俄罗斯联邦公民建议制度研究

韩冰

俄罗斯联邦公民建议制度研究

韩冰＊

公众参与是社会管理体制不可或缺的要素之一。我国从“八二宪法”到《国务院关于加强法治政府建设的意见》，都提到了国家机关应当听取社会公众的意见和建议。公民提出意见和建议，是其参与社会管理的重要方式之一。特别是在网络媒体蓬勃发展的今天，与其放任公众意愿无序表达，不如为其建立一个体制内渠道，也让政府以积极的态度直面这些来自公众的声音。建立人民建议征集制度正当其时。

我国不少地方都在以不同方式开展征集人民建议工作，但还未形成系统的人民建议征集法律制度。关于是否有必要建立人民建议征集制度，以及由何部门负责建议的征集工作，学界存在不同声音。俄罗斯联邦是较早确立公民建议制度的国家，对其制度进行研究，相信可以为我国提供若干参考。

一、从公民请愿到“社会倡议运动”：俄罗斯联邦公民建议制度发展概况

俄罗斯的公民请愿包括三种方式：公民建议、申请和申诉，公民建议是公民请愿制度的组成部分。在俄罗斯公民建议制度发展过程中，截止到目前，有三个比较重要的法律文件：1968年4月12日的苏联法律《审理公民建议、申请和申诉程序法》；2006年5月2日的联邦法律《审理公民请愿程序法》；2012年8月俄联邦政府签署的《“俄罗斯社会倡议运动”构想》。

在俄罗斯，公民建议制度始终附属于公民请愿制度。从1968年《审理公民建议、申请和申诉程序法》出台至今的四十余年时间里，公民建议制度在公民请愿制度框架内，保持了高度稳定。这期间，经历了俄罗斯联邦独立、社会性质转向这样的巨大变化，公民请愿制度发生了实质性变化，主要体现在2006年的《审理公民请愿程序法》中，加强了对公权力的监督和对公民权利的保障。但是，公民建议制度在整个公民请愿制度中仍然没有被突出出来。

二、俄罗斯联邦公民建议制度的主要内容

公民建议是公民提出的关于完善法律和其他规范性法律文件、国家机关和自治地方机关的工作、发展社会关系、改善国家社会经济等领域活动的建议。俄罗斯联邦现行公民建议制度主要包括三种表现形式：一是联邦法律，即2006年第59号联邦法律《审理公民请愿程序法》（该联邦法律宣布1968年《审理公民建议、申请和申诉程序法》失效）；二是各部门条例，即俄联邦各政府部门的部门条例；三是2012年俄联邦政府签署的《“俄罗斯社会倡议运动”构想》。此外，也包括各联邦主体的相关法律。本文主要根据前述三种规范性文件，来展现俄罗斯联邦公民建议制度的主要内容。

（一）提出建议的主体

在俄罗斯，可以提出公民建议的只能是公民，公民可以一个人提出建议，也可以多个人一起提出建议。法律没有规定其他团体组织的建议权。这样规定大概是源于1993年的俄罗斯联邦宪法，宪法第33条规定：俄罗斯联邦公民有亲自走访国家机关和地方自治机关的权利，并有个人或集体致函国家机关和地方自治机关的权利。从该宪法条文看，只是赋予了公民走访或致函的权利。

（二）受理建议的主体

公民可以向国家机关、自治地方机关或公职人员提出建议，即可以接受公民建议的主体包括中央和地方的各级各类国家机关、公职人员。不过，实践中受理公民建议的工作主要由各政府部门负责。俄罗斯联邦安全局、麻醉品管理局、国家海关委员会等部门都制定了受理公民建议的条例，在《“俄罗斯社会倡议运动”构想》中，也要求俄罗斯联邦通讯与大众传媒部和俄罗斯政府负责推进相关事务。

（三）建议的内容

俄罗斯联邦公民的建议基本可以分为三类。一类是立法类建议，公民可以提出完善国家法律和其他规范性文件的建议；一类是管理类建议，主要是完善国家机关和自治地方机关工作方面的建议；还有一类是决策类建议，公民可以提出发展社会关系、改善国家社会经济等领域活动的建议。

（四）提出建议的步骤

1.公民提出建议的一般程序

一般程序是相对于公民通过网络方式提出立法建议的程序而言。一般程序通常包括提出、登记、审理和监督四个步骤。

首先由公民主动地向相关受理主体提出建议，启动公民建议的法律程序。公民提出建议时，主要以书面方式提出。在建议书中应指明建议指向的机关名称或者公职人员的姓名，自己的姓名和父称、确切的通信地址，最主要的是要说明建议的实质性内容，并由本人签名和填写日期。

