制度形式与内容的“变”与“不变”＊——一种制度变革的理论分析框架

叶剑锋

（湖北省委党校 报刊部，湖北 武汉 430022）

在人类政治文明的演进中，充满了制度变革的鲜活案例。一些国家经由制度变革实现了制度的有效供给而达到善治，另一些国家则掉入制度变革的陷阱。如何促进制度变革，实现国家的善治，也就成为学术研究的一个重要论域。

一、制度变革理论检视：从唯物史观到制度经济学

在人类社会历史的发展过程中，存在着种种难题和困境，为了能够继续生存下去，人类必须寻找一些能够有效解决人类群居生活中产生的问题和生存困境的办法来，这就是人类社会各种制度的起源。同时，人类社会在发展的进程中，旧问题的解决永远伴随着新问题的产生，使人类永远无法设计出真正完美的理想制度，以一劳永逸地解决人类所面临的一切问题，这种“制度悲剧”决定了制度变革是一个长期的过程。制度是因应人类生活需要和解决人类社会生活中所面临的生存和发展难题而产生的人类发明。在不同时代，人类生存面临不同的需要和不同的生存难题，这就决定了人类需要不断地选择适应于自己生活需要和解决问题的制度。

马克思是较早探索制度变革的思想家之一。马克思主要从生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的关系角度探讨人类社会的制度变革问题。在马克思看来，政治制度作为一种上层建筑，总是受到经济基础的影响，而决定整个经济基础和上层建筑变更的则是由一个社会的生产力发展水平决定的［1］。因而，政治制度变革的根本动力在于社会的物质生产方式。马克思的制度变革的理论在强调社会经济基础对政治上层建筑变革的决定作用的同时，没有忽视人类的主观能动性。因为上层建筑并不总是顺应生产力和经济基础的变化而作相应的制度变革，因此要实现制度变革，必须进行社会革命或社会改革。制度变革具体采取哪种方式，是采取暴力革命的激进方式还是和平改良的渐进方式，取决于一个国家的经济条件、社会结构、政治力量的对比以及居于统治地位的统治阶级的态度与一国的政治文化传统。基于19世纪资本主义的现实和无产阶级革命运动的需要，马克思特别强调革命在制度变革中的作用。他指出：“在许许多多国家里，制度改变的方式总是在新的要求下逐渐产生，旧的东西瓦解等等，但是要建立新的国家制度，总要经过真正的革命。”［2］马克思的唯物史观揭示了人类社会发展包括政治制度发展的一般规律，在宏观层面提供了有关制度变革的宏观历史视野和分析框架。但是，唯物史观只是提供了制度变革的研究方法，还不能替代对具体的国家制度变革问题的研究。相反，需要通过具体的制度研究来充实、验证马克思的制度变革理论。

如果说马克思的唯物史观提供了制度变革的宏大叙事，那么制度经济学则进一步丰富了制度变革的微观理论分框架。制度经济学主要从制度本身的效率讨论制度变革问题。事实上，正是因为制度本身所包含的效率受到人们的特别关注时，制度才进入经济学家的视野。在制度经济学看来，制度是社会中个人所遵循的行为规则。根据诺斯的观点［3］，制度是由正式规则和非正式规则及这些规则的执行机制三部分共同组成，这三部分构成完整的制度内涵，是一个不可分割的整体。同任何事物的发展过程一样，制度本身也有一个产生、发展和完善以及不断面临被替代的过程，这个过程就是制度变革。制度变革的逻辑可以用“需求－供给”这一经典的理论构架来进行分析。但在这种分析构架中，制度存在的唯一意义是它的效率，由此决定了制度生存的有效空间被限制在制度的供给与需求所处的均衡点上，即只有在均衡点上，制度所提供的效率相对于环境来说才可能是最佳的，此时任何制度变迁都可能会损害效率［4］。在制度经济学有关制度变迁的叙事中，林毅夫进一步区分了两种不同的制度变迁类型，即强制性制度变迁和诱致性制度变迁［5］。虽然制度经济学的制度变革理论提供了一种有意义的思考，但是，在制度经济学的理论视阈中，经济增长才是其首要关注的目标。制度仅仅是解释一国经济增长的重要变量之一。

