如何看待民族问题与社会管理创新

专家/彭高成 采访/凌燕

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如何看待民族问题与社会管理创新

专家/彭高成 采访/凌燕

中国是一个统一的多民族国家，社会管理创新是我国社会转型时期最重要的课题之一。对于我国这个多民族国家，应如何从社会管理创新的角度对待民族问题中出现的新情况，现就有关问题请教民族资深专家彭高成教授。

彭高成：

曾担任上海市民族事务委员会研究室主任，上海市民族和宗教事务委员会民族一处、宗教四处处长。现任中国回族学会常务理事、中国民族法学会理事、上海市社会主义学院兼职教授、东方讲坛讲师、上海文广新闻传媒集团纪实频道专家。长期从事民族理论、民族政策法规和民族工作方面的研究，《上海民族志》副主编、总撰稿人，先后在全国和上海刊物上发表了80多篇论文和调研报告，作了1800多场民族方面报告，在80多部涉及民族方面电视专题片担任策划或民族顾问。

记者：彭教授，您好，非常感谢您拨冗接受本刊采访。目前，随着社会城市化的发展，少数民族到内地城市的人数日益增多，各民族之间的差异、利益的冲突也成为了城市管理中的一个重要问题，对这个问题，您怎么看？

彭高成教授：我国是一个统一的多民族国家，民族和谐是我们的永久目标。但是，面对民族交往中的冲突问题，我们不能采取回避的态度。就上海市来说，从20世纪90年代起，少数民族常住人口大量增加，据1990年第四次人口普查，上海有44个少数民族成份，人口数为62171人。至2010年第六次人口普查，上海有55个少数民族成份，人口数为275821人。20年来，少数民族常住人口增加了343.65%。其中，民族地区少数民族来沪经商人数日益增多。差异的冲突、利益的冲突已成为影响上海民族和谐的热点问题，也成为社会管理部门行政执法的难点问题。比如20世纪90年代初开始，新疆维吾尔族小贩在上海市区县闹市街头无证设摊经营葡萄干、哈密瓜、羊肉串、切糕。他们的经营活动影响了城市环境和工商管理。一旦有关执法人员强行收缴他们的运输工具和物品就引起冲突，甚至引起群体性上访和围哄有关部门。从20世纪90年代末开始，四川省阿坝藏族羌族自治州黑水县藏族小贩在上海市区县闹市街头无证设摊经营，有的卖假的虎骨、麝香、鹿茸等名贵药材，有的兜售管制刀具。他们的经营活动违反治安管理和工商管理相关法规，一旦执法部门进行行政执法，经常遭到他们集体抗法，引起群体性冲突。民族关系的矛盾和冲突，我认为最深沉的原因是经济发展不平衡，经济利益中的分配不公。虽然国家制定了一系列的民族优惠政策，但由于客观原因有些政策难以实现，这在一定程度上，使相当一部分少数民族的部分经济利益丧失。比如从20世纪80年代、90年代起，为尊重少数民族风俗习惯和帮助少数民族发展经济、文化和教育，上海市民委和有关部门根据中央有关部门的文件精神，结合上海实际，先后制定和下发了22个文件。进入21世纪，计划经济条件下制定的许多优惠政策难以兑现，《上海市少数民族权益保障条例》中带有计划经济痕迹的条文也很难实施，为此，引起部分少数民族的强烈不满，不断进行上访。正是由于经济发展的不平衡、经济利益中的分配不均，政策上的不配套等因素，造成了他们心理上的失落感和不公平感，从而容易产生对民族政策的怀疑和对社会的不满。再加上他们的这种民族社会心态，被有些西方国家抓住，煽动他们独立，更加剧了民族矛盾。

此外，上海是个大市场，国内外的物质产品和文化产品都到上海来销售。市场上销售一些产品的图案上和新闻出版、文艺、广播影视作品中出现伤害少数民族和穆斯林感情的内容，也引起少数民族和国内外穆斯林的强烈不满。这些问题在当下的城市中已成为了社会管理中的难点问题。

