的特征就是政府统治向政府治理的转变，政府不再是公共事务的垄断者，而是与各种社会组织、公民一起形成协作网络，在共同分担责任的基础上形成新的社会治理联合体。20世纪60年代末兴起的新公共管理理论主张将民主与社会公正作为公共管理的重要价值［6］，由此引发了对民主行政的关注，尤其是对公民参与公共管理过程的反思。新公共管理理论认为，在治理过程中除了行政官员所扮演的角色外，也需要公众积极参与。

我国宪法赋予了公民管理国家和公共事务的权利，人民依法委托政府实施公共管理。公众是接受政府和社会进行社会管理的对象，也是参与社会管理的主体。人们往往认为，电子政务的主体是政府，其实不然，离开了公众的参与，作为管理公共事务的政府，不可能达成电子政务活动的目标。比如，广州某政府网站连续发布15份文件草案征求公众意见，只有1人参与了，几乎接近于零参与，政府需要征求公众意见的这一政务活动就没有达到预期效果。

2.电子政府既是管理，更是服务的政府

政府职能是历史演进的，不断变化的，中国亦然。中国政府行政模式也从近代以前的“统治行政”向近代的“管理行政”、再向现代的“服务行政”转变，统治与管理、管理和服务此消彼长。［7］笔者以为，社会管理和公共服务应是现代政府的两项重要职能，电子政务视角下的政府也是如此。公共服务量的增加、面的扩展、质的提高，尤其是公共产品的均衡分配，有助于平衡不同阶层之间的利益关系，促进社会公正，从而提高社会管理的效率；政府是理所当然的提供公共服务的主体，但是提供不等于亲自生产。社会管理体制的完善，有助于敦促公共服务主体提高服务水平，改善服务质量。社会管理体制的改革创新构成了建设服务型政府的重要内容。

电子政务追求的服务型政府不是不要加强管理，而是要处理好“管理”和“服务”的关系，管理与服务既有区别，又有联系，管理寓于服务之中，政府应在服务中体现管理，使政府的某些管理职能朝着服务方向转变。政府在制定政策、实施管理、提供服务中，都应从公共性角度来考虑。政府拥有公共权力，它理应成为社会公共利益的代表和社会秩序的维护者，并通过提供公共产品来行使行政权力，实施积极的公共管理，以公众需求和社会发展需要为导向，以公众满意程度和推动社会协调发展力度作为衡量其履行职能水平和成效的重要评判标准。

（二）当代中国电子政务的特点

1.政府主导

当代中国的电子政务由政府主导。树立各级政府部门在网络上的新形象，促进政务公开，提高透明度，建立管理扁平、决策科学、民主高效的现代化“网上政府”是政府工作的重要目标。在政府主导下，我国已形成了电子政务建设总体战略，并在电子政务建设与深化改革、扩大开放、加快发展的关系方面，进行了有益的探索。

社会和谐说到底是社会利益各方的协调问题，政府作为国家意志的具体体现者，是社会利益整合的主体，是公共利益的代表者。在中国特色社会主义背景下，政府拥有推进社会和谐进程所需要的权力和资源，它有能力驾驭错综复杂的政治局面，使社会运行遵循基本的秩序。中国政府是源于中国社会并最具权威的公共机构，在创立和谐社会过程中起着最关键的作用，在和谐社会的构建中、在电子政务场域中扮演着重要角色，正在承担着更大责任，发挥着主导作用。

2.公民参与倒逼

公民是公众中最活跃的群体，公民参与电子政务活动可以促使我们的政府及其公务人员，必须改变传统的思维方式和施政方式，必须关注电子政务场域的民意，真正把民众利益放在第一位，任何部门无视人民群众利益的行为都可能受到社会的监督和批评。公民参与促进了政府决策的科学化和民主化，优化了传统决策机制，减少了决策失误。

公民参与的前提是信息公开。国务院《政府信息公开条例》的颁布实施，标志着中国政府信息公开取得了巨大进步，同时也表征着公民参与政务、参与和谐社会建设进入了一个新阶段。2004年6月，七十高龄的上海老太太董铭向徐汇区房屋土地资源管理局申请查阅某处房屋产权相关原始材料，在遭到拒绝后，以政府信息不公开为由，将徐汇区房屋土地管理局告上了法庭。这一事件发生在《上海市政府信息公开规定》施行不久，被称为我国“政府信息公开第一案”。2008年5月1日，国务院《政府信息公开条例》开始施行后，行政复议、行政诉讼案件呈现出上升趋势。2009年，上海市政府法制办受理涉及政府信息公开的行政复议就达527件，全市法院一审涉及政府信息公开的行政诉讼案件为199件。上海市政府法制办副主任刘平介绍：“通过一些信息公开的案例，老百姓纠正了政府一些原来不太规范的行为。通过老百姓的倒逼，政府部门从原来考虑为什么公开，转变成了为什么不公开。”［8］

信息公开制度为公民参与提供了监督公共权力的制度保障，使得行政机关没有做或者没有做到位的情况得到改善。政府信息公开打开了行政管理过程的末端环节，通过“倒逼效应”，促进行政机关从源头上完善工作流程，从而带动了原有政府工作模式的改进和优化，增进了政民和谐。