二、制度的形式与内容：制度变革的理论分析框架

在制度经济学中，国家始终处于一个制度提供者和制度变迁的主导者地位。事实上，作为一种最基本的人类政治制度，国家本身也面临制度变革的问题。另外，从制度效率维度考察制度变革也存在明显的局限性。国家政治制度的效率如何来衡量？为什么阻碍经济发展的政治制度能够长期存在？因此，探讨制度变革，不能仅依据制度效率的维度。必须引入新的分析工具，这个新的分析框架就是制度内容和制度形式的维度。

世界上的一切具体事物，都是多方面内容和形式的复杂统一体。事物的内容是指构成事物的一切要素即组成事物的各种成分的总和，与“形式”相对。事物的形式是把内容诸要素统一起来的结构或表现内容的形式。世界上任何事物没有无形式的内容，也没有无内容的形式。内容决定形式，形式依赖内容，并随着内容的发展而改变。政治制度是以国家权力的配置与行使为核心内容的一套正式规则体系，它以国家的存在为载体，由作为国家根本大法的宪法予以确认，并具体体现为一定形式的国家权力配置模式［6］。政治制度同样具有形式和内容两个方面。政治制度的形式包括一套正式的政治机构体系，而政治制度的内容则是机构的权力配置及权力运行机制。制度内容是制度存在的基础，同一种内容在不同条件下可以采取不同的制度形式，同一种制度形式在不同条件下可以体现不同的制度内容。例如，在君主制的形式下，既有专制君主制，也有现代的立宪君主制，在立宪君主制形式下，君主的权力受到有效的控制，甚至失去了一切权力，而成为虚位君主。当然，政治制度的形式也非常重要，因为政治制度形式决定了政治制度的合法性和有效性。但是在制度变革中，却应尽量避免形式主义。形式主义是美国著名政治学家、行政学家里格斯在分析过渡社会公共行政现象时提出来的一个分析概念。所谓形式主义就是指理论与实际的严重脱节，“应该的”与“事实的”之间存在一大段距离。“形式”与“实际”之间的差距越大，则制度的形式主义的性质也就越浓［7］。形式主义的基本表现形式就是有完整的规章制度，却得不到很好的贯彻执行。如许多发展中国家确立了立宪政治制度，有议会、有限的君权和内阁，同时有普选的规定，但是在实际上，议会却无法对政府的政策实施控制，人民虽然具有选举权，但无法控制政府。根据制度变革中的制度内容与制度形式的关系状态，即制度内容与制度形式的“变”与“不变”，我们可以把历史上的制度变革模式归纳为三种不同的范式：第一种模式是原来的制度形式虽然发生了变化，但原有制度行使的职能和程序在实质上却没有什么变化，这种模式可称之为“新瓶装旧酒”模式；第二种模式是原有的制度形式和制度内容被新的制度形式和制度内容所取代，可称为“新瓶装新酒”；第三种模式是传统的制度形式得以保留，但制度内容却发生了巨大的变化，这种模式可以称之为“旧瓶装新酒”模式。

三、制度变革中的形式与内容：以英国议会演变为样本的实证分析

政治制度的传承与创新集中体现在英国议会的演变过程中。以议会为核心的代议制度是一种最为重要的现代政治制度。一般认为，近代议会起源于英国，英国也被称为“议会之母”。但是，英国近代议会并非横空出世，而是经历了从贤人会议、大会议、等级代表会议到议会两院制的发展过程。议会的机构形式一直未有实质性变化，但其内容却不断地与时俱进。

（一）贤人会议：国王的助手和王权的制约者

贤人会议是盎格鲁－撒克逊时代不列颠国家形成时期和封建君主制奠定时期的一种特有的中央机构，其起源可以追溯到欧洲大陆日耳曼人条顿部落的“马克大会”或民众大会。贤人会议是一种由国王主持召开的中央会议，参加会议的“贤者”或“智者”主要有两类人，即高级教士和贵族，其中有国王近臣、王室宠幸和地方官员［8］12。贤人会议成员均属国内显要，职权范围广泛：一是参与国家税收、外交、防务和分封等重大决策活动；二是贤人会议作为群体性机构，是国家的最高法庭，有权审理各种讼案，包括涉及王室和达官显贵的要案，享有司法权；三是为国王提供有用建议。总之，贤人会议是封建时代的英格兰王国的一种重要的中央机构，它拥有行政、立法和司法权，既是国王的助手，又是王权的制约者［8］13。

