从完善国家治理的高度深化财税体制改革

文/刘晓辉

作者：中共河北省委党校管理学部副主任、教授

党的十八届三中全会提出要全面深化改革，《决定》中对财税体制改革问题表述长达900多字，可谓浓墨重彩。中央对财政的职能定位提高到了国家治理的高度，表明牵一发而动全身的财税体制改革，将成为我国全面深化改革的一个中心环节。

财政新定位：国家治理的基础和重要支柱

党的十八届三中全会文件的亮点之一，是对财政进行了全新的定位，第一次将财政的地位上升到国家治理层面，提出财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。

良好的国家治理离不开财政，科学的财税体制是推进国家治理结构和治理能力现代化的重要组成部分。一个雄心勃勃的政府离开了财力支持和财力保障，很难想象能够存活下去，更不用说有什么大的作为。没有健全的财政配合的国家治理，轻则影响政府公信力，重则导致国家衰亡。财税体制改革不但涉及政府和企业以及民众的分配关系，也涉及中央和地方的事权与财权配置，还与促进政府职能转变，建设法治政府、服务政府、透明政府关系密切。从某种意义上说，财税体制改革是打破中国诸多影响发展和稳定痼疾的很好的突破口，也是政治改革一个好的切入点。

改革新目标：建立现代财政制度

党的十八届三中全会提出了一个新名词：现代财政制度，这是对我国公共财政制度改革提出的新目标。现代财政制度什么样？全会给出了三方面基本要求：

要求一：完善立法，透明预算。无论从公众期望还是现实情况看，我国的财政离真正意义上的公共财政还有较大距离，突出表现为公共财政透明度差，财税相关立法严重滞后，预算管理程序不合理，预算立法、执法严肃性不足,国家财政的功能被“碎片化”。建立现代财政制度，首要的就要完善财政立法，建立“科学规范、完善透明”的预算管理体制，使各种利益摆在台面上、阳光下，使政府行为接受社会监督，使政府职能转变得到强有力的技术支撑。

要求二：改革税制，稳定税负。“稳定税负”是区别于以往“结构性减税”的新提法。税制需要完善，必须加快改革进程，但改革税制必须在税负稳定的前提下进行。在经济全球化的时代，中国税负的确定必须考虑国际税收竞争背景。按国际可比口径计算，2012年我国的宏观税负已占GDP的35%左右，远超出世界银行确定的上中等收入国家23%的最佳宏观税负水平。但考虑到养老、医疗、教育等多种公共服务的支出压力，我国税负不可能大幅度下降。但是，税负下调的空间仍然存在。税率下调，税基可能扩大，税收收入增加，这样，减税仍然可以成为未来的政策选择项。

要求三：明确事权，提高效率。目前,我国中央、地方政府事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范,一些应由中央负责的事务交给了地方,一些适宜地方负责的事务,中央承担了较多支出责任,中央和地方职责交叉重叠、共同管理事项较多。这种格局造成目前中央财政本级支出只占全国总支出的15%,地方实际支出占到85%。中央通过大量专项转移支付补助地方,客观上会不同程度干预地方事权,地方也无动力做好本不适于地方承担的事务。因此，改革的方向就是在合理划分中央、地方事权和支出责任基础上,适度加强中央事权和支出责任,减少委托事务,中央和地方按规定分担支出责任。同时,通过转移支付等手段调节上下级政府、不同地区之间的财力分配,补足地方政府履行事权存在的财力缺口,实现事权和支出责任相适应。

新一轮财税改革路线图：建立和完善三大制度

改进预算管理制度。一是改进年度预算控制方式,预算编制和审查的重点由现在的收支平衡状态更多向支出预算和政策转变，这意味着税收预算从约束性任务转向预期性,将更多强调依法征税,应收尽收,不收“过头税”。二是清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩方式。这意味着在涉及农业、教育、文化、科技、社保等7大类重点支出的安排方面，地方政府能够因地制宜，更具灵活性。三是建立跨年度预算平衡机制,抓紧研究实行中期财政规划管理,强化其对年度预算的约束性,增强财政政策的前瞻性和财政的可持续性。四是进一步完善转移支付制度，完善一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套。

完善税收制度。一是深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。二是推进增值税改革，适当简化税率。目前正在推进的一项重大改革是营改增,通过对增值税的转型和扩围,建立符合产业发展规律、规范的消费型增值税制度,清除重复征税问题。三是推进消费税改革,调整消费税征收范围、环节、税率,进一步发挥消费税对高耗能、高污染产品及部分高档消费品的调节力度。四是加快房地产税立法并适时推进改革，房产税改革方向是减少房产建设和交易环节税费,增加保有环节税收,配套推进清费立税。五是加快资源税改革，推动环境保护费改税。六是加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理，税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定。同时,严格禁止各种越权税收减免。

建立事权和支出责任相适应的制度。《决定》明确厘清了中央和地方的事权和支出责任：国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任，而对于建立事权和支出责任相适应的制度,是否会改变现有中央和地方财力分配格局问题,《决定》也明确提出,将“保持现有中央和地方财力格局总体稳定,结合税制改革,考虑税种属性,进一步理顺中央和地方收入划分”。