武汉抗战时期湖北政府的社会管理述评*

2013-03-20方晓蓉湖北大学湖北武汉430062

武汉交通职业学院学报 2013年4期

方晓蓉(湖北大学,湖北武汉 430062)

武汉抗战时期湖北政府的社会管理述评*

方晓蓉
(湖北大学,湖北武汉 430062)

1937年11月至1938年10月,武汉凸显出全国抗战中心的地位。湖北省政府社会管理作了重大的调整:战略重心转移、制定应时的地方社会管理法规和政策,用以推进战时社会管理目标的实施。这一时期的社会管理具有政治性、社会性、法定性、权威性、动态性的特性,充分体现了地方政府危机事件处理的能力。遵循的信息平台多样化、及时果断、属地管理、政府主导、慎用强力等危机处理的原则,对今天地方政府处理重大社会管理危机具有一定的借鉴作用。

战时社会管理;武汉抗战;湖北省政府

西安事变逼蒋抗日后,国共两党经过四次谈判,红军编入国民革命军序列。1937年9月22日,国民党中央通讯社发表了《中共中央为公布国共合作宣言》,23日,蒋介石发表讲话,指出团结御敌的必要,承认中共的合法地位,第二次国共合作形成,抗日战争在国共两党的合作下进行。11月12日,日军占领上海,国民政府转移到武汉,并决定于11月18日迁都重庆,武汉成为战时首都及全国抗战中心。由于民族战争是当时中国的头等大事,湖北政府适应战争需要进行社会管理改革,使当时社会管理呈现出极具特色的新发展。

一、湖北政府战时社会管理的背景

抗日战争全面爆发后,国民政府的社会管理围绕卫国战争进行了重大调整,由和平建设时期社会管理转变成战时社会管理,政府为国家整体利益——抵抗日本侵略、维护国家主权和领土的完整服务。湖北政府战时社会管理的职能也随之转变,有两个背景直接影响、决定了转变的方向。

(一)武汉凸显全国抗战中心地位

从1937年11月18日国民政府决定迁往武汉至1938年10月25日失守,近一年时间,武汉成为全国抗战中心。国民党中央及国民政府和所属各部的重要领导人均在武汉办公,武汉成为战时政治、军事、经济、文化中心,而这时的政治、军事、经济、文化等各方面的政策措施都围绕着动员宣传抗战、支持投身抗战、运筹实施抗战展开,掀起了神圣抗战的高潮。

(二)国民政府的战时社会管理

国民政府的社会管理,首先确定以反侵略战争为中心,制定社会各界普遍拥护的抗战纲领。1938年5月31日,湖北省政府转发《行政院令知临时全国代表大会今后国家建设必以军事为中心昭告全国一致努力以利抗战而期复兴一案仰知照并飭属知照》[1],1938年3月29日至4月1日,国民党临时全国代表大会在武昌举行,大会制定了《抗日建国纲领》。国民政府战略中心的确定,将全国民众的意愿统一上升为国家意志;而纲领的制定将这一意志具化为各项战时政策,体现了国民政府的抗战主张及爱国主义精神。国民政府以崭新的积极抗战的形象展现在国人与世界面前。

其次,实施政略和战略调整,初步建立战时社会管理的框架,确立领袖制为国民党领导体制。1938年3月,在武汉召开的国民党临时全国代表大会,选举蒋介石为总裁。大会发表的宣言中明确表示:授权蒋介石“统一党政军之指挥,负抗战建国之大任”[2]。这种做法,在封建宗法意识深重的中国,能让国家政务迅速决断,行之有效。确定战时大本营。1938年国民政府将军事委员会扩充,成为实际上的战时大本营,党政军一体化是时代赋予国民政府的独特政治体制。设立民意机构。1938年7月在武汉召开第一届国民参政会,各党派有了一定程度的参政权。中共和各民主党派的参政员都为抗战及民主政治积极献策,提出一系列提案。这次大会可称为蒋介石执政的历史上国民政府一次比较团结、民主、进步的大会。为实现“抗战建国”的任务,国民党中常会通过《中央机构调整案》,此次机构调整与改革的主要目的是厘定军事委员会与社会管理院所属部门的关系,完善战时社会管理系统,以实现“抗战建国”的政治任务,即“改善各级政治机构,使之简单化合理化,并提高社会管理效率以适合战时需要。[3]政府机构撤销、新设以及合并重组是国民政府为了达到抗日救国所积极推行的机构调整与改革。