在提出建议环节，联邦法律特别是各部门的条例用了比较多的条款规定接待工作。联邦法律规定，在国家机关中应当有人负责接待工作，接待的时间和地点应当公开。更细致的规定，试以2007年《俄罗斯联邦安全局审理公民建议、申请和申诉程序条例》为例说明。该条例规定，公民接待通常在专门的接待室进行，设有接待室的建筑物外面应当有“接待”标志，上面书写安全机关的名称或者部队的番号，不得出现无人接待的情况。个别情况下，也可以由安全机关的首长办公室或其他公职人员的办公室负责进行接待公民。必要时也可以在居民的居住地或公民的工作地点进行接待。接受口头建议的安全机关，应当填写公民个人接待卡，写明接待日期、公民的姓名和父称、居住地、经办人、口头建议的内容及对其采取的措施。安全机关应当设置书面请愿箱，公民可以投放建议书，负责接待人员或值班人员每24小时内不少于三次取出公民投放的建议书。每次开箱之后应当锁上并贴上封条。

其次是登记环节。自公民向国家机关、自治地方机关或公职人员提出书面申请之日起3日内，受理主体应当进行登记。如果不属于该受理主体的管辖范围，应当转交给有管辖权的机关或人员，同时通知提出建议的公民。每个建议在登记时都有一个相应的编码。从现有的法律文件看，只规定了这些登记内容留存在相应机关的档案部门，并没有规定交给建议人的用以证明曾经提出过建议的文书。有的联邦政府部门还规定了对所受理建议进行检查的环节。如联邦安全局的条例规定，为了及时发现并消除易爆、有毒和其他可能放置在邮件中的危险物品，可以对建议书进行外部检查。如果发现上述物品或疑似上述物品，应停止所有与邮件相关的后续工作，并召集安全机关相应部门的专家采取必要的安全隔离措施。

再次是对公民建议进行审查。法律要求国家机关、地方自治机关或公职人员，应当保证客观、全面和及时地审理建议，必要时提出建议的公民可以参加审理。受理主体应当从登记之日起30日内对建议予以审理，特殊情况下，可以延长审理期限，但不得延长30日以上，并将延期情况通知给建议人。受理主体应当就建议的实质内容向建议人作出书面答复。

最后是监督、检查和总结阶段。部门首长应当在权限范围内监督建议的审理情况，对建议书的内容进行分析，采取相应措施，并及时查明事实和消除原因。如联邦安全局条例规定，首长应当对建议审理工作和决定情况进行内部检查，每个季度不少于一次。为了完善安全机关的工作，应当总结和分析建议中包含的信息，据此提出相应意见和建议。建议工作的情况要在安全机关的年度工作报告中体现出来，包括简要的信息统计资料，完善请愿工作的措施等等。

2.公民提出建议的特殊程序

特殊程序是俄罗斯开展“社会倡议运动”过程中，公民通过互联网提出建议时采取的程序。这一程序有别于公民提出建议一般程序的常规步骤。（见右图）

公民通过特殊程序提出建议时，需要先在网上填写专门表格，通过俄罗斯统一身份鉴定和验证系统的身份验证，公民才可以成为正式的建议人。之后，有专门的工作人员对公民建议进行预先审核，查看公民是否使用俄语提出建议，建议中是否包含淫秽或侮辱性言辞，建议不得对他人的生命或健康造成威胁，不会导致极端主义的行动，建议中是否对需要解决的问题作出描述，并提出了问题的解决方案和理由。在预先审核时，工作人员还应当注意一些特殊情况，建议是否违反俄联邦宪法和公认的国际法原则与规范；建议内容是否属于《俄罗斯联邦全民公投法》规定的不得进行全民公投的问题。规定这些禁止性情况，是为了防止“社会倡议运动”突破法律底线。此外，还要审核公民建议是否属于以前曾经提出过并且未完成投票的建议或类似建议等。

工作人员将预先审核的结果以及是否安排网络投票的决定告知建议人。如果建议人的建议符合要求，工作人员决定将该建议内容传至互联网，供广大民众投票；如果建议不符合要求，工作人员有权决定对该建议不做下一步安排，即意味着建议程序终止。