（二）大会议：听命于国王的贵族特权会议

1066年的诺曼征服是英国Parliament（大会议）发展的新时期。征服者除了把大陆盛行的分封制引入英国，以加快英国封建制度的发展外，在政治上的重大举措之一就是根据民族征服和阶级统治的需要，将原来的贤人会议改造为“大会议”。大会议与贤人会议相较具有以下新的制度内涵：一是在组织成分方面，贤人会议虽然也是以世俗贵族、教会贵族和王室官员为主体，但还包括一些地方权贵和社会贤哲，因而具有较为广泛的社会基础，而大会议是一个严格按照封君－封臣关系组成的政治特权会议，依照王命而召开，其成员几乎是清一色的诺曼教俗贵族和王室官员。二是在贤人会议时代，君主与教俗贵族之间尚可保持一种相对平等的关系，君主是贵族中的一员，而在大会议上，威廉一世作为全国的最高领主，总是盛服驾临，态度威严，出言即如法律，教俗贵族唯唯诺诺，行礼如仪。三是会议形式和职能上的差别。贤人会议集中开会，行动一致，而大会议自始就存在一个准常设性核心机构——小会议。大会议的主要职责有三：一是作为国家最高司法机构，处理王室与贵族之间的利益冲突；二是作为议事咨询机构和立法机构，提出建议，协助国王和王室制定政策和法律；三是作为中央行政机构，处理各类事务。可见，在诺曼征服后的英国再封建时代，Parliament是英国封建制度的一个政治构件。

（三）等级代表会议：国王－贵族－平民间的相互利用与制衡

在中世纪后期的封建制度下，国王－贵族－人民之间的三角关系构成欧洲政治发展和变迁的框架。在人民的力量崛起以前，国王和贵族的关系构成最主要的政治发展分析框架。在这一发展框架中，我们可以透视“大会议”向“议会”的转变。1215年，大贵族打败国王，国王被迫签订《大宪章》，大宪章确立贵族和教会的封建特权，限制国王权力。《大宪章》在封建时代虽然是王权与贵族矛盾的产物，其目的是维护封建割据，但是其包含了限制王权的宪政精神，所以《大宪章》在英国仍被看作是英国不成文宪法的重要构件。《大宪章》本意是维护封建特权，但其限制王权的内容却被新兴资产阶级继承下来，并加以发展，即国王征税必须得到“大会议”的同意。

随着“大会议”政治性功能的扩充以及贵族实力的增长，人们越来越多地称“大会议”为“议会”［8］48。大会议最初主要由僧俗贵族代表参加，到13世纪中叶，平民代表、乡村骑士和城市平民先后进入大会议。1258年大会议召开的牛津大会通过了《牛津条例》，进一步确立大会议在治理国家中的中心地位以及定期召开议会的原则。1265年，每个城市派出2名市民代表参加Parliament（大会议）。自从乡村骑士和市民代表进入大会议后，整个大会议的贵族特色有所褪减，渐渐演变成等级代表会议。

14世纪，是议会发展的一个非常重要的时期，议会逐渐获得了几种重要的政治权力。一是获得司法请愿权，即代表民众向国王呈递请愿书，获得了民意代表的地位。二是获得国家财政权，1340年议会法案规定：“非经议会中高级教士、伯爵、男爵和平民的普遍同意，国王不得征收任何赋税。”［9］大约在14世纪后期，议会基本控制了国税的征收权。而批准征税权正是现代各国议会的一个基本功能。三是获得法律制定权。1332年，议会通过了一项重要法令规定：凡关系国王财产和人民财产的重大议案，均需在议会中讨论制定，凡属重大立法事宜，均需得到国王和议会中教士、贵族和平民的赞同［8］60。四是获得监督和弹劾行政官员权。因此，自13世纪开始，议会便成为英国政治生活的中心位置。在议会中，国王－贵族－平民形成了一种相互利用、相互制衡的关系。议会以后的演变主要围绕着国王、贵族、市民三者之间力量的消长而展开。最初，在议会中形成的是国王与贵族的力量的总和大于人民的传统封建结构，但是随着市民力量的壮大，出现了国王与市民的力量总和大于贵族的新的议会结构。一方面，国王需要利用市民阶级来对抗贵族，也需要新兴市民阶级的财富（征税），另一方面，新兴市民阶级也需要利用王权削弱贵族诸侯的割据势力，以利于新兴市民阶级的发展。