最后,国民政府强化管理效益,进步景象明朗。武汉抗战以前,政府镇压救国、民主、进步党派团体的活动、限制报刊对抗日的宣传,制定的《危害民国紧急治罪法》,使全国笼罩在白色恐怖下。国共合作后的武汉抗战时期,这类情况大为改观,呈现进步景象。国民政府严格管理公职人员,非常鲜明地严惩抗战不力者、贪官污吏和汉奸,奖励积极抗战者。“第三集团军总司令、山东省主席韩复榘,新编第五师师长檀自新,第八十八师师长龙慕伟等一批高级将领,都因逃跑,抗战不力,或不遵命令,贻误战机等罪名,被蒋介石命令、军法处审判后,在武汉枪决”[4]。国民政府1938年2月1日向全国各级将领通电警告:“今后如再有不奉命令,无故放弃守土,不尽抗战为能事者,法无二例,决不宽贷”[5]。1938年6月27日公布《严惩贪污暂行条例》,严惩战时腐败。1938年3月颁布《人民守土奖励条例》,“鼓励和奖掖各界人士守土抗战,打击敌伪汉奸,并褒奖王铭章等一大批奋勇歼敌为国捐躯的抗日将领,在精神和物质上的奖励因抗战导致伤亡者或家业田园被毁坏者”[6]。通过法律抚恤民众、促进战地守土是国民政府的进步举措。这些旗帜鲜明社会管理措施,既严格管理了社会管理公职人员,规范了社会管理行为,又是对日伪势力的有力打击,对全民抗战的积极动员和鼓励,为争取一切有利条件,取得抗战的胜利,起到了重要的作用。国民政府对人、财、物实施强硬的政府管制。进行人力管制是抗战期间国民政府采取的重大举措,为了抗战的需要,推行兵役制度、保障军需后勤、建设后方工业、平衡人力资源。1938年4月1日,国民政府提出要:“使每一适龄之壮丁,咸得提供其全力于神圣的民族战争,确信服兵役为与生俱来之义务,而无所规避”,同时还提出“劳动服务”,使“第一国民之劳力,以最经济之运用,尽瘁于军事建设之完成,而不致虚耗”[7]。设置专门机构实施人力管制,进行大规模摸底调查与登记,制订出一系列法规,采取对一般人力、技术员工、工资进行管制、实施国民义务劳动等多种方式,为坚持持久抗战、最后夺取抗战的胜利提供了人力资源上的保证。武汉抗战时期,粮食、棉花等各种重要战略物资成为敌我争夺的重点,国民政府制定法规,采取应时措施,统制和管制重要战略物资,粉碎了日伪的经济掠夺和封锁,维护了后方正常的经济秩序稳定,保证了军民的抗战需要。武汉抗战时期,国民政府运用各种社会管理手段全方位、多层次地对国家和社会事务履行管理职能,以期达到预想的社会管理目标,产生了良好的社会管理效益。

二、战时湖北政府的社会管理改革

武汉作为全国抗战中心,湖北虽是一个省区,但其战略地位在一切省区之上,围绕着这个特殊时期,湖北政府社会管理作了重大的调整。

(一)湖北省政府社会管理战略重心的转移

在武汉抗战前,湖北政府的社会管理主要集中在对省域地方事务的管理上,重点是地方建设,由于临时抗战中心的确立,国民政府以军事为第一要务的原则要求下,省政府的社会管理战略重心也转移到了国防和军事上来。省政府在湖北省政府公报上以本府训令的形式发布知照,政府以公开的方式告知大众抗战期间一切以军事为中心,并向各行署下发分令,要求遵照执行,展现了湖北省政府积极抗日的地方政府形象。

(二)制定地方社会管理法规和政策,推进战时社会管理目标的实施

抗战全面爆发后,蒋介石基于武汉的重要地位,于1937年11月派何成濬担任湖北省政府主席,为时半年。后又派遣得力的干将陈诚从1938年6月以武汉卫戍总司令、国民政府军事委员会政治部长等身份兼任湖北省主席,主政湖北。在武汉抗战近一年的时间里,两位省主席分别为执行国民政府的决策,主持制定了多项社会管理法规和社会管理政策,推行特殊时期的战时社会管理,一定程度上实现了社会管理目标。