3.技术倒逼

如果说21世纪的前十年是网络信息技术与政务结合的十年，那么，“十二五”期间将是二者深度融合的阶段。特别是不断问世的网络新技术，一经与政务结合，便使电子政务的面貌焕然一新，对电子政务的升级转型成效明显。电子政务的需求呼唤技术的研发，而技术的进步倒逼电子政务的进一步发展，技术进步是促进政府职能转变的重要力量。

2009年2月28日，温家宝总理与网民之间的互动交流成为标志性事件，被视为开启中国式“网络问政”的先河，网络问政已成为中国民主政治发展的新途径。在电子政务场域中，一方面是领导干部、政府部门通过网络了解民生、听取民意，另一方面是群众更直接地向领导干部、有关部门表达自己的诉求。有专家认为，“网络问政”的出现适应了政民双方的需求，“网络问政”的逐渐兴起在预期之中。

网络反腐，作为互联网时代的一种群众监督新形式，利用其平台大、传播快、公开广、成本低、受众多的优势，易于形成舆论热点，在成为当前权利监督权力的一种新的重要形式的同时，也成为现行权力监督制约权力体制明显不足的有力补充。人民日报和人民网曾经联合进行网上调查，参与调查的网民有87.9%非常关注网络监督，当遇到社会不良现象时，93.3%的网民选择网络曝光。［9］中共中央党校政法教研部林喆在接受《中国新闻周刊》采访时说：“很多领导干部经不起推敲，‘网络反腐’暴露出的官员，往往一查一个准。”《中国新闻周刊》报道，从2008年至今，每年网络反腐事件10起以上，其中2010年尤其突出，比2009年的15起增加了73.3%，达到26起。此外，从2004年至2010年，公众通过网络揭露的腐败分子人数达到96人。离开了网络安全技术、保障技术、应用技术的进步，网络反腐不可能取得今天的成果。新技术的广泛应用，具有促进公民社会建设的意义，对政府工作产生了倒逼效应，它要求政府各项工作必须高度关注民意，达成政民和谐。

政务微博也发挥了重要的作用。与公众生活密切相关的政府机构如公安、旅游、工商、质检、医疗、教育等部门，利用微博及时发布信息，和公众互动，回答公众的诉求，解决了公众的很多问题。微博系统的开发与广泛应用，为强化政民互动与沟通提供了技术条件，促进政府必须高度关注公众的诉求。

三、促进政民和谐的电子政务着力点

政民和谐是社会和谐的基石，它包括意愿和谐、思路和谐、行为和谐等因素。在中国电子政务的现实条件下，政府应把握和谐社会建设的阶段特征，充分利用电子政务场域，努力营造政民和谐的社会局面。

（一）引导公众积极理性参与

公众有序、有效地参与电子政务，需要以理性为前提，只有理性的参与，才能真正促进社会稳定和发展。在政府主导电子政务的背景下，政府有责任、有义务引导公众理性参与电子政务活动，要根据法律、法规管控不良网络行为，维护更广泛的公众理性参与的权利。政府还要引导公民参与的内容走向深入。决定公民政治参与内容不断深化需要两个条件，一是政府相信公民参与公共决策是必不可少的重要环节，是现代公共治理不可逾越的过程；二是公民参与过程中所表达出来的能力与想法能够使政府决策更为科学、使政策执行更易达到预期目标。建立政府重大决策网络民意征集制度，为保证政府重大决策能够充分听取和体现民意，并形成长效机制，应成为政府工作的重要目标。近几年，全国和地方人大、政协“两会”期间，千万网民在网上参与国事，大量网民在网上针砭时弊，贡献才智。越来越多的公民网上虚拟行为走向政治参与的现实前台，已凸现出我国公民社会的成长和公民参与向纵深发展的趋势。

政府对公众的回应能够调动公众的参与积极性，因此，对于公众的参与，政府应利用信息技术手段，在电子政务场域构建有效回应平台，实现政府与公众之间良性互动。有效回应平台可以不拘泥于网络本身，让各种媒介的功能相互交叉协调，从而实现政府回应平台的立体式互动，让公众实现多形式的政治参与。比如，让公众以短信或语音反映的问题能直接转入政府网络回应平台等。

（二）提升政府公信力

政府公信力源于政府行为的公正、民主和法治程度，社会公众对政府履行职责权力的满意度和信任度，以及政府获得社会认同的能力。［10］提升政府公信力，有助于社会和谐、稳定和发展。当下，公众的民主意识、法律意识、维权意识得到了前所未有的提升，电子政务时代，信息的公开及信息的传播更加迅速和透明，提升政府公信力是时代所需。

