郊区生态休闲养老:城市养老保障新模式

2013-03-14赵圳

环境与可持续发展 2013年2期

赵圳

(北京大学环境科学与工程学院，北京 100871)

我国自1978年实行计划生育政策以来，生育率在短时期内急速下降，少年儿童人口比重减少，老年人口比重增加，人口老龄化的速度明显加快。2010年我国第六次人口普查，大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口中，60岁及以上人口为1.78亿人，占总人口的13.26%，与2000年第五次全国人口普查相比，上升了2.93个百分点。

21世纪我国人口老龄化趋势分为三个阶段:从2001年到2020年的第一阶段，是中国社会快速老龄化阶段，其间平均每年增加596万老年人口，年均增长率3.28%，超过总人口年均0.66%的增长速度;第二阶段(2021年到2050年)是加速老龄化阶段，平均每年增加620万老年人口，2050年老龄人口将超过4亿;第三阶段的2051年到2100年是稳定的重度老龄化阶段。2051年我国老龄人口达到巅峰的4亿3700万，约为少儿人口的两倍，老龄人口将持续稳定在占总人口的31%左右(《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》)。

从北京市的老年人口变化可以看出大城市快速老龄化的趋势。

图1 2007年-2011年北京市户籍老年人口变化万人，%

随着我国城市老龄化进程的加快和老年人群养老需求的多样化，城市养老问题逐步成为一个关系到社会和谐稳定的重要民生问题。在中共十八大报告中，特别指出要积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业。

从当前到未来很长一段时间内，矛盾之一是城市老龄人口迅速增加导致的优质养老需求增加，与城市受土地、生态环境、劳动力资源、薪酬水平等问题所限无法满足优质养老需求之间的矛盾。矛盾之二是大城市城郊经济发展的内在冲动，与缺乏充分利用生态资源的可持续的强劲产业支撑之间的矛盾。

需要探索一种产业模式，能够充分利用城区、郊区各自的要素禀赋，取长补短的模式，化解两大矛盾。

1 大城市的养老现状与问题

1.1 城市中心区养老压力与用地紧张的矛盾

北京市的城镇化率2006年为84.3%，2011年为86.2%。用30年的时间实现了发达国家几百年的城镇化率(数据来源:北京市统计局)。2020年，预计北京市常住老年人口将超过400万，约占总人口的20%。2030年，预计常住老年人口将超过500万，约占总人口的30%。应对老龄化的到来，建设配套的老龄社会公共服务体系非常紧迫。特别是纯老年人家庭人口的增加，将对传统的家庭养老产生强烈的冲击，家庭养老的功能出现削弱和转移，社会养老服务的需求将不断增加。截止2011年，全市养老服务机构401所，投入运营的养老服务机构床位总数69746张，每百名老人拥有养老床位数只有2.8张。到2020年4%的老年人要在养老机构养老(《北京市养老设施专项规划(2010-2020)》)，养老设施的缺口较大。

北京市养老空间布局缺乏合理性，养老压力集中于城市中心地区。截止2011年底，北京市全市户籍总人口1277.9万人，其中，60岁及以上户籍老年人口247.9万人。首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区60岁及以上老年人口分别为51.4万人、113.2万人、55万人和28.3万人，占本功能区总人口的比例(即老龄化程度)分别为22.1%、20.1%、17.2%和17.4%。东城、西城、朝阳、海淀、丰台、石景山六个中心城区，以1360多平方公里的面积共承担了66.4%的户籍老人养老。与其相比，城市发展新区，即房山区、通州区、顺义区、昌平区、大兴区以6000多平方公里的面积承接了全市老人的22.2%;生态涵养发展区，即门头沟区、怀柔区、平谷区、密云县、延庆县以 8800多平方公里的面积承接了全市11.4%的老人。10个非中心区县共居住了全市33.6%的老人。中心城区不到全市十分之一的面积，居住着三分之二的老人。