记者：现在我们提出社会管理创新，那么从这个层面上来看应该如何去对待民族问题中出现的这些问题呢？

彭高成教授：民族问题在当今世界是一个普遍存在的热点和难点问题，因为目前世界上几乎所有国家都有两个以上民族居住，没有一个纯粹意义上的单一民族国家。民族问题在纷繁复杂的社会现实中，往往表现为“八对矛盾交织在一起”，即政治问题与经济问题交织在一起，历史问题与现实问题交织在一起，民族问题与宗教问题交织在一起，国际问题与国内问题交织在一起，物质贫困与精神贫困交织在一起，优秀的传统文化与落后的生活方式交织在一起，敌我矛盾与人民内部矛盾交织在一起，合法的宗教活动与非法的宗教活动交织在一起，导致民族问题更加错综复杂。因此，由于我国各民族的民族特点和相互之间的民族差异长期存在，各民族由于历史等方面原因在经济文化发展上形成的差距也很难在短期内得到解决。再加上民族因素、宗教因素在国际环境中影响的明显上升，一些地区民族主义思潮和活动日趋活跃，民族分裂势力，宗教极端势力，暴力恐怖势力相互勾结，相互利用，民族问题不容忽视。但是，从另一个方面，我们现在看待民族问题又进入了一个误区，即凡涉及少数民族的问题，许多人都将其归为民族问题，并将少数民族作为“异族”去看待。比如说，前不久发生的新疆“切糕”事件，事实上就单是维吾尔族小贩与汉族村民之间在买卖切糕的过程发生的经济纠纷，这类问题应该作为一般的经济纠纷来看待，应该依法办事。但是，我们的执法部门一碰到对方是少数民族就开始推诿，不按法办事，要么使得事情被扩大成为全国性乃至世界性的民族冲突，导致经济纠纷上升为民族矛盾，造成汉族与少数民族之间的对立，要么为息事宁人侵犯了汉族的利益，从而强化了汉族对少数民族的歧视和少数民族对汉族的敌对情绪。实际上，少数民族与汉族之间的经济纠纷、民事纠纷都是我国公民之间的纠纷，简单归为民族问题就是将简单复杂化、将小事变大事。这样一来，首先助长了一些不法分子利用少数民族心理制造混乱、暴力、群体性事件等，对社会稳定和谐产生不良影响。其次，也会让汉族对少数民族产生敌对和恐惧的心态，加深各民族之间的误解，不利于民族团结，影响民族和谐。第三，政府职能部门在遇到少数民族事件时，分不清是单纯的经济纠纷还是民族问题，心中无数就畏手畏脚，互相推诿，把应该由执法部门解决的事推到民族工作者身上，造成在对待少数民族问题上管理的缺失。

在一个多民族国家里，涉及少数民族的事件很多很复杂，从少数民族个人问题上升为民族问题，其中的因素也很多也很复杂，以我多年从事民族宗教工作的经验来讲，我认为，有三个问题如果不做或者做得不好就会成为民族问题。第一，对少数民族感情的尊重。比如有些人一讲到新疆人，就与不稳定联系在一起，一讲到穆斯林就与恐怖主义联系在一起，社会上一旦发生问题又将罪责推在他们身上等，这些言论与行为都会极大地伤害少数民族的感情，引起民族矛盾。第二，对少数民族风俗习惯的尊重。比如我国有十个少数民族是食用清真食品的，这不仅仅是饮食习惯，更涉及宗教，因此，对他们的风俗习惯，我们的政府就应该全力以赴地做好。比如2010年上海世博会期间，国家民委和上海市政府为了保障世界15.7亿穆斯林生活上的风俗习惯，召开了联合会议，在世博园区设立了清真供应点，受到国内外穆斯林的欢迎和好评。如果在清真食品店卖猪肉，清真不清，那就是民族问题，就必须严肃处理。第三，对少数民族宗教信仰的尊重。我国少数民族大都有宗教信仰，因此，我们要对少数民族的宗教信仰给予尊重。对于以上三个方面，如果做不好就是民族问题。