建议被上传至互联网之后，广大民众根据“一人一票”原则，通过互联网对该建议进行投票。投票期限为自决定对该建议进行网络投票之日起一年。如果一年之内，该建议没有获得10万人以上赞同，视为建议未获得支持，将取消投票，建议程序终止。如果在一年之内，该建议获得10万人以上赞同，则视为获得支持。

获得10万人以上赞同的建议，工作人员将该建议提交给专门组建的工作组，以进行鉴定工作。为了顺利开展鉴定工作，《“俄罗斯社会倡议运动”构想》规定，由开放政府协调工作委员会牵头，吸收联邦会议各院、联邦执行权力机关、社会团体、商业团体代表以及专家，组成专门的工作组。工作组鉴定之后，可能做出拟定规范性文件草案或者不落实建议的决定。若是前者，就由相关联邦执行权力机关拟定规范性法律文件草案，之后的程序就属于建议被采纳后进行的立法程序。若是后者，就意味着该建议最终未被采纳。

三、对俄罗斯联邦公民建议制度的评价

（一）亮点

亮点之一是，俄罗斯联邦较早实现了公民建议的法制化，形成了公民建议制度的基本框架，并逐步发展。一方面，公民建议制度逐渐加强了对公民建议的权利保障。进一步明确了公民建议的法律内涵，明文规定了公民的建议权，公民可以自由自愿地行使建议权。另一方面，公民建议制度逐渐从完整走向细致。公民建议制度更多地表现为程序性规定，相关法律文件规定了完整的公民建议程序，这些程序有保证建议走入管理系统的入口，有政府部门对建议的关注和处理，也有对建议工作的后续性保障。

亮点之二是俄罗斯当局对公民建议能够从宏观角度出发，努力提供全方位的技术、组织和法律保障。2012年的《“俄罗斯社会倡议运动”构想》反映了俄罗斯领导人对公民建议的极大关注，该构想明确规定在技术方面，由俄罗斯联邦大众信息与传媒部提供技术和专业人员，由俄罗斯联邦政府下的协调委员会和由其组建的工作组提供组织保障，并明确规定了社会倡议运动的法制原则、公开原则、必须审查原则和可接近原则。

亮点之三是俄罗斯能够审时度势，对网络媒介加以关注和运用。俄罗斯的国内外形势风云诡谲，关于俄罗斯国家的命运和俄罗斯公民个人的未来，社会上总有各种声音或呼吁。2012年是特殊的一年，普京再次当选俄罗斯联邦总统，与梅德韦杰夫实现了职位互换。按照宪法修正案的规定，总统任期为六年。在未来的六年或12年中，俄罗斯的局势会向哪个方向发展，事关每一位俄罗斯联邦公民，民众的心声也一定程度影响着俄罗斯政局的稳定。加之现在网络的蓬勃发展，对于俄罗斯政局而言，无疑是把双刃剑。因此，“社会倡议运动”是俄罗斯当局审时度势的产物，反映了俄罗斯当局已经充分认识到民众意见和网络媒介的巨大作用，并做出制度性安排。

（二）不足

不足之二是俄罗斯公民建议制度显得过于谨慎，采纳条件严苛。《“俄罗斯社会倡议运动”构想》反映俄罗斯当局从观念上认识到了公民建议的重要性，但在对待公民建议的具体态度和行动上，似乎还难以彻底转变。构想对公民提出建议设置了较多程序限制，如不接受匿名建议，国家建立身份鉴定与检验统一系统对提出建议的公民身份加以验证，对公民提出建议的邮件进行安全检查等。虽然俄联邦政府以“俄罗斯社会倡议运动”方式开放了一条言路，但对于公民建议的态度不够包容，而是一种防备的态度。

四、对我国建立人民建议征集制度的几点思考

对外国法律制度的研究，既需要从其成功之处汲取经验以供借鉴，也有必要从其缺漏之处总结教训以为预警。通过分析俄罗斯联邦公民建议制度，对我国建立人民建议征集制度有以下几点思考。

（一）确立人民建议征集制度是实现有序民主的需要

（二）应当加强人民建议征集制度的体系化保障

人民建议征集制度并非孤立的环节，要想让这项法律制度充分发挥作用，需要各方面的充分保障。

首先是组织保障。应当有相应的组织机构和人员，具体负责人民建议的征集工作。由现有的政府部门信访机构来负责这项工作比较合适：第一，信访机构本来就有接受群众来信来访的职能；第二，不会产生增加机构编制的问题；第三，基层政府部门数量多，比较贴近基层百姓，便于倾听建议。