北京城市中心区建设用地已呈饱和状态，城市化快速向外围郊区拓展。在北京行政区划的18个区县中(所用数据为东城区与崇文区、西城区与宣武区合并之前的数据)，城市中心核心区的东城区、西城区、崇文区和宣武区，农用地、未利用地均为零，建设用地与区域土地面积一致，表明城市建设已呈饱和状态。朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区四区2007年和2008年分别增加建设用地10.25平方公里和11.81平方公里;通州区、顺义区和大兴区2007年和2008年分别增加建设用地21.13平方公里和30.32平方公里。

从以上分析可以看出，北京市城市中心区养老压力集中与建设用地严重不足的矛盾突出，首都北京市人地矛盾日益尖锐的基本格局没有根本改变，城市发展呈现向郊区扩张的态势。城市养老在空间用地可行性方面需要向城市外围寻找出口。

1.2 老年人生态需要与城市空间局限的矛盾

生态需要概念的定义，大多数学者涉及的核心是“人类的生存发展与生态平衡的关系”，带有浓厚的经济学色彩。对生态需要的定义，有代表性的是，“是指对其与赖以生存和发展的环境在一定空间的统一的需要，也即马克思所讲的那种必不可少的需要”(司金銮，1996)，“是人类自身发展过程中，对生态平衡关系的确立和生态平衡条件的创建的一种需要”(曾坤生，1999)。“是人类为了获得包括维持生存和满足发展需要等方面内容在内的最大福利需要而产生的对生态产品的需求”(柳杨青，2004)。“是人们对优美生态环境的需求，不仅是最基本最重要的生存需要，也是很重要的发展需要和享受需要”(刘国军，2000)。

生态需求的内涵特征具有典型的二重性。一方面具有物质需要的属性特征，反映在人对生态需要的物质拥有上，例如不受污染的衣食住行的产品;另一方面具有精神需要的属性特征，反映在人对生态需要是一种精神的愉悦上，例如在绿色丰富的自然环境中，人感受到神清气爽，精神旺盛。人的生态需要是人的物质需要和精神需要的统一体，它跨越了马斯洛的需要体系中的等级序列，既体现为人的最基本需要之一，又表现为人的最高层次需要的组成部分(曾坤生，1999)。

表1 北京市土地面积及利用情况表(单位:平方公里)

老年人的生态需求，在物质内容方面反映为，一是自然环境的物质内容，包括空气、淡水、阳光、土壤、声音、绿色植被、生物多样性等;二是自然环境提供的物资经过人的加工以产品形式出现的物质形态，例如食品、饮料、衣服、房屋、汽车、人工花园等。老年人的生态需求在社会内容表现为社会尊重的需要、良好社会秩序的制度需要、和谐的亲友同事关系的需要、社会公平保障的需要等。老年人的生态需求在精神内容表现为精神的愉悦和享受，例如在优美的自然环境中，心情会舒畅，思路开阔，心胸坦荡。通过良好的社会交往活动，得到满意的自我社会认知，人可以感受到被尊重、被爱戴，得到心理的满足。

大城市交通压力巨大，城市的扩张使得路网的覆盖扩大，跨区域人流的移动更加频繁，汽车废气造成的污染严重。老年人群的身体机能逐渐衰退，免疫力降低，抵抗能力下降，比年轻人容易患病。城市汽车废气的污染对老年人健康是一个威胁。大城市空间的局限性、快节奏的生活和工作方式与老年人群的生态需求呈现出矛盾。

2010年，北京市公共交通运营线路长度19079公里，运营车辆24011辆，公共交通客运量689788万人次(北京统计年鉴2011)。除公共交通外，2010年底，北京的汽车保有量中私家车所占比例为77.85%(北京市统计局)。2011年底，北京市汽车保有量突破500万辆，每百户私人汽车的拥有量达60辆以上。汽车尾气的主要污染物为碳氢化合物、氮氧化合物、一氧化碳、二氧化硫、含铅化合物、苯丙芘及固体颗粒物等，能引起光化学烟雾。尾气所排放的苯、多环芳烃、铅、甲醛等对城市居民身体健康是一个潜在威胁城市有限的空间、快节奏的生活、拥堵的交通、汽车废气的污染等局限性不能有效满足老年人口的生态需求。城市养老在提高老年人口生活质量方面需要向生态环境良好的郊区寻找出口。