记者：您认为社会管理创新在民族工作中应注意哪些方面的问题？

彭高成教授：首先要有正确的工作理念，我认为必须要把握四个“基础”。首先，“维权”是“维稳”的基础，以“维权”促“维稳”。少数民族有许多权利是受到合法保护的，我们在工作中首先要保证他们的合法权，要尊重他们的民族感情，在这个基础上才能做好维稳工作。我们有些工作人员，嘴里喊着维稳，但是对少数民族的权利不维护，维稳落空了，就会变成为了稳定而去维护，这是处理不好与少数民族关系的。第二，服务是管理的基础，以服务促管理。我们的政府要突出服务，这是政府职能转变的一个重要方面，我们面对不同的人群，要明确自己的职责所在，更要做好服务，比如我们对来沪少数民族，我们政府就应该给他们提供“上海服务指南”，告诉他们上海哪些地方提供清真食品等，通过为来沪少数民族服务才能增进与他们的感情，也才能事半功倍对他们进行有效的管理。第三，预防是治理的基础，以预防促治理。改革开放这么多年，我们有很多问题是可以预料得到的，而我们有些部门却是一碰到涉及少数民族的问题就害怕，觉得惹不起躲得起，或者花钱买稳定。这种方式会助长一种“负能量”，对社会管理形成很坏的影响，不利于民族和谐。为什么政府在处理少数民族事件上往往出现这类现象，其中一个原因就是缺少预案，一旦发生问题以后，工作人员唯一的办法就是等待领导批示，处理不当就会增加了少数民族与汉族之间的矛盾。因此，我们应该提倡联合预案，事先出好预案，预案需要责任制，而且要具体落实到每个工作人员身上，现在有些预案是空的，在实际操作中很难将其作为指导。第四，机制是长治的基础，以机制促长治。我们要建立一套机制。这样，让工作人员在具体工作中能心中有数，能把矛盾解决在萌芽状态，解决在基层。而不是靠我们层层汇报层层批示，这样只能让事情由小变大，不利于社会管理。因此，建立少数民族服务管理机制是社会管理创新一个很重要的方面。

此外，我认为还需要强调的是，我们的工作人员在处理民族关系时，应该是“给领导做选择题，而不是给领导作问答题”。现在的情况就是，一旦发生了问题，工作人员第一时间是报告，让领导批示。这个工作思路我认为是不完善，我们的工作人员应该第一时间去现场了解情况，拿出方案，让领导来抉择。第二，工作人员在进行社会管理中获取的信息要及时，不能光从表面上看，要从内部去了解，社会管理中一定要让信息讲真话。信息不对称就会导致在解决社会纠纷问题出错，就容易由个人事件上升为民族冲突，影响社会稳定。第三，社会管理的价值观很重要，过去的价值是教训与经验连在一起，有什么经验就有什么教训，过去的价值在于变教训为经验；现在是成绩与问题连在一起，现在的价值在于变问题为成绩；未来是现实与蓝图连在一起，未来的价值在于变蓝图为现实。所以我们在处理问题中，要立足于怎样解决问题，而不是单纯暴露问题。我们的政府工作者在处理少数民族的问题上，往往不考虑事件背后的原因，喜欢做二传手，不去深入事件调查原委，在问题处理方法上很少换位思考，长此以往，问题暴露得越来越多，但被解决的很少，积重难返，社会问题就会由小变大而一发不可收拾。

