培育社会组织共同参与社会治理[1]

崔明华

培育社会组织共同参与社会治理[1]

崔明华＊

党的十八大首次提出要在2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标，并将中国特色社会主义事业的总体布局由“四位一体”发展成为“五位一体”。社会建设是“五位一体”总体布局中的重要内容，也是构建和谐社会的重要保障。社会组织是社会建设和管理的主体之一，在社会治理中也发挥着积极作用。随着我国经济社会的发展和行政体制改革的深入，培育和推动社会组织参与社会治理，已成为深化社会管理创新的基本趋势。

一、充分理解现代社会组织体制内涵，认识社会组织参与社会治理的重要性

习近平总书记在十八届二中全会上强调，要发挥社会力量在管理社会事务中的作用，同时也要加强对各类社会组织的规范和引导。全会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》明确了社会组织管理制度改革的安排，提出要坚持积极引导发展，严格依法管理的原则，促进社会组织健康有序发展。李克强总理在新一届国务院第一次全体会议上强调，要把不该管的微观事项坚决放给市场、交给社会。上海市委书记韩正指出，要发挥群众参与社会管理的基础作用；凡是社会组织和中介机构可以作为的，就依靠其发挥作用。同时，上海将支持社会组织建设的工作列入2013年市委常委会工作要点。上海市市长杨雄指出，政府要主动顺应形势要求，要通过购买服务等方式，让行业协会更多地参与政策制定、市场监管工作。从摸着石头过河，到逐渐放开规制，提出加强对社会组织的监管和培育，再到明确提出建立现代社会组织体制，如今又通过国务院机构改革方案确定了改革时间表，这既反映出社会组织参与社会治理已逐渐上升为顶层设计，另一方面也折射出一种来自社会发展进程中的“倒逼”力量。

现代政治学认为，一个成熟的社会，应是政府、企业、社会组织三种力量基本均衡的社会，三者共同构成稳定社会的“铁三角”。社会组织是多元社会的建设和治理中不可或缺的要素，政府优势是集中精力办大事，但不善于提供个性化的、多样化的、多变的微观服务，社会组织恰恰是善于提供个性化、多样化、多变的微观服务。社会管理体制中的“社会协同”就包括了社会组织协同政府的互联、互补、互动作用，“公众参与”就包括了群众通过社会组织参与社会管理、参与社会建设。在充分理解现代社会组织体制及社会组织内涵的基础上，我们要认识到社会组织在社会建设和管理中具有参与提供公共服务，反映利益诉求、扩大公众参与、增强社会活力和居民凝聚力，维护社会稳定的重要作用；要认识到推动社会组织参与社会治理，建立政府与社会平等合作伙伴关系，提高社会自治与服务社会的能力，已成为深化社会管理创新的基本趋势；要认识到推进社会体制改革，最重要的任务就是大力培育社会组织，不断激发社会活力，从“依靠群众打天下”向“依靠群众治天下”、从党委政府“撑船”向党委政府“掌舵”转变，努力构建党委领导、政府负责、多种主体共同参与的社会建设和管理新格局。

二、上海近年来培育社会组织的基本情况

1.出台社会组织扶持发展政策。在鼓励社会组织参与社区建设方面，上海先后出台《推进社会组织参与社区建设和管理的意见》、《关于完善社区服务促进社区建设的实施意见》、《关于鼓励本市公益性社会组织参与社区民生服务的指导意见》和《关于进一步加强社会组织建设的指导意见》等政策措施，鼓励和扶持社会组织不断拓展民生服务的领域和项目。同时，也出台了《关于在本市培育发展专业社会工作机构的通知》，加大对社工师事务所、社工服务社等专业社工机构的培育发展力度。目前，上海注册登记的社会组织10647家，其中社区公益性社会组织2260多家，在社会福利、社会事业、就业救助、社区卫生、社区事务和社区生活等领域发挥着重要作用。