图2 北京市公共交通年末运营车辆

1.3 城市养老服务从业人员薪酬提升趋势与老年人支付能力之间的矛盾

第一，大城市生活成本较高，房租、交通等成本最终要传导到人力成本。最终推高薪酬水平长期增长。

1974年至2008年北京市第三产业从业人员的平均工资呈现出逐步增长的趋势。特别是2000年至2008年，从338.2元增至710.5元，增幅显著(见图3)。

图3 北京市第三产业从业人员平均工资

城市中心区的生活成本要高于郊区的生活成本。以北京市房屋租金为例，一室的普通住宅的月租，位于城市中心区的西城区、东城区是5000元-6000元;城市新区的通州区、大兴区是2000元-3000元;郊区地区的房山区、门头沟区、密云县是1500元-2000元左右。城市中心区的房租远远高于郊区，增速和增幅也高于郊区。而生活成本的差异最终将体现在人力成本的差异上，城市中心区的养老服务从业人员的薪酬要高于郊区地区。

第二，老年人虽然退休前积累了一定财富，但进一步增长空间有限。在城市中心区，只有比较富裕的老年人能够承担得起到较好品质的养老服务。

2013年北京市投入资金约63亿元对养老金进行了调整，共惠及200余万退休人员。缴费年限满10年及其以上的企业退休人员，缴费年限每满1年，每月增加3.5元;缴费年限不满10年的退休人员，每人每月增加35元;缴费年限不满15年的建设征地农转工退休人员，每人每月增加52.5元。养老金的调整实行先按政策倾斜，再按绝对额普调的方式，倾斜于提高低收入人员的待遇水平。按照全市养老金的调整水平状况，进一步较大的增长幅度和增长空间有限。

城市中心区的部分老年人，以他们的收入在城市中心区只能支付普通水平的养老服务，而如果把生活活动场所转移到郊区，可以支付较高品质的养老服务。

1.4 老年人多样化需求与现有养老模式的矛盾

随着社会经济的发展、城市化的进程、信息化和价值观的多样化，也根据老年人群本身经济条件、职业经历和文化素养等差异，老年人的需求也呈现出多样化的趋势。特别是大城市中的一部分老龄群体，拥有较好的经济条件、教育水平和职业经历，他们对生活方式的需求不仅仅停留于物质上的温饱，精神需求也不仅仅局限于与儿女厮守的慰藉，而是希望实现自身的发展性，体现生存价值。

根据调查，我国城市中48.5%的老年人有各种各样现实的养老服务需求。其中需要家政服务的占25.22%，需要护理服务的占 18.04%，需要聊天解闷的占13.79%，需要法律援助服务的占2.25%。(《我国城市居家养老服务研究》)。北京市老龄工作委员会办公室在2005年7月对北京市城市老年人异地养老意愿问题进行的调查数据显示，低龄老人、文化程度较高、有配偶的老人对异地养老的接受程度较高，达到21.3%。高龄老人和大专以上文化程度的老人对“异地养老”的选择更为慎重，有近1∕5老人选择“不确定”。当问及“如果政策提供一定的优惠条件，您是否愿意到外地或京郊养老”时，被调查的老年人中约10%态度发生了变化，使愿意接受异地养老的老年人增加至33.6%。

我国城市目前的养老方式在实践层面可分为以下三类:

第一，传统的家庭养老模式弱化。城市独居老人和空巢家庭增多，以家族成员为主体的养老生活照料职能的基础条件弱化;4∶2∶1的家庭结构使家庭养老功能弱化，子女对老年人的照顾心有余而力不足;子女欠缺系统的医学护理知识，对老人的照顾缺乏科学性;女性大规模地加入劳动市场，她们可提供的照顾越来越少。随着教育程度的提高，子女走上社会之前的“在巢期”明显延长，家庭功能倾斜于抚养后代而弱化其养老功能。