其次是技术保障。应当为人民建议征集制度提供必要的技术条件，包括网络技术、统计分析等，以保证人民的各项建议能够被充分受理、科学分析。

再次是法律保障。一是应当制定专门的人民建议征集制度，明确规定征集建议的一系列法律程序；二是完善配套制度，如人民建议征集工作的具体办法、征集机构的工作条例、人民建议征集的奖励办法、人民建议成果转化的办法等[1]黑龙江省哈尔滨市出台了《哈尔滨市人民建议征集和奖励办法》、《哈尔滨市人民建议成果转化工作实施细则》等政策文件，还制定了一套人民建议交办、转办、督办、回复等落实监督制度，把人民建议征集工作纳入政府考核目标等。见孙彩红.哈尔滨市政府管理公民参与的典型形式与主要经验[J].天津行政学院学报,2011,(2).。三是注意建议征集制度与其他法律制度的衔接问题，如应当注意人民建议征集制度与信息公开制度之间的关系。

（三）保证人民建议征集制度的开放性与普及性

人民建议征集制度的目的是让民众意志能够在体制内得到充分表达，因此，制度的设计必须保证每个有表达意愿的公民，特别是那些经济、文化、所处地理位置相对落后的人群也能有机会提出建议，保证这项制度的开放性与亲民性。人民建议征集制度是为公众畅通意愿表达渠道，并非设置义务性规范，人民建议的实质是公民与公权力之间的协商意愿，其基础绝不是等级关系。政府部门必须认清这一点，才可能以坦诚而非防备、虚心而非敷衍的态度面对人民建议。也唯有如此，才能让人民建议征集制度成为真正倾听百姓心声的良好制度。

（四）人民建议征集制度能够一定程度破解信访制度的困局

俄罗斯的请愿制度相当于我国的信访制度，现阶段俄罗斯对公民建议的关注给我们提供了一个在信访制度框架内强化建议制度的参考样本。我国目前的信访制度包括公民提出建议、意见或投诉多种方式。实践中信访制度更多地成为百姓寻求救济的途径，而信访制度中的建议制度则被忽略。信访机构理应具备的受理建议功能与机构资源被挤占，使很多民众心里有信访救济制度而无建议制度。建立专门的人民建议征集制度，可以实现信访制度功能的纠偏。在继续巩固信访投诉功能的同时，通过征集建议制度，能够一定程度地将部分投诉以提出建议的形式加以解决。

（五）加强对人民建议征集制度的理论研究

关于是否应当建立人民建议征集制度的问题，赞成者认为征集人民建议、倾听群众呼声是政府的义务，反对者认为，政府并非民意机关，无权征集人民建议，若由政府征集建议，还会与“大社会、小政府”的发展方向相悖。这些针锋相对的观点争鸣有利于推进我国的民主法治建设，也说明了加强理论研究的必要性。作者对人民建议征集制度建设持赞成态度。首先，政府部门征集建议没有僭越民意机关之职。建议不等于民意，建议是具体的非集合概念，民意是抽象的集合概念，二者不能混淆。确立人民建议征集制度，恰恰是对民意机关间接民主的补充，而非取代代表制度。其次，政府部门征集建议不违背“大社会、小政府”理念。社会自我管理与政府管理不相排斥，政府征集建议是为了完善自身管理，可以更好地为社会自我管理提供条件，并不会挤占社会自我管理的发展空间。

除了探讨人民建议征集制度的上述理论问题外，还需要对相关问题展开深入研究。例如，制度名称是称为人民建议还是公民建议，因为人民更像一个政治概念；人民建议征集制度的法律性质如何，是行政法性质还是宪法性质，解决这个问题将决定这个制度的研究领域；人民建议应当如何分类，对于不同类别的建议，将采取不同的工作方法并实行不同的解决方案；人民建议征集制度具有哪些功能，理清这个问题，有助于正确界定该制度与现行的人大制度、信访制度以及合理化建议制度之间的关系，等等。

总之，建立我国的人民建议征集制度，不仅是宪法的要求，也是社会现实的需要。对俄罗斯联邦公民建议制度进行剖析，可以让我们反思自身，结合我国的社会现实，构建一项能够解决实际问题、实现长治久安、具有中国特色的人民建议征集制度。

*韩冰（1979- ），女，博士，哈尔滨理工大学法学院副教授。