2.加强社会组织的能力建设。一是探索建立社会组织孵化基地。2009年12月，上海首个社会组织孵化基地——浦东公益服务园正式开园，扶持初创阶段的公益组织逐渐成长，入驻和孵化“出壳”的社会组织已达30多家。随后，静安、杨浦、黄浦等区也相继成立了孵化基地。2010年，上海市社会创新园正式开园，促进社会组织的能力建设和创业人才的成长。目前，上海已有17个社会组织孵化基地。二是鼓励和扶持公益组织。2009年，上海开展社区公益创投大赛，由市福利彩票公益金出资1000万元，鼓励社会组织发展社区需求、创新服务项目。今年3月，我市社会工作党委系统建桥集团等5家公司以及资产评估行业协会下属部分资产评估公司与静安区柏万青志愿者工作室及黄浦区项全雄志愿者工作室签订了定向捐赠协议，共向“伙伴同成长”项目、“老娘舅困难群体资助”项目等慈善公益项目捐助55万元，架起了非公企业与社会组织慈善项目之间的连接桥梁。三是建立公益招投标制度。2009年，由市级层面出资4000万元开展全市公益招投标活动，69个中标的社会组织获得金额总计约2000多万元。同时，政府购买社会组织服务的力度不断加大，浦东、静安、闵行等区每区每年购买社会组织服务的资金约1亿元左右。虹口、闵行等区设立1000万元专项资金，培育发展社会组织。

3.规范引导社会组织的发展。一是加强分类指导。对经济类社会组织，坚持政社分开原则，增强其服务企业、规范行业、发展产业的能力；对公共服务类社会组织，秉承公益服务宗旨，加强自律诚信建设，满足人民群众多元化的服务需求；对慈善事业类社会组织，规范慈善募捐活动，探索提升慈善品牌创新和项目运作水平；对学术类社会组织，紧跟时代步伐，围绕中心、服务大局，提高组织协调、学术立会、咨询服务、宣传普及能力；对社区群众活动团队，通过备案管理加强引导，发挥其团结社区群众，缓解社会矛盾，促进社区和谐方面的积极作用。二是推进政社分离。已完成以企业或经济类社团为主要会员的社会组织与党政机关人员、机构、财务、资产的“四分开”工作，全市有分离改革任务的524家社会组织（市级108家、区县416家）实现政社分开。三是探索政府购买服务机制。通过政府主导、定向委托、合同管理、评估兑现的运作机制，采取费随事转、项目发包、公开招标等方式，将一大批事务性、服务性工作交由社会组织承担。市、区两级政府部门用于购买社会组织服务的资金达数亿元。

4.推动社会力量参与社会治理。一是进入化解社会矛盾。近年来，上海指导区县聘请律师、引入心理咨询师、专业社工等专业人士参与化解矛盾，有了初步的探索和实践。比如，上海公益社工师事务所专注于家庭专业社工服务，在外来人口服务管理、单亲妈妈家庭服务、浦东国际机场动拆迁遗留问题化解等方面发挥了积极作用；上海虹口区的“梁慧英调解工作室”将人民调解工作建立在社会组织这一载体上，参与中心城区旧区改造矛盾纠纷化解；上海闵行区九星综合市场消费者投诉调解管理站发挥“老娘舅”作用，化解专业市场内经营者与消费者之间的矛盾，服务区域经济发展等等，这些政府与社会组织互动参与化解矛盾的实践经验，得到了国家信访局的高度肯定。二是进入城市建设管理。上海去年制定出台了《上海市建筑玻璃幕墙管理办法》，为更好地保障城市公共安全，办法规定本市玻璃幕墙工程要定期检查、保养和维护。上海既有的玻璃幕墙建筑数不胜数，据调查，仅在浦东新区就超过5400栋。现有玻璃幕墙的建筑资料并不完备，而且对数千幢甚至上万幢建筑实施普查，进而管理、维护，仅凭政府主管部门的有限人力操作难度很大。2012年，上海市建交委通过政府购买服务的方式，把全市玻璃幕墙建筑的信息库建设任务交给了上海市装饰装修行业协会，并委托其开展了全市玻璃幕墙建筑巡查。每幢建筑的检查、维修情况，都录入联网的“大数据”计算机信息库，主管部门可通过平台发出警示，实现动态管理、监控。该协会成立已15年，拥有2000多企业和3000名个人会员，仅幕墙施工企业近百家。协会在承担参与城市管理的任务时，充分展现了其专业优势及雄厚的“企业圈”、“专家库”背景，也为企业对接市场、找寻商机提供了便利。更值得关注的是，在服务企业同时，协会专门建立了专业的管理团队和施工队伍，举办管理人员和维修工的培训班，还将开展幕墙材料的诚信评价、企业的诚信管理等，有效提升了社会组织自身的能力建设。