第二，国家负担的福利机构养老型模式供不应求。北京市支出的社会福利费2010年为4.31亿元，2011年为4.83亿元。如果要实现在2020年将全市4%的老年人在政府举办的福利养老机构养老的目标，以目前每百名老人拥有养老床位数只有2.8张的现状来看，从养老设施到社会福利费支出都是很大的负担。

第三，社区养老型模式仍很不成熟。我国的社区养老的社会化服务起步于20世纪80年代中期，养老服务内容局限于日常生活服务。服务的专业化水平较低。缺乏整合老年人需求与提供服务主体的信息资源交换平台，缺乏社区的统一调配的发挥中枢职能的机制。老年人需求的大部分由自己来承担，例如需要保姆、需要清扫室内卫生、需要送餐、需要就诊等。另外，目前的社区服务，基本上都是由企业来完成。由于这些企业所提供的服务产品面向整个消费市场，因此不可能提供完全针对老年人群的特定需求的服务产品。

我国城市目前的养老方式不能覆盖全体老年人群的养老需求，与日益多样化的养老需求之间存在着矛盾。从城市社区居家养老服务发展的状况来看，目前我国城市居家养老服务需求总的满足率只有15.9%，其中家政服务满足率为22.61%，护理服务满足率为8.3%，聊天解闷服务满足率为3.16%(全国老龄工作委员会)。城市养老在模式创新方面需要向城市外围寻找突破口。

2 大城市的养老消费力分析

2.1 城市居民生活水平日益提高——具备要求高品质养老生活的基础

随着经济的快速发展，我国城市居民生活质量日益提高。从下表中可以显示出，1990年到2010年的20年间，城镇家庭恩格尔系数由1990年的54.2%降到2010年的35.7%，人均旅游花费由2010年的679元增加到883元。

表2 我国城镇生活质量表(数据来源:中国统计年鉴2011)

北京市城镇居民家庭人均可支配收入由1978年的365.4元上升到2010年的29073元。显示出改革开放后城镇居民收入的日益提高趋势。

截止2011年底，我国高净值人群数量达118.5万人，2011年前五年平均增速为29.1%，预计“十二五”期间年均增速为17%，到2015年我国高净值人群数量将达219.3万人。财富的地域集中趋势也日益明显，超过2/3的高净值人群集中在6个主要地区，即北京(18%)、广东(16%)、上海(14%)、浙江(13%)、江苏(7%)和福建(4%)(《中国私人银行发展报告2012》)。北京、上海、天津、广东和浙江的高净值家庭密度最高，其中北京每万户家庭中高净值家庭数量超过200户，是中国富人最集中的地区，北京2%的家庭可投资资产超过600万元。(2012中国财富报告，波士顿咨询公司与建行私人银行中心联合发布)。招商银行的“金葵花”理财指数显示，针对国内7个大型城市个人金融资产在50万元人民币以上的高收入群体的调查发现，北京的高收入者比例最高，占城区总人口的8%，广州和上海分别以6%和5%分列二、三位。目前北京中产阶层(月均收入近六千元)在社会阶层结构中所占比例超过40%，约540万人。北京的中产阶层比例高于23%左右的全国平均水平(《2010年北京社会建设分析报告》)。

图4 北京市城镇居民家庭人均可支配收入变化图

2.2 未来的养老群体主力——改革开放后致富的群体

1978年改革开放后，经济活性化带动了劳动年龄段的群体致富。这一群体，如果以1978年处于20～40岁年龄来计算的话，目前已进入50～70岁的年龄段，步入或即将步入养老生活的阶段。截止2011年底，北京市户籍人口中60～80岁的年龄组占户籍总人口的16.4%(见下图)。而北京市的常住人口则达到了2200万人，外来人口中也存在在北京致富的群体，同样拥有高品质的养老需求和消费能力。

