新世纪以来中国环境污染治理回顾与未来形势展望

陈健鹏 李佐军

(1.中国社会科学院城市发展与环境研究所，北京 100005; 2.国务院发展研究中心资源与环境政策研究所，北京 100010)

新世纪以来，我国环境污染治理取得了一定进展，但由于我国总体上仍处于污染增加的阶段，环境污染治理形势不容乐观。根据相关数据(主要包括:《中国环境统计年鉴》、《中国环境统计年报》、《中国环境状况公报》、《中国城乡建设统计年鉴》、《污染源普查数据集(第一次全国污染源普查资料文集)》)及近年来相关权威研究(包括《中国环境宏观战略研究(综合报告卷)》(2011年版)、《2009-2020年中国节能减排重点行业环境经济形势分析与预测》、《2011-2020年非常规性控制污染物排放清单分析与预测研究报告》等)，结合近年来对各地环境污染治理情况的调研，本文对新世纪以来环境污染治理的情况进行了回顾。同时，对未来10年及更长时间我国环境污染形势进行了展望。

1 新世纪以来我国环境污染治理的基本情况

1.1 主要污染物排放增长的态势基本得到遏制

1.1.1 化学需氧量(COD)排放总量增长态势基本得到遏制

2001-2011年，全国废水中化学需氧量(COD)排放总量总体呈下降态势，从2001年的1404.8万吨降低到2010年的1238.1万吨。其中，工业化学需氧量排放呈下降态势，从2001年的607.5万吨下降到2010年的434.8万吨;生活化学需氧量小幅上升，从2001年的797.3万吨上升到2006年的889.5万吨，随后又回落到2010年的803.3万吨。“十五”期间全国废水中化学需氧量排放量不降反升，未完成“十五”规划提出的减排目标。“十一五”期间，全国废水中化学需氧量排放总量、工业废水中化学需氧量排放量和生活污水化学需氧量排放量均呈逐年下降趋势。2010年全国化学需氧量排放总量比2005年下降了12.5%，超额完成了“十一五”总量减排任务①“十一五”化学需氧量 (COD)排放总量目标降低10%。。2011年，化学需氧量排放总量为2499.9万吨，比2010年下降2.04%②2011年数据来自环境保护部公布的《2011年中国环境状况公报》。需要特别说明的是2011年公布的主要污染物统计范围包括工业源、生活源、农业源和集中式污染治理设施，2011年之前公布的主要污染物排放总量统计范围为工业源和生活源。2011年数据和本文中未调整的2010年及之前的数据不可比。。

图1 2001——2010年全国化学需氧量排放

1.1.2 二氧化硫排放总量趋稳

2001-2011年，全国废气中二氧化硫排放总量呈先增后降的态势。其中“十五”期间，二氧化硫排放总量呈稳步上升态势，从2001年的1947.8万吨增加到2005年的2588.8万吨，未完成“十五”期间确定的减排目标。“十一五”期间，全国废气中二氧化硫排放总量、工业废气中二氧化硫排放量和生活废气中二氧化硫排放量均呈逐年下降趋势。2010年全国二氧化硫排放量较2005年下降了14.3%，超额完成了“十一五”总量减排任务①“十一五”二氧化硫排放总量目标降低10%。。2011年，二氧化硫排放总量为2217.9万吨，比2010年下降2.21%②2011年数据来自环境保护部公布的《2011年中国环境状况公报》。。

图2 2001——2010年二氧化硫排放量

1.1.3 氨氮排放总量基本得到控制

2001～2011年，全国废水中氨氮排放总量呈先升后降态势，从2001年的 125.2万吨上升到2005年的149.8万吨，随后降低到2010年的120.3万吨。其中，工业氨氮排放量稳步下降，从2001年的41.3万吨下降到2010年的27.3万吨。生活氨氮排放量小幅上升，从2001年的83.9万吨上升到2010年的93万吨。2011年，氨氮排放总量为82.6万吨，比2010年下降0.41%③2011年数据来自环境保护部公布的《2011年中国环境状况公报》。

图3 2001——2010年全国废水中氨氮排放量

1.1.4 烟尘、粉尘排放量得到有效控制

2001～2010年，工业粉尘稳步下降，从2001年的990.6万吨下降到2010年的448.7万吨。2001～2010年，烟尘排放量经历了先稳步上升，然后稳步下降的态势。其中，2001～2005年，烟尘排放量从2001年的1069.8万吨增加到2005年的1182.5万吨。随后逐年下降，从2006年的1088.8万吨降低到2010年的829.1万吨。

