政府应对突发社会安全事件管理能力评估指标体系的构建

2013-03-14丛梅

社会治理理论 2013年2期

丛梅

丛梅＊

政府应急工作客观上要求具备全局的视角、整体的观念、科学的管理，而突发社会安全事件应急管理能力评估指标体系，恰恰是政府应急工作内容的典型归纳，是对政府危机管理能力评价的基础。因此，在下一个发展黄金期里，构建一套科学合理、高效运转、覆盖全面的应急管理能力评估指标体系，以此推动政府社会管理工作不断创新是十分必要的，对全面提升应对突发社会安全事件管理能力有着深远而重大的意义。

突发社会安全事件管理能力评估指标体系

一、建立突发社会安全事件评估指标体系的必要性

现代意义上的应急管理是由事件发生的被动应对,转向从事前积极预防到事后预防的全面危机管理，应急管理逐渐成为政府管理最为关注和耗费人力、物力、财力较多的一个领域。正因为政府应急综合管理能力建设涉及的内容多、范围广、层次深，如果仅把工作内容局限在某一方面，显然无法实现全面提升政府应急综合管理能力的基本要求。因此，政府应急工作客观上要求具备全局的视角、整体的观念、科学的管理。而突发社会安全事件应急管理能力评估指标体系，恰恰是政府应急工作内容的典型归纳，是对政府危机管理能力评价的基础。

突发社会安全事件应急管理能力评估指标体系问题，是政府危机管理工作向纵深发展的客观要求。随着政府应急管理工作的不断深入，如何科学地总结过去的经验，评价现实工作状况，把握工作的未来发展方向，就成为政府应急工作能否深入的重要课题。显然，一定的评价标准是衡量政府应急管理工作成败的准则。以往的政府应急管理工作无论是在规划的制定中，还是在实际运作中，都没有明确地提出这一问题。这样导致的后果可能是政府应急管理工作缺乏科学的统一尺度，缺乏成熟的理性规划与运作，因此，在一定程度上制约了政府应急管理工作的深入开展。要改变这种工作状况，其中一项重要举措，就是实行对政府应急管理工作的科学考核。可以说，指标体系的确立和运行，是提升危机信息获取与预警、危机准备与预防、危机控制与回应、危机恢复与重建等危机管理过程的重要保障[1]张成福唐钧.政府危机管理能力评估——知识框架与指标体系研究[M].北京:中国人民大学出版社,2009:173.。

二、建立评估指标体系的原则

1.科学性与创新性相结合的原则

科学评价政府应对突发社会安全事件的管理能力是本课题研究的首要原则，《评估指标体系》只有具备科学性，才能为科学决策提供可靠依据，才能客观地反映应急管理综合能力的真实状况。因此，课题组在选择、研究、设计基本框架和各项具体指标时，必须坚持科学性原则。

《评估指标体系》的研究和构建是一个大胆的尝试和创新。因此，课题研究本身就具有创新性特点和创新要求。在具体实践中要求指标的设计要有创新，要博采众家之长，既有自己鲜明的特点，又要有设计内容上的大胆探索。

2.代表充分与系统性相结合的原则

评价体系毕竟不是所评价的事物本身，要使之能够科学全面地反映事物的概貌和特征，必须选取能够体现评估事物基本特性和重要内容的表象进行比较和评价，因此建立评价体系时选取评价指标应该具有代表性和典型性[1][2]丛梅、张智宇.试论依法治市工作评估的指标体系[J].中国司法,2002(12).。

政府应对突发社会安全事件的管理能力，是政府整体应急管理能力的一个重要组成部分。因此，必须将其作为一个整体，系统地考量和设计，注意指标之间的相互作用和内在联系，力求全面、系统、客观地反映政府应对突发社会安全事件的管理能力。

3.比较性和可操作性相结合的原则

设计评估指标必须具有比较性。只有通过不同指标间的比较，才能够得出比较后的信息资料，才可发挥指标体系的作用。就指标本身来讲，由于指标之间彼此存在一定联系，如何将这些内部相关较强的指标分配合理，这就要求在全面比较的基础上进行选择，选择那些在不同空间和时间范围内极具可比性的指标，而对那些在较长时期内变化不大的指标，不应列入评估体系范围内，如果因其地位重要，必须列入，也应赋予较小的权重。当然，随着时间的推移以及社会的发展，目前适应的指标或指标体系也要进行修改、补充和更新。所以在设计评估指标体系的时候一定要考虑到指标体系的发展问题[2]。