中国高净值客户的年龄主要分布在40～49岁，男女性别比例较均衡，为1.27:1，大专或本科的教育程度占到六成以上。高净值客户中99%已婚，96%已育有儿女(2012中国财富报告)。也有研究指出，我国高净值人群的主体集中在上世纪六七十年代出生的30～49岁人群，从职业构成看，私营企业主占比为71.6%，而家族继承人的比重为1.42%，这充分印证了目前我国高净值人群多为改革开放后致富的“第一代”或“一代半”富人。民营、私营企业管理层所拥有的企业所有权和股权成为财富市场的主体，管理阶层也因此成为高净值人群的第二大聚集地，占比11.11%(《中国私人银行发展报告2012》)。从目前大城市财富的年龄状况分配来看，30～50岁的年龄层占据了财富的主要年龄段。可以认为，未来30～50年的城市养老消费市场具有较大的潜力。

3 当前城郊发展与环境的矛盾问题

3.1 污染企业与环境友好型企业发展的矛盾

城郊仍是工业企业的主要增长区。从工业企业生产情况来看，2010年全市工业生产总值增长平均速度为24.1%，超过全市平均增长速度的区县是朝阳、房山、通州、昌平、大兴、平谷、延庆，处于北京市的近郊和远郊区域。目前这些区域的产业经济结构中，工业仍是重要的增长点。分布于城郊地区的工业企业以占全部企业14%的个数，解决了47%的劳动力就业，实现了占全部企业总收入53.5%的经济贡献。在乡镇企业的层面，工业企业对经济和社会的贡献显著，仍是郊区区域经济的重要支点。

图5 2010年北京市乡镇企业各业基本情况图

另一方面，新兴产业对经济的贡献虽然逐年有所增加，但仍未成为支撑经济的主导产业。例如，2010年北京市地区生产总值为14113.6亿元，其中一些新兴业态所占的比例不大，例如商务服务业930.9亿元，旅游、教育产业516.2亿元、休闲娱乐业69.5亿元、环境管理业33.1亿元。与工业相比，新兴产业还不足以成为区域经济的支撑。

从2010年北京地区万元地区生产总值能耗(吨标准煤)来看，第一产业为0.807，工业为0.926，第三产业为0.273。虽然工业的单位产值能耗是最大的，但从目前北京市产业经济结构，特别是郊区地区的产业经济结构来看，工业仍是未被环境友好型产业所能替代的行业。

工业企业经过长期的发展，已具有相当规模，形成了既有的投入产出的赢利模式，具有产业发展的惯性。而环境友好型产业是新兴产业，在发展的前期需要培育扶植，度过成长发育期，才能使所占取的市场份额相对稳定，形成赢利模式。

从企业微观的角度来看，在目前的资源、能源价格体系和经济效益核算体系下，从事环境产业而得到的收益远不如工业制造业投入少、盈利快。企业缺乏进入环境产业领域的激励机制和可持续的盈利模式。

3.2 在目前的发展模式下，居民对提高收入的意愿与对良好生态环境诉求之间的矛盾

从北京市城镇农村居民的家庭收支情况可以看出，2010年比2009年，城镇居民人均可支配收入平均增长8.7%，而人均消费支出平均增长11.4%;农村居民人均纯收入增长10.6%，人均生活消费支出增长10.6%。另一方面，全市社会消费品零售额平均增长17.3%。从整体趋势来看，消费的增长率远远高于收入的增长率，居民收入提升的压力在增强，需要区域产业发展、生产总值提升的持续实现来拉动收入的提高。

图6 2010年与2009年相比农村居民家庭人均纯收入与生活消费支出增长速度

目前，城郊乡镇企业中，仍以工业制造业为主要支点，是拉动区域经济增长的重要途径。一方面居民对收入提高的意愿期待区域经济产值的提升，另一方面对享受良好生态环境、维护健康、提高生活品质的追求也不断增强。在建立一种发展与环境双赢模式的产业主导格局之前，这两种意愿显然是一对矛盾。