图4 2001——2010年全国烟尘、工业粉尘排放量

1.2 环保基础设施建设取得较大进步，但总体水平偏低

1.2.1 城市污水、垃圾处理事业快速发展

2001～2011年，全国城镇污水事业快速发展。城市污水厂从2001年的452座逐年增加到2011年1588座。城市污水处理率从2001年的36.43%，提高到2011年的83.63%。同期，全国县城污水处理厂从2001年的54座，增加到2011年的1303座。全国县城污水处理率从2001年的8.24%提高到2011年的70.41%。全国城市垃圾无害化处理厂从2006年的419座增长到2011年的677座④2006年起采用新的标准。。

图5 2001——2011年全国城市污水厂数量及污水处理率

1.2.2 村镇污水处理基础设施严重滞后

全国范围内村镇污水处理基础设施严重滞后。截至2011年，全国19683个建制镇仅有1651座污水处理厂，13587个乡仅有123座污水处理厂①资料来源:《2011年中国城乡建设统计年鉴》。

图6 2001——2011年全国县城污水厂数量及污水处理率

1.3 环保投资稳步提高，污染监管工作有所改进

1.3.1 环保投资稳步提高

2001～2011年，环保投资额基本呈逐年上升态势，环保治理投资占GDP的比重稳步提高。污染治理投资总额从2000年的1010.3亿元增加到2011年的6592.8亿元。环保治理投资占GDP的比重从2000年的1.02%增加到2010年的1.66%，2011年小幅回落至1.39%。

图7 2000——2011年全国环保投资情况

1.3.2 政府对企业环境监督管理得到加强

我国政府通过推行环境影响评价和“三同时”(防治环境污染和破坏的设施与生产主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用)制度，对控制新污染源起到了显著作用。建设项目“三同时”环保投资从2001年的336.4亿元增加到2011年的2679亿元。

1.3.3 环境监管能力稳步提高，但总体水平仍然较低

从2006年开始，我国开始实施《国家环境监管能力建设“十一五”规划》(以下简称《规划》)②这是我国环境保护史上第一个部门自身能力建设规划，规划指导思想为:以建设完善污染减排指标、监测和考核体系为重点，全面建设环境监测预警和执法监督两大体系，改善环境管理基础设施与条件，努力实现环境保护监管能力的现代化、标准化、信息化，切实提升环境监管能力，维护人民群众的环境权益。。随着《规划》的实施，全国环境监管能力得到较大提升，“废水靠看、废气靠闻、噪声靠听”的状况得到较大程度的改变，初步形成了环保基础能力建设和环保工作相互促进、共同提高的良好态势。尽管取得了较大的进步，但我国环境监管能力总体仍然较弱，尚难以满足环境管理工作的需要。根据对《国家环境监管能力建设“十一五”规划》的中期评估，还存在以下突出问题: (1)环境监管能力建设总体滞后;(2)标准化达标建设存在较大差距;(3)队伍编制和资质建设、人才培养制约环保监管能力的提高;(4)环境监管业务经费难以保障;(5)监管业务用房、水源地水质全分析能力与边境河流预普应急监测能力较低。

1.4 部分领域污染形势十分严峻

1.4.1 水污染物排放总量居高不下，水体污染相当严重

随着我国经济持续快速增长和经济规模的不断扩大，水污染物排放一直没有得到有效控制，水污染防治和水环境保护形势严峻。《2011中国环境状况公报》显示，2011年全国地表水水质总体为轻度污染，湖泊(水库)富营养化问题突出。其中，黄河、松花江、淮河、辽河总体为轻度污染，海河总体为中度污染。在监测的26个湖泊(水库)中，富营养化状态的湖泊(水库)占53.8%，在监测的200个城市4727个地下水监测点位中，优良——良好——较好水质的监测点比例为45.0%，较差——极差水质的监测点比例为55.0%。 “十一五”期间，松花江流域硝基苯重大污染事故、太湖巢湖滇池等蓝藻暴发和陕西凤翔重金属污染事件影响极大。

1.4.2 海洋生态环境严峻

国家海洋局发布的《中国海洋发展报告(2011)》显示，我国海洋生态环境面临的严峻形势主要包括:近岸海洋环境污染呈立体、复合污染新趋势，对生态系统安全、食品安全、经济社会发展产生威胁;陆源污染物排海对海洋生态环境的影响严重，个别排污口及河口邻近海域出现“荒漠化”现象;近岸海域营养盐结构失衡，直接影响我国海洋渔业可持续发展;近岸海域污染严重地区主要分布在大中城市和我国主要经济区域邻近海域，沿海地区经济可持续发展受到制约。