评估指标的设计必须具有可操作性。检验一套指标体系是否能够良好地运行，最主要的一点就是必须具备可操作性。在选择指标时不能选择那些从理论角度看十分重要，但没有办法量化，或者量化工作的成本极高，耗费众多人力物力才可完成的指标。同时，还要注意主观指标与客观指标的比例搭配问题，尽可能使用现行的统计指标，减少主观指标的使用。

4.主观指标与客观指标相结合的原则

考核实施必须把握考核客观原则。由于考核指标在最初设计过程中就力求科学有效，因此，在运行过程中更加要求考评者本着科学的态度从客观角度出发，严格遵从考核框架的要求，对评估对象进行客观评定，不能掺杂主观感情和个人好恶，以保证考核结果的公正。同时，还要求考核人员对被检主体的规章、制度、活动、机构等内容进行客观的全面了解，做到心中有数，从而推动评估工作健康发展。

主观指标则是人们对客观事物的具体感受，也称感觉指标，表现为人们的心理状态、情结、愿望和满意度等。主观指标是通过数值来表现个体的人对事物的认识和评价，是人们对应急管理能力评价的主观反映，主观指标是对无法采用客观指标量化的内容进行的实质性评价，因而，在评估指标体系中是必不可少的组成部分，但是所占的数量应是较少部分。

5.静态指标与动态指标相结合的原则

静态指标是对政府应急管理能力的现有水平进行客观考察和评估，所反映的是在特定时间和空间所存在的现实状况。

动态指标是把某城市的应急管理能力现状与其过去的情况进行比较，然后再将其进步幅度与其他城市的进步幅度进行比较，以此判断该城市的应急管理能力水平和发展程度，因此，动态指标有利于调动工作的积极性和创新性。

三、突发社会安全事件评估指标体系的构建

政府应对突发安全事件管理评估指标体系，不仅应对各级评价指标反复考量，而且应给各评价指标赋予权重，以便通过计算得出评估结论。权重反映了各个指标的重要程度，权重越高，评价指标所占的比重越高；权重越低，评价指标所占的比重就越低。

1.评价指标体系的权重设计

首先，参考层次分析法的指标重要程度赋值及描述（见表1：），结合文献资料和专家的意见，把指标的重要程度表示为有序的递阶层次结构，利用1～9之间的自然数及其倒数作为度，确定每个评价指标的重要程度，构造两两比较的判断矩阵。接着，运用层次分析法[3]层次分析法（Analytical Hierarchy Process，AHP）是美国匹兹堡大学教授A.L.Saaty 于20世纪70年代提出的一种系统分析方法。最大特征根与特征向量的方根法计算出各个评价指标的权重。

表1：指标重要程度的赋值及描述

根据上文权重设计的方法，本文认为政府应急管理法制和权威能力、政府面对危机的应对机制和应急管理体制、政府应急管理物质准备、突发社会安全事件的过程管理、突发社会安全事件监测预警、政府应急管理信息系统、政府应急善后恢复能力、应急教育和应急研究能力这八个指标的重要程度相当，据此构成地方政府应对突发社会安全事件应急管理一级评价指标的判断矩阵，并根据最大特征根与特征向量方根法计算评价指标的权重，得出八个指标的权重各占12.5%，且通过了一致性检验。如表2：所示。

同理分别构建政府应急管理法制和权威能力、政府面对危机的应对机制和应急管理体制、政府应急管理物质准备、突发社会安全事件的过程管理、突发社会安全事件监测预警、政府应急管理信息系统、政府应急善后恢复能力、应急教育和应急研究能力这八个指标的二级评价指标权重的判断矩阵，经过方根法计算权重并进行一致性检验。

一致性检验：CI=（λmax－n ）/（n－1），CR＝CI/ RI，当 CR＜0.1 时，则该判断矩阵具有满意的一致性。

以政府应急管理物质准备为例，（见表3：）可以依次计算出从X1到X32各项所占的权重。

2.政府应对突发社会安全事件应急管理能力评价指标内容

我们认为突发社会安全事件应急管理评估指标体系应由以下八个维度、32项指标构成，这八个维度的具体工作构成了评估指标体系的一级指标：（见表4：）

结语

总之，凡事预则立，不预则废。政府应对突发社会安全事件管理能力评估指标，是确定城市应急管理能力水平、提升城市应急管理能力的基础，应从每个城市的实际状况出发，结合城市应急管理的具体工作情况，确立科学合理的评估指标，并开展评估工作。通过考核评估，使城市应急管理水平达到最基本的标准，这是城市应急管理防患于未然的基本要求。■