（四）议会两院制：代表平民的下院成为议会权力中心

1332年，贵族和平民首次分院议事，Parliament（议会）逐步形成了两个House，即贵族院和平民院。到15世纪以后，贵族院逐渐被称为“上院”（The Upper House），而平民院则被称为“下院”（The Lower House），并开启了若无平民代表则不可召开议会的时代。国王、贵族、市民的关系架构促进了议会内部权力结构的变化。在15世纪中叶以前，往往是大贵族控制议会。由于大贵族既是上院成员，又是政府核心机构——咨议会的骨干，Parliament（议会）基本上由贵族主导。到了15世纪下半叶，由于贵族的衰落，平民院（下院）成为议会权力中心。首先，下院获得了财政权，即国王政府的征税案应先提交下院，讨论通过后再转送上院。其次，下院也扩充了立法权。这是因为：第一，越来越多的请愿书呈交给“议会中的下院”，而法律是根据下院的请愿，经上院同意，由国王在议会中制定的；第二，到15世纪，几乎所有的法案全部由下院提出；第三，下院在立法中不仅有创议权，而且与上院共享同意权［8］83。

（五）议会主权时代：国家最高权力属于议会

随着贵族势力的进一步衰落，在16－17世纪，英国议会的发展主要围绕着国王与议会的冲突而展开。国王与议会冲突的焦点是国家权力的归属，而焦点主要集中在征税权问题上。虽然Parliament（议会）对国王权力的限制主要在征税问题上。但在16世纪以前，Parliament（议会）基本立场是同意国王征税。在与国王的斗争中，Parliament（议会）逐步获得了征税批准权，从而逐渐完成了向近代议会的演变。针对查理一世为了筹措资金，采取专制手段强行借贷并恢复被废止的赋税，1628年，英国下议院联合上议院提请《权利请愿书》，强调Parliament（议会）的征税权，提出不经议会的同意，不能征税。《权利请愿书》还涉及到公民的权利问题，如没有正当程序，不得拘捕公民，军队不得入住民宅等。但不久，议会被解散，查理一世抛开了议会，实行专制主义统治。此后的11年，英国处于没有议会的时期。1640年英国重开议会，最后导致英国革命。英国革命是一场英国内战，即国王与议会之间的争夺国家最高权力的战争，内战以议会胜利，国王失败而告终。国王的头颅落在革命的利剑之下，君主制被废除，共和制却没有成功。其原因在于革命所导致的制度变革脱离了传统，从而割断了历史。共和制试验的失败导致了君主制的复辟。1688年，英国发生光荣革命，以不流血的方式重新建立了“国王在议会中”的历史传统，即在保留君主制的同时确立了议会的最高统治地位。议会于1689年和1701年分别通过了《权利法案》、《王位继承法案》两个法律文件，为限制王权和确立议会权力中心地位提供了法律上的保障。

英国Parliament（议会）的发展进程，经历了从贤人会议、大会议、等级代表会议、议会两院制到议会至上的变革，反映了国王－贵族－人民间三角结构关系内涵的复杂演进，给我们提供了一个英国政治制度变迁的框架。从中我们可以发现，在英国政治发展的过程中，Parliament的名称未变，但其内容却发生了巨大的变化，经历了从贤人会议到大会议到议会再到两院制的形成过程，这充分反映了英国政治制度发展的自然演进路径，也反映了英国人善于利用旧事物表达新内容的高超政治技巧。从英国Parliament的发展进程来看，英国的政治制度变革采取的就是这样一种“旧瓶装新酒”的渐进式改良模式。渐进式改良模式的特点是保留原有的制度形式，但却赋予其以新的内容。这反映了英国人注重内容而不注重形式，在旧形式下装进新内容。这也是英国人的保守主义态度在政治发展和制度变革中的反映。保守主义尊重传统，但不反对变革，只是反对激进变革。在这种形式下，保守主义在形式上保留传统，在内容上却屡有创新。这种制度变革模式更具有合法性，更易为人接受，也更易成功。