2 未来10年主要污染形势展望

2.1 工业源污染物产生量将持续增加，污染治理形势依然严峻

自2000年以来，工业源废弃物(固体废弃物、废水)总量持续增加。经过了“十五”和“十一五”两个阶段的治理，工业源的废水、废物中的主要污染物排放量已经基本得到抑制。当前我国仍处在工业化的中期阶段，重化工业仍处在快速发展阶段，主要高耗能、高污染产业的峰值预计出现在2020～2030年之间。总体上，我国工业源污染物产生量大致处于“环境库兹涅兹曲线”①环境库兹涅兹曲线 (KEC)是描述污染问题与经济发展之间关系的常用模型，发达国家的环境与发展的实践表明，大致存在人均GDP与污染物排放的倒U型曲线。的“上端区间”，污染物排放的“拐点”尚未到来。通过简单的趋势外推分析，可以预见，工业源的水污染物②主要污染源是造纸、化工、纺织、电力和钢铁行业。、大气污染物③主要污染源是火力发电、非金属矿物制品业、黑色金属冶炼及压延工业、化学原料及化学制品业、石油加工及炼焦业、有色金属冶炼及压延工业。、固体废弃物污染物④主要污染源是煤炭采选业、有色金属矿采选业、黑色金属矿采选业。产生量在未来10年乃至更长时间，仍呈上升态势，工业污染治理形势依然严峻。

2.2 生活源污染物排放持续上升，治理形势日益严峻

自2000年以来，我国城市化进入加速发展阶段。2011年，我国城市化率达51.27%。综合相关研究，到2020年我国城市化率会以每年0.8～1个百分点稳定提高。从2001年到2011年，全国生活污水排放量从328.5亿立方米增加到403.7亿立方米，呈快速增长态势。生活垃圾产生量也呈快速上升的趋势。通过趋势外推分析，可以预见，今后10年乃至更长时间，生活源废水、废弃物的排放量仍将呈上升的态势。城市生活污水和生活垃圾问题将日益严重，“垃圾围城”的现象将日益突出。与此同时，废水、垃圾无害化处理的水平低。我国目前已建成的污水处理厂中约有90%没有污泥消化处理的配套设施，60%以上的污泥未经任何处理就直接农用，大量污泥进入城市垃圾填埋场。生活源废水、废弃物污染形势将持续。

2.3 非常规污染物问题日益凸显，治理难度加大

随着我国重化工业的快速发展，在面临严重的常规性工业污染的同时，一些新的环境问题逐步显现，非常规污染物⑤非常规污染包括:重金属、挥发性有机污染物、颗粒物、电子垃圾、污泥、脱硫石膏等六类。的问题日益显现并呈恶化态势。如在纺织印染行业、有色金属行业、化工行业等产生的非常规污染物(新型污染物)的种类、数量越来越多，包括危险废物、微量有机污染物、有毒污染物，电子垃圾、重金属等，严重威胁着生态环境和人类健康。综合相关研究⑥主要参考了《2011-2020年非常规性控制污染物排放清单分析与预测研究报告》。，预计未来 10年，重金属⑦目前我国已处于重金属污染的高发期，在此背景下《重金属污染综合防治“十二五”规划》获得批复，根据规划重点区域重点重金属污染物排放量比2007年减少15%，非重点区域重点重金属污染物排放量不超过2007年水平，重金属污染得到有效控制。、挥发性有机物(VOCS)、颗粒物(PM10和PM2.5)、电子垃圾⑧根据《废物资源化科技工程十二五专项规划》，2010年废旧电子电器产品年产生量已达300万吨，预计到2015年废旧电子电器产生量将超过600万吨。和城镇污泥、脱硫石膏⑨火电行业仍然是脱硫石膏的主要产生源。等六类非常规污染物排放量呈增长态势。未来10年乃至更长时期，尚未得到控制的传统污染物和新型污染物同时并存，不仅治理难度大，而且处理成本更高，管理也更加错综复杂。

2.4 城市进入复合型大气污染阶段，新的污染问题将更加突出

目前我国城市空气污染非常严重⑩总体而言，我国城市中PM10和SO2浓度约为欧美发达国家的4～6倍，NO2浓度也接近或高于欧美国家，整体污染十分严重。，随着城市化进程加速，城市交通又导致了严重的机动车尾气污染。中国城市群大气污染正从煤烟型污染向机动车尾气型过渡，出现了煤烟型⑪长期以来，由于中国以煤为主的能源结构，使得全国城市大气环境呈现高浓度的二氧化硫(SO2)和总悬浮物(TSP)污染。烟尘、二氧化硫是中国城市大气污染的主要污染物。和机动车尾气型污染共存的特殊大气复合污染。随着我国汽车保有量的不断提高，城市交通污染问题呈恶化态势。目前的趋势是，通过污染物减排政策、措施的实施，全国城市空气质量(主要控制指标)总体上有所好转，但部分城市仍在加重;城区建成区的空气质量有明显好转，而郊区和农村空气污染在加重;三项主要控制的污染物浓度有降低的趋势，但是有机物、细粒子等污染越来越突出;空气污染的区域化比较明显，污染程度依然严重。新的环保标准采用后，一些新环境问题逐步显现。2012年2月新修订的《环境空气质量标准》发布，执行新的空气质量标准后，我国城市空气中的细颗粒物(PM2.5)污染问题正逐步显现，从2011年部分试点监测城市的监测结果来看，按新的环境空气质量标准进行评价(PM2.5年均值的二级标准为35微克/立方米)，多数城市细颗粒物超标，年均值为58微克/立方米。随着工业化、城市化的快速发展，预计未来10年城市的细颗粒物(PM2.5)、挥发性有机物(VOCS)、氮氧化物(NOx)等问题将日益严重，治理难度加大。