1.制定实施方案,动员民众全民抗战。具体的动员抗战方案有:湖北省政府制定的“湖北省非常时期策进民众训练暂行办法”“鼓励民众踊跃参加兵役办法”,湖北省党政军联席会议制定的“湖北各地抗敌后援会组织通则”,武汉办事处制定的“抗敌宣传努力途径二十条”,军委会政治部制定的“战时民众动员指导纲要”“雪耻与兵役扩大宣传周宣传大纲”“武汉各界第二期抗战扩大宣传大纲”,武汉卫戌总司令部颁定的“武汉卫戌区动员计划大纲”“武汉卫戌区民众组训单行办法”“武汉组训民众宣传大纲”“武汉地区民众战时工作队组织实施细则”“武汉各界战时节约运动宣传计划大纲”。这些涉及到民众动员各方面的办法纲领十分周详,详细而灵活地规定了动员民众的具体工作,是有序而富有成效地开展民众动员工作的行动指南。

2.民众动员的组织机构成立,深入城乡和社会各界动员民众。(1)抗敌后援会。“以团结各界民众援助抗敌将士,巩固后方治安为宗旨”的“湖北民众抗敌后援会”,于1937年7月24日成立,在湖北省政府的支持下,建立起全省各地的抗敌后援会分会,就地募捐、训练壮丁,支援前线。(2)动员委员会。以省主席何成濬兼任主任委员的“湖北省动员委员会”于1938年1月19日成立,分立军事、交通、产业、金融、宣传各组,由政府各厅厅长任各组组长,社会各界进步知识分子30多人组成“计划委员会”,设计制定各项动员业务。[8]以县市长为主任委员的“县市动委会”,设总务、军事、交通、产业、财经、宣传、训练等股,受省动员会指挥监督与指导。动委会成立后,各地的现有党政军联席会议机关取消,其任务移交给动委会办理。到1938年2月底,湖北省各县先后成立动委会的达40余县,有黄陂、监利、黄梅、通城、武昌等,占全省的57%左右。[9]省动委会指示各县分会的主要动员业务有:“在战区办理一切人力、财力、物力之管理,供应战时粮食、燃料、车马、工事材料,并组守望、特务、运输、救护、慰劳等队,在非战区为征募兵役、增加生产等事。‘训练壮丁’‘编配乡镇宣传工作人员,唤起民众,提高民族抗战意识与参加动员业务之精神’‘指导当地后援团体之组织与活动’”[10]等。据统计,经过武汉卫戌总部政治部登记的民众团体共有670个单位以上,[11]社会各阶层中热心抗战的人士汇聚到各类抗日社团中,个人矛盾、门第之见、政见冲突在民族危机来临时都显得微不足道,人们空前地团结、热烈地投身于抗战大潮,自“九一八事变”后抗日救亡运动最强阵容在湖北形成。

3.出台战时财政政策,以供所需。财政问题是战时湖北生死存亡的重大问题,为达到增收节支的目的,湖北省政府调整了财政政策。“湖北省政府于1937年9月制定非常时期财政实施办法,规定省、县财政支出各费按战前编写的1937年7月至1938年6月预算八折支给;1938年1月,将各机关经费又按中央统一规定再减一成,改七折支给;湖北省政府为防止发生过度膨胀于1939年8月,进行了第四次财政紧缩。紧缩财政的实施,使湖北政府1937年度至1939年度,实际收支较预算减少约30%”[12],较好地补充了抗战所需军费开支,支援了前线供给。

4.湖北省政府西迁,保全力量,坚持抗战。九江失守后,武汉形势更为紧迫,湖北省政府委员会就省府西迁召开第303次会议,决定了西迁的开始与结束时间及西迁的顺序;指定负责船只、拨派机构与主持迁移事务机构;划拨迁移费。为统筹西迁运输,省政府7月30日设置运输事务委员会,省府部分眷属340人于8月6日晚离汉,至15日全部迁至宜昌,省府各机关8月20日在宜昌办公[13]。武汉失守后,宜昌成为日机狂炸的对象,10月28日,即武汉全部陷落的第二天,省政府召开会议,决定再次迁移至恩施,省政府的有序西迁,保护了政府公职人员的安全,使政府的实力及社会物质得以最大化的保全,并让鄂西地区农业、工业、金融、教育有了突破性的发展,促进了战时社会管理的开展与实施,为坚持抗战发挥了重大作用。