记者：有学者提出，社会管理创新要充分依靠社会规范进行管理，比如宗教。对这个观点您是否认可？哪些问题要予以注意？

彭高成教授：这个观点我也同意。我们在社会管理中，应该要利用民族与宗教的资源来为社会管理服务。就像我们共产党员一样，我们的第一个身份是公民、所以我们首先要以国家利益为重，要做个合法的公民，第二个身份是共产党员，就要用党纪去规范自己的行为，第三个身份是行业人员，就要用行规来规范自己的行为；第四个身份是家庭成员，每个人都要用伦理道德规范自己的行为。每个人都是多重身份，少数民族也是如此。比如涉及新疆少数民族的问题，我们可以让阿訇帮助工作，让宗教人士跟他们从宗教的教义上讲，其效果可能就是事半功倍。这种利用宗教的管理方式，我们在实际工作中运用得还是比较多的。我认为在社会管理中尤其是对有宗教信仰的少数民族，让宗教人士用宗教的语言去规范这一部分群众是很好的一个方法，是充分运用了社会力量。社会管理创新需要公众参与，也需要各宗教人士参与，我们不要把宗教看成是迷信。

但是另一方面，我们在运用民族宗教进行社会管理中，必须要强调的是国法大于教义，国家利益大于民族利益，这个基本原则我们是不能违背的，在保障少数民族合法权益中，有些政策是比如宽容的，但是在重大问题上，在法律面前是人人平等的。

记者：社会管理创新，政府从大包大揽的传统公共管理模式提出“公共管理社会化”的行政改革趋势，公共管理社会化强调社会自我管理的能力，主张将一些社会管理和公共服务职能，通过委托代理等方式向社会转移。由此，民族工作也有学者提出“民族工作社会化”，对此，您怎么看？民族工作社会化应该怎么进行？

彭高成教授：民族工作社会化是社会管理创新在管理方式上的转变之一，在2008年的全国民族工作座谈会上就被提出，我国将努力构建政府主导下的民族工作社会化格局，并指出，“从我国的民族工作体制和我国的国情来说，政府在民族事务中起主导作用是毫无疑问的……同时，也要看到，企业、高校、科研机构、社会团体等的影响越来越大，应该更多地发挥他们在民族工作中的作用。”体现了新时期推进民族工作社会化的重要性。做好民族工作社会化，就要实施“四社联动”：第一个，要激发社会职能部门的活力。处理影响民族和谐的问题，涉及的范围和部门很广，从纵向来讲，涉及市、区(县)、街道(镇、乡)、居委(村)，从横向来讲，涉及公安、司法、工商、市政、民政、教育、卫生、新闻、出版等，所以，促进民族和谐、开展民族工作涉及社会的方方面面，是全社会的工作，应纳入社会建设和社会管理之中。在政府转变职能和社会管理创新的过程中，应对涉及民族关系的社会各相关部门的领导和干部都要进行民族理论、民族政策、民族法律法规和民族知识的教育，使他们学会运用马克思主义的立场、观点和方法，来观察和处理影响民族和谐的问题，提高政策措施的针对性和有效性，在城市公共服务领域，在政策宣传和处理具体问题时，都能以人为本、换位思考，注意尊重民族多样性和民族差别，依法行政、文明执法，严防影响民族和谐的事件发生。2008年，国务院办公厅关于严格执行党和国家民族政策有关问题的通知指出，地方各级人民政府和政府各部门要切实贯彻落实民族平等政策，严格执行有关法律法规。在履行发放许可证书，开展执法检查，实施行政处罚，采取强制措施等职责中，不得歧视少数民族群众，不得有影响民族关系的言行，一经发现违法情况，要立即纠正，严肃查处。

社会管理应把民族工作作为一个整体，纳入以社会化为主要特征的各项法律制度、政策措施和具体服务管理的活动之中，保证更多的以社会化运作方式实现的改革成果，惠及广大少数民族（包括来沪少数民族）。要重新审视和评估在计划经济条件下实行的优惠照顾政策，在调查研究的基础上，实事求是地逐一加以甄别、修订、落实，确保少数民族的合法权益得到保障。要对来沪少数民族人员中的弱势群体多一点关爱，多一点帮助。要加强对来沪少数民族人员的服务和管理，从劳动就业、子女入学、权益保障、法律援助等方面给予积极引导和切实帮助。