4 郊区生态休闲养老产业是解决城市养老问题的重要途径

4.1 养老产业化

养老需求作为一种基本社会需求，长期以来依赖于国家提供公共产品的状况已无法满足其多样化的现状，养老服务社会化是社会发展的必然趋势。企业是提供产品和服务以满足社会需求的载体，是生态休闲养老产业的经营主体。

政府的职能作用体现为政策的引导、行业规范和制度的制定与监管、构建社会化养老机制。社会公众针对个人情况通过对政府提供的各种养老选择，表达个人诉求，政府在有限的资源条件下整合社会资源为公众提供多元化的福利项目，通过社会保障局、社区等平台传输养老资源满足社会公众的需要(杨文杰等，2010)。

4.2 用地的瓶颈如何解决

建设用地的限制是制约郊区发展生态休闲养老产业的瓶颈。在建设用地指标充足的区域可以采取土地国有化后建设的方式;而对于用地紧张的区域，可以引导生态休闲养老企业与农村集体合作的方式，利用农村闲置房屋资源，整体设计布局，包装成生态休闲养老项目，既解决了用地问题，又能带动农村经济的提升，实现养老产业的集约化、商业化和多元化。

例如在北京市西南部的房山区的佛子庄乡已经具有这样的案例经验。佛子庄乡地处房山区西北部的山区，属太行山余脉，大部分区域位于山前暖区。平均海拔在450米以上，年平均气温约12℃，年降水量约650毫米，无霜期160～180天，适于养老休闲度假。2011年，乡政府改造、翻建两个村庄的部分闲置农村用房53户，总投资额750万。恢复民俗风貌，突出养生文化，提供用餐、购物、休闲、咨询等服务，打造成集道家文化、养生文化、姓氏文化为主要内容的特色旅游休闲养老度假山庄。消费群体定位为城市里注重养生的人群，满足城市人群越来越关注的休闲、养生的需要。根据山庄的规模以及京郊山村旅游度假低价位的特点，村庄正式运营后，年收益在150万元左右。原则上，由村里购买养老度假山庄的商业服务设施，产生的利益按照7∶3的比例进行分配，70%给群众分红;剩余的30%充实到社会公益金和社会保障金中。

4.3 服务业布局应提前介入

随着“养老行为的转移”，服务业布局应提前介入。在郊区建设老年社区，1万张床位即使只入住80%，到周末、节假日的时候也有5000辆车集中前往，带来的消费需求对当地的压力非常明显，需要足够的服务业支撑。而就经验来说，服务业的进入比起地产的开发具有滞后性的特点，要在人流聚集的预期基础上进行时间上的设计。养老产业的针对群体是老年人，在一定的区域生活时需要较为完备的服务业的基础，需要在生态休闲养老产业的发展区域提前进行服务业的布局。

4.4 医疗模式的构建

在郊区发展生态休闲养老产业，由于离城市中心区有一定的空间距离，医疗状况是养老群体较为关心的问题。要构建完善的社区医疗体制，成立社区卫生院统一管理运营机构，使社区卫生院与城市三甲医院缔结合作模式，在医生出诊、人员培训、急救等方面形成资源整合的模式。与医药高等教育机构合作，吸引医务人才进入社区医院。完备养老社区的健康维护机制，提供定期体检、出诊、家庭入户护理等服务。

4.5 养老产业人才的培育

养老产业涉及老年心理学、护理学、企业经营管理、商业服务等多种专业性行业，需要有一支高素质的人才队伍。应筹建养老专业学校，培养具有养老服务技能的专业人才。学校的考核可以与国家制定的养老行业规范要求相结合，通过学习、考核，取得养老从业人员资格证的毕业生可以直接输送到生态休闲养老产业相关企业就职。从从业资格、培训方面入手，使养老产业成为一个专业性强、人员素质高的行业。