5.依靠政府力量保障湖北工业的内迁与建设。作为战时经济中心的武汉一度成为日机轰炸的重点,虽经中苏空军勇士殊死搏杀,但仍损失了12%的工业生产能力。由于各方面合作,从武汉迁出的物质、设备计10.8万余吨,除由外埠迁到武汉再行内迁的企业外,武汉本地的工厂达250家[14]。武汉工厂的内迁,是抗战时期大城市企业拆迁中规模最大、效果最佳的一次战略行动,实际上也是中国当时经济重心的一次大转移,从而大大充实了后方的抗战经济实力,也大大提高了经济比较落后的西南地区的工业化程度。从全民族抗战的角度看,在武汉抗战时期,为免于工业资敌,将武汉的工厂内迁是完全正确的战略措施。

6.实施新的社会保障政策和举措。针对战时的社会保障,湖北政府出台:《湖北省疏散武汉难民及各县收容难民简则》(1938.4)、《武汉警备司令部、全省防空司令部为疏散人口告同胞书》(1938.6)、《各省市教育厅局收容由战区退出之中小学教职员及地方教育社会管理人员办法大纲》(1938.3)、《湖北省实施战区儿童教养办法》(1938.5)、《湖北省优待出征抗敌军人家属办法实施细则》(1938)、《湖北省优待出征抗敌军人家属基金保管委员会组织细则》(1938)、《非常时期简易农仓暂行办法》(1938.9)等[15]。湖北省政府对救济难民工作非常重视,除出台上述收容安置难民的法规外,还成立“难民事务管理所”,救济、收容、遣散难民,组织难民自救,并设立难民学校,让难民儿童受教育。面对战时的自然灾难,湖北政府筹集粮款,救济战争难民和赈济灾荒,让部分饥寒交迫的灾民得以温饱、使濒于死亡的灾民延续生命,一定程度上减轻了灾荒的危害程度,维护了社会秩序的安定、增加了民众对政府的信心。

7.号召旨在增强民众体质的环境卫生运动。省民政厅1938年5月发布第76204号令,确定5月15日为污物扫除节,开展环境卫生运动,以增强民众体质,抗击日寇。湖北省政府用省政府公报形式发布《湖北省县市夏令防疫运动办法大纲》,要求各县市遵照办理,省广大民众普遍响应,投入到这场环境卫生运动中,湖北省各地为了抗战加强环境治理,使民众在非常时期健康生活。

8.非常时期的非常应变方案。1938年,为统筹策进各级地方政府抗战工作及保护人民财产和民众安全,应对战时突发的各种事件,在武汉保卫战打响前,湖北省政府发出紧急密电,内容包括各级政府非常时期应变方案59条及战时总动员、战时社会管理、国民抗战自卫、防空、难民疏散及安置19个法令。武汉抗战时期的社会管理立法适应了非常时期的特殊需要,具有较强针对性、实用性,起到规范化和增强实施效果的应有作用。

三、武汉抗战时期湖北战时社会管理的评价

(一)武汉抗战时期湖北的战时社会管理具有鲜明的政府管理特性

其一是政治性。政府是国家为进行有效统治而设立的执行机关,而国家的统治集团或统治阶级有其强烈的政治取向、政治利益,这些必然化为路线、方针、政策和法令,让政府付诸实施。武汉抗战时期的政治取向是十分鲜明的——以军事为中心,一致抗日。为了对国家利益的实现和维护,湖北省政府广泛开展了抗战民众动员、紧缩的战时财政、对省政府、工业、文化教育实施转移、进行社会保障,体现了这一时期省政府社会管理的政治性。其二是社会性。湖北省政府的战时社会管理内容,不仅约束被统治者,同时也约束统治集团内部的成员,具有普遍约束力。如省政府西迁就是对政治经济文化领域内公共事务管理和规范,体现了政府管理的社会性的特性。其三是法定性。湖北政府在武汉抗战时期进行了多项十分重要的社会活动,影响广泛而深入,其社会管理举措大都是用法规推行。这是战时社会管理的一大特性。其四是权威性。为保证政府社会管理的方向与效率,法律赋予政府管理具有强制力,即不以被管理者的主观意愿为转移。武汉抗战时期湖北省的战时财政措施、非常时期应变方案均能体现政府社会管理的权威性。其五是非营利性。政府社会管理是实践国家法律、维护国家和人民利益、提供公共服务的活动,要体现公正性。尽管这一时期,存在着个别的公职人员腐败现象,但总体说,湖北省政府动员在抗战、西迁、社保、撤退中,没有把社会管理权力作力生产要素和商品用来营利,体现了政府社会管理的非营利性。六是动态性。社会是发展的,国家也是不断变化发展的,因此,政府社会管理必然会因国家利益的调整、社会的变迁而调整变化。武汉抗战时期湖北政府的职能、组织机构、管理体制、社会管理法规等正是这一调整的结果。