备受关注的事件网络红人“秦火火”等造谣被刑拘和公审薄熙来案，可以见出政府公信力的重要性。网络红人“秦火火”“立二拆四”被刑拘，他们通过互联网策划制造网络事件，像“郭美美炫富事件”，中国红十字会及中国政府的慈善体系几乎被郭美美事件彻底摧毁；蓄意制造传播谣言，像“甬温7·23动车事故天价赔偿事件”，虚构了铁道部向意大利籍乘客赔偿3000万欧元的谣言，中国人和外国人赔偿标准差异巨大，将矛头直指铁道部和中国政府，严重扰乱网络秩序。而引发舆论无限猜想的薄熙来审判案，法院引入了微博直播，采用文字、图片、视频等多种方式，及时、充分、客观、准确地披露庭审重要信息，让原本以为不过是场“形式审判”的民众，完全惊叹于司法公开的魄力。

我们反思“秦火火”的成功造谣，尽管有网民不理性参与的因素，但更多的是权力运行不透明不公开，才会导致鼓动公众审判“不公不义”的真假莫辨谣言横飞，扰乱网络秩序，造成不良社会影响。而公审薄熙来案这种公开带来的效果，不仅引起民众的普遍围观，更将法庭审判的程序细节和逻辑推理充分展现出来，消除民间对薄案的种种不实传闻，从整体上极大增强了司法的公信力。政府公信力是政府的一种无形资本，是政府影响力和号召力的重要基础，是评判公众对政府权威认可的重要标准。在互联网与电子政务时代，政府应探索并抓住互联网时代的信息流转规律，提升政府的权威和公信力。

（三）追求政府意愿与公众意愿的和谐共振

2012年7月30日，新闻出版总署印发了《关于报刊编辑部体制改革的实施办法》（以下简称《办法》），新闻出版网、新闻出版报、新华网等全国各大媒体进行了全文转发。该《办法》一出台，学术界、学术期刊界的强烈反对之声即刻出现，许多学术期刊编辑工作者通过博客、各种协会平台发表了对《办法》的看法：“《办法》对报刊体制改革采取‘一刀切’的行政手段，不利于中国良好学术氛围的营造”“《办法》将根本没有赢利能力的学术期刊突然推向市场，无疑是死路一条”“中国的改革事业走过一些弯路，这是无法否认的事实，但是改革的时候要做好充分的调研工作，多听取相关部门、专家的意见，否则听到的会是一片骂声”。［11］有些官员在面对媒体和公众批评时的心态是：“这是偶然现象，局部问题，不代表主流。我做了9999件好事，你们媒体为什么看不到呢？我万分之一的瑕疵和纰漏，网民为什么就揪住不放呢？”［12］从中我们可以看出，公众意愿与政府意愿错位了，怎样让政府意愿和公众意愿和谐共振，这是政府应该着力解决的问题。政府应认识到政府与公众之间的关系不是简单政令下的服从与被服从关系，而是人民主权和公共权力的委托与受托关系、信任与被信任关系、监督与被监督关系。在和谐社会建设过程中，政府要做好公共服务，决策落到实处，争取公众的信任，在互动沟通中形成良性的政民关系，才能达成政民意愿的和谐一致。

当然，公众在对政府提出要求的同时，应特别注意理性参与意识的培育与参与能力的提升；对少数个别人滥用公众参与权的网络犯罪行为，必须配合政府共同抵制，与政府共同构建健康有序的电子政务环境，推动和谐社会向更高层次发展。电子政务建设是一个长期的过程，在这个过程中，政府也会犯错，应允许政府及时纠错和改正。公众要有一颗包容的心，而不应无前提、无原则地苛责我们的政府。只有政府与公众相互包容，相互理解，政府意愿与公众意愿才可以和谐共振。

［1］一年来理论学术界关于“和谐社会”研究综述［EB／OL］.［2013－08－20］.http：／／www.dzwww.com／xinwen／xinwenzhuanti／gjhxsh／bjxw／200610／t20061027＿1839267.htm.

［2］［3］国家电子政务“十二五”规划［EB／OL］.［2013－08－20］.http：／／www.miit.gov.cn／n11293472／n11295327／n11297217／14562026.html.

［4］吴爱明，王淑清.国外电子政务［M］.太原：山西人民出版社，2004：62.

［5］2012年联合国电子政务调查报告发布［EB／OL］.［2013－06－20］.http：／／info.chinabyte.com／460／12299960.shtml.

［6］刘炳香.西方国家政府管理新变革［M］.北京：中共中央党校出版社，2003：43.

［7］燕继荣.服务型政府的研究路向——近十年来国内服务型研究综述［J］.学海，2009，（1）：192.

［8］上海5年公开50万条信息公开倒逼政府依法行［EB／OL］.（2011－03－24）.http：／／www.zhumadian.gov.cn／E＿ReadNews.asp？NewsId＝5322.

［9］程少华，傅丁根.网络监督：蓬勃中呼唤规范［N］.人民日报，2009－02－03.

［10］唐铁汉.提高政府公信力建设信用政府［J］.中国行政管理，2005，（3）：8－10.

［11］对《关于报刊编辑部体制改革的实施办法》的非理性解读［EB／OL］.［2013－07－20］.http：／／zhaodal.blog.163.com／blog／static／55838420127208129985／.

［12］邹振东.政府犯错：你准备好了错题本吗？［EB／OL］.（2013－08－20）.http：／／blog.ifeng.com／article／16357341.html.