第二个，要激发社区活力。社区是社会的细胞，不少影响民族和谐的问题都会通过社区反映出来，各种民族冲突也可能最先在社区酝酿、爆发。社区既是产生民族和谐问题的“源头”，同时也是疏导各种民族冲突的“茬口”。要将影响民族和谐问题解决在萌芽状态，解决在基层，必须依托社区，实施属地化管理。2011年浦东新区花木街道被国家民委确定上海市唯一的少数民族流动人员服务管理体系试点单位。花木街道加大来沪少数民族服务管理工作，制定完善了《花木街道来沪少数民族服务管理工作机制》（简称十大机制）。花木街道的工作受到国家和市有关部门好评，2012年6月，被中央宣传部、中央统战部、国家民委命名为“全国民族团结进步创建活动示范单位”，是全国35个被命者单位中唯一的街道。

现在上海各社区都已建立民族工作领导小组，形成了统一、规范的指挥体系;分工明确、优势互补的保障体系;信息共享、防患未然的防范体系，使在社区发生的影响民族和谐的冲突基本上得到及时妥善处理。社区民族工作是城市民族工作的基础，它所体现的群众性、社会性、广泛性是其他部门所无法替代的。充分运用社区党组织，社区民族工作机构和少数民族网络贴近少数民族的优势，利用社区资源为少数民族群众排忧解难，切实保障少数民族的合法权益，利用少数民族资源为社区服务，大力开展各种各民族喜闻乐见的民族团结进步活动，这样，能有力促进民族和谐。

第三个，要激发社团活力。面对影响城市民族和谐问题的增多，而民族工作部门编制紧、人员少的情况，城市更应该加强少数民族社团建设，在经费、办公条件等方面给予大力支持。上海市少数民族联合会是上海少数民族合法社团。在世博会期间，上海市少数民族联合会组建了由各区县18支分队组成的上海市少数民族世博志愿者服务队，这支队伍涉及32个少数民族成分2375人，平均年龄51.6岁。据统计，六个月来志愿者累计上岗24.6万多人次，平均每天上岗1339人次；共组织学习宣传民族政策、法规62场，5700人次；对全市清真单位实施全方位、全天候、全过程进行监督检查；积极协调化解民族矛盾356起，及时制止10多起民族纠纷。上海市少数民族世博志愿者在宣传民族政策、清真食品监督和协调民族关系等方面发挥了独特积极的作用，分别受到中共中央、国务院和中共上海市委、市政府的表彰。

实践证明，上海各级少数民族社团已成为党和政府联系少数民族群众、做好民族工作的桥梁、纽带和助手；上海各级少数民族社团成员已成为民族工作的信息员、民族政策的宣传员、民族问题的协调员、民族和谐的促进员，在推进上海社会和谐进程中发挥了独特的不可替代的作用。少数民族社团是由各少数民族的代表联合组成的群众组织，他们同各少数民族有着密切的联系。少数民族社团能利用少数民族间的相互影响、相互帮助、相互促进，推动少数民族人员尽快融入城市和谐社会建设之中，使个人社会化。针对进城少数民族大量增加的现状，少数民族社团应当主动接近他们，吸纳他们的代表进入少数民族社团，让他们反映广大进城少数民族的诉求，帮助他们在城市中求生存、求发展，团结他们为城市建设与和谐社会作贡献。这样，能使少数民族社团更体现代表性群众性，更有活力。

第四个，要激发社工的活力。加强政社合作、政社互动、政社促进，浦东新区自2007年开始在陆家嘴等5个街道率先试点民族社工项目，率先探索少数民族体制外服务模式。试点坚持专业化、社会化、项目化原则，采取第三方评估方式，有效弥补了社会公共、服务的缺位，有效解决了来沪少数民族多样化、个性化需求问题。至2012年9月，浦东新区有22个街道镇使用了民族社工。实践证明，民族社工是民族工作的新生力量，是在民族工作领域前所未有的创新和尝试。政府购买服务，社工参与是落实党的民族政策，深入做实来沪少数民族服务工作的比较好的形式和方法。