(二)武汉抗战时期的湖北战时社会管理展现了地方政府职能转变的内容

政府职能转变是政府“有所为”与“有所不为”的状态;是政府“进”与“退”的结合,是政府职能“外移”“平移”“下移”的结合,是政府调整利益团体、事业单位、社会、公民关系的表现。武汉抗战时期湖北政府的职能转变主要体现在:行业管理,如省政府对省属地方金融机构的监管,起到了稳定地方金融体系的作用;抗战动员,省政府开展的民众抗战动员,虽然也通过法令、政策、设立机构主导,但由于各种现实原因,推行的主力是共产党主持工作的政治部第三厅、社会名流和民间团体等,另外除武汉以外的湖北省其它县市的动员工作如火如荼,充分体现政府社会管理职能的外移和下移;社会管理,如省政府主张开展的环境卫生运动、打击囤积战略物质大发战争之财的不法商人的犯罪活动、加强社会保障体系的建设等,发挥了战时社会稳定器的功能;公共服务是政府弥补市场机制所产生缺陷的重要环节。湖北省政府在这一时期主持的基础设施建设、工厂西迁、教育整合与迁移等大众所需要的一切服务,这些政府职能在武汉抗战前的和平建设时期没有能体现,这是政府的公共性所决定的,同时也是社会发展、形势变化产生的结果。

(三)武汉抗战时期湖北政府的社会管理充分体现了地方政府危机事件处理的能力

武汉抗战时期湖北政府面临的是社会灾难型危机,对国家安全、社会稳定、经济建设具有非常大的破坏性,产生的影响是巨大的,抗战政治经济文化中心的繁荣随武汉沦陷损失惨重。沦陷前,省政府对日军侵占做了多方面的应对,遵循了地方政府危机处理的原则。(1)信息原则。在武汉抗战时期,建立的军邮及电讯、广播、报刊信息网络,使信息的收集、传递、分析做到快速、准确、真实、适用;所搭建的多样化的信息平台,防止因信息渠道的单一造成的虚假信息传播。(2)及时果断原则。省政府在政府、工厂、学校、图书馆等西迁过程中人员出动快、局面控制快、物资调拨快、问题解决快;以省政府主席为首的领导对重大举措的实施敢于负责、当机力断,从而减少了危害的扩大,降低了解决问题的难度。(3)属地管理原则。在这场历史上大规模的迁移过程中,湖北省政府本着“可管不可推”的指导思想进行了省属工厂、省政府、省属学校及省图书馆的迁移。(4)政府主导原则。湖北政府在社会管理中,始终在国民政府指导下掌握着危机处置的主动权,始终坚持以我为主。(5)慎用强力原则。在西迁中,省政府采取号召、说服、命令等多种形式敦促工厂撤退,一直到武汉沦陷前才将不能带走的一些有战略意义的固定设备和资产炸毁。另外,省政府在武汉沦陷前构建了包括预警机制、紧急处理机制和善后协调机制在内的危机应对机制。如通过媒介发布告同胞书,要求紧急疏散;省政府在国民府的支持下建立以信息、管理、保障、支持、后备系统为主的紧急处置机制;大批人员撤离后,武汉沦陷时省政府代主席严立三留守武汉指挥断后工作。

综上所述,在武汉抗战时期,武汉不仅成为全国的抗战指挥中枢,又由于富有成效的战时社会管理,使之引领全国团结抗战、政治民主、进步向上,成为中国近代史上最团结、最民主的时期。

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