四、余论：作为制度变革理想方式的渐进主义

英国议会制度的演变、制度变革模式及其成功经验提出了一个理论命题，那就是制度形式与内容的“变”与“不变”存在一个“路径依赖”，即方式选择的问题。制度形式与内容的“变”还是“不变”，在方式上存在激进与渐进两种方式。激进是一种激烈、暴烈和突变的变革方式，它一般与文化、传统、习俗和惯例相决裂，革命即是其突出表现。而渐进则是一种较为温和的变革方式，它对历史、传统和惯例一般采取尊重的态度。近现代世界发展史表明，除非万不得已，一般最好不要采取激进的制度变革方式，渐进的方式是现代社会较为适宜和理想的制度变革方式。这被中国近现代史尤其是改革开放30多年来的历史所证明，中国的改革开放作为渐进变革方式的典型案例回答了制度变革的理想方式问题。

中国自启动现代化运动以来，便开启了一个制度变革的进程。革命在20世纪成为实现制度变革的主导方式，革命带来的一个最为重要的制度变革就是从君主制走向共和制。在新的政治制度取代旧制度的同时，旧制度改头换面以新的形式在新制度下复活。共和制虽然取代了君主制，但它并没有改善国家的治理模式，权力专制、专断的本质得以延续，一直到南京国民政府在大陆的覆亡。

肇始于1978年的改革开放是现代中国最重大的制度变革之一，没有改革开放就没有今天中国的经济繁荣和政治稳定。改革开放的过程实际上就是一个制度变革的过程。“制度创新构成改革的核心”［10］。文化大革命结束后，邓小平同志认到制度问题的重要性——制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”［11］。通过总结建国以来的经验教训，邓小平同志进一步提出了制度变革的渐进主义路径，从而开启了一条以渐进式改革实现制度变革的新道路。中国的渐进式改革具有自己鲜明的特色：第一，中国的渐进式改革尊重历史与传统，不采取与历史告别的激进方式和休克疗法。这是中国改革与苏东改革最大的区别之所在。后者采取一种激进式和休克疗法，对社会主义的政治和经济制度采取全盘否定的态度，在政治上实行西方式的多党政治和议会民主，在经济上实行休克疗法，企图在最短的时间内实现制度的变迁。如在如何解决港澳台问题，完成祖国统一大业上，邓小平同志提出了“一国两制”的伟大构想。“一国两制”思想集中体现了这种制度变革、传承与创新的关系。第二，中国的渐进式改革在次序选择上先易后难。邓小平认为，制度变革的重点是经济体制的创新，而制度变革的关键则是政治体制的创新，并确立了先经济制度变革再政治制度变革的先后次序。围绕着经济建设这个中心任务，关键是实现制度变革，即由社会主义的计划经济转变到社会主义市场经济，建立社会主义市场经济体制。在实现经济制度变革的同时，着手进行政治制度的变革。第三，在制度变革的方式上，中国的渐进式改革不搞政治运动而依靠改革进行制度变革和制度建设［12］。

改革开放以来中国的制度变革遵循着渐进变革的原则，抓住中国社会主要矛盾的“变”与“不变”中［13］，取得了举世瞩目的巨大成就。从计划经济走向社会主义市场经济的经济制度变革，由全能政府到有限政府无疑是当代中国最为重要的制度变革之一，这种制度变革力图最小化政策贯彻执行的成本，而不是最大限度地提高经济效率；最小化市场经济改革的政治阻力，逐步适应不断变化的经济环境，从而创造了中国经济发展三十年持续快速增长的奇迹。

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