2.5 农村环境污染日趋严重，治理形势不容乐观

农村环境污染面临越来越大的压力。其一，工业污染向农村转移趋势加剧。随着东部产业结构调整和产业升级，产能落后的污染企业往中西部转移的趋势明显。污染企业从城市迁往农村的现象日益增多，造成城镇工业废水、生活污水和垃圾向农村地区转移。其二，农业生产的面源污染日趋严重。我国广大农村因化肥、农药的过量使用及大量畜禽粪便的排放，使得农业面源污染的程度和广度都超过了欧美国家。全国化肥施用量从1990年的2590万吨，增加到2011年5704.2万吨。全国农药使用量从1990年的73.3万吨，增加到2011年的178.7万吨①数据来源:《2012中国农村统计年鉴》，其中化肥施用量为折纯量。。单位种植面积化肥、农药施用量远高于世界平均水平。据第一次全国污染源普查②国务院决定于2008年初开展第一次全国污染源普查，普查标准时点为2007年12月31日。，农村的污染排放已经占到了全国的一半左右，其中化学需氧量(COD)占到了43%，总氮占到了57%，总磷占到了67%③《污染源普查数据集 (第一次全国污染源普查资料文集)》的有关数据。。在中长期我国粮食供需缺口不断扩大的背景下，依靠农业化学品的高投入以保证农产品总产出增长的态势已“不可逆”，且呈进一步加深的趋势。其三，农村生活源污染物问题日益突出。农村地区人畜粪便、生活垃圾和生活污水等废弃物大部分没有得到有效处理。预计未来10年乃至更长时间，农村环境污染恶化的态势将延续。由于农村的环境基础设施建设严重滞后，环境管理的基础薄弱，法规标准不完善，且缺乏污染治理的资金，监管能力严重不足，未来农村污染治理形势不容乐观。

3 研究小结

新世纪以来，我国环境污染治理取得了一定进展，但由于我国总体上仍处于污染增加的阶段，环境污染治理形势不容乐观。根据相关数据，结合近年来对各地环境污染治理情况的调研，本文对新世纪以来环境污染治理的情况进行了回顾。同时，对未来10年及更长时间我国环境污染形势进行了展望。研究结果表明，新世纪以来我国环境污染治理的基本情况:主要污染物排放增长的态势基本得到遏制;环保基础设施建设取得较大进步，但总体水平偏低;环保投资稳步提高，污染监管工作有所改进;部分领域污染形势仍十分严峻。未来10年主要污染形势:工业源废弃物产生量将持续增加，污染治理形势依然严峻;生活源污染物排放持续上升，治理形势日益严峻;非常规污染物问题日益凸显，治理难度加大;城市进入复合型大气污染阶段，新的污染问题将更加突出;农村环境污染日趋严重，治理形势不容乐观。

［1］第一次全国污染普查资料编纂委员会编.污染源普查公报与大事记.北京:中国环境科学出版社，2011.9

［2］环境保护部环境规划院，国家信息中心著.2009-2020年中国节能减排重点行业环境经济形势分析与预测.北京:中国环境科学出版社，2009.6

［3］蒋洪强等著.2011——2020年非常规性控制污染物排放清单分析与预测研究报告.北京:中国环境科学出版社，2011.7

［4］中国工程院，环境保护部编.中国环境宏观战略研究(综合报告卷).北京:中国环境科学出版社，2011.3

［5］周劲松，吴舜泽，逯元堂，蒋国华.国家环境监管能力建设“十一五”规划中期评估［A］.中国环境科学学会2009年学术年会论文集(第三卷)［C］. 2009

［6］吴舜泽，逯元堂，金 坦.县级环境监管能力建设主要问题与应对措施［J］.环境保护，2010(13).

［7］周宏春.迫切解决危害群众健康的突出环境问题［J］.环境与可持续发展，2011，36(4):11-15.

［8］王 毅，赵景柱.探索新时期中国特色的可持续发展道路［J］.环境与可持续发展，2011，36(3):5-8.

［9］唐丁丁.全面推进可持续消费促进“十二五”环保目标实现［J］.环境与可持续发展，2011，36(4):5-10.

［10］柴发合，王淑兰，王锷一.中国城市空气质量分级管理战略探讨［J］.环境与可持续发展，2011，36(5):5-10.