经过几年的实践，社会组织参与社会治理越来越受到政府部门的重视，社会组织的积极作用正得以有效发挥。但总体上讲，上海社会组织的发展仍处于初级阶段，与现代城市发展和社会建设的要求还不适应，发展方向还需要明确，自身建设和发展环境还不完善，要充分发挥其积极作用，面临一些急需要解决的困难和问题。主要表现在“四难”：一是登记注册难，现行的社会组织“双重管理”审批登记制度，在实际操作中往往产生政府职能部门不愿意担任社会组织的业务主管单位，而社会组织又难以找到业务主管单位的“两难”局面，这使许多社会组织难以获得合法身份，也使社会组织的发展受到严重制约；二是生存发展难，主要表现在缺乏政府购买社会组织服务的常态化机制，一方面政府部门购买社会组织服务的意识和社会组织主动争取购买服务的意识都比较薄弱，另一方面政府购买社会组织服务缺乏相关法规，政府购买社会组织服务的制度性安排相对缺失或滞后；三是人才吸引难，主要表现在人事政策尚不够健全和完善，比如民办非企业单位（包括民间社团组织）的工作人员在专业技术职务评定、工资待遇、人事档案、社会保险等方面都不能与公办事业单位职工享受同等待遇，这已经成为阻碍民办学校、民办福利机构等社会组织快速健康发展的政策障碍；四是监督管理难，现在我们对社会组织的监管，主要集中在登记与审批这道关口。社会组织登记审批一旦获批，政府的监管力度就显得不够，尤其缺乏多样化、常态化、制度化的监管手段，例如对社会组织的评估检查、社会监督等仍做得不够。

三、进一步培育社会组织共同参与社会治理的思考

根据国务院对政府职能转变的要求，结合近年来的探索和实践，上海应紧紧围绕更好发挥社会力量管理社会事务作用的目标，逐步推行行业协会商会与行政机关脱钩，重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，同时还要坚持一手抓积极引导发展、一手抓严格依法管理，促进社会组织健康有序发展。

1.以开展“加快培育发展社会组织”专项调研为切入口，积极推动社会组织发展。今年，上海将“加快培育发展社会组织”作为市委2013年6项重点调研课题之一，由市委副书记殷一璀等领导牵头，市社建委办公室负责，市民政局、市工商局、市财政局、市综治办等参与，将在6月底形成调研报告。市委高度重视该调研课题，并期望在充分调研基础上，提出培育发展社会组织的基本思路、重点领域，以及在社会组织注册、登记、分类管理、购买政府公共服务和相关政策方面的措施建议，逐步形成具有中国特色的现代社会组织体制，具体要达到以下六个目标：优化公共服务，增进社会福祉；协同社会管理，激发社会活力；组织公益活动，弘扬志愿精神；发展社会组织，完善社会功能；推动公众参与，推动社区自治；规范运行秩序，健全法治保障。同时，要在社会公众中树立加快培育社会组织的理念。在社会管理领域，社会管理多元化是发达国家的共同做法和成功经验，也是现代社会管理的主流趋势。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制把社会组织推向社会管理的前台，并非政府责任的转移，而是政府供给公共服务具体方式和机制的转变，是政府为了向公民提供更多、更优质的公共服务而将其具体生产过程让渡给社会组织。要让共治的理念逐渐深入人心，从而为社会组织的健康发展和充分发挥作用营造良好的氛围，奠定坚实的基础。

2.要探索建立政府购买社会组织服务机制。一要以强化财政的公共职能为切入，搭建政府购买服务的平台和渠道。要在服务性政策绩效评估上有所突破，充分发挥公共财政解决公共问题和服务公共目的的职能，强化财政的公共职能，建立健全公共财政体系，先在点上突破，对现有政府购买社会组织服务的项目进行科学合理的分类。二要以落实财政部文件精神为契机，研究完善社会政策。要以落实民政部、财政部《关于政府购买社会工作服务的指导意见》为契机，对政府购买社会组织服务机制加以全面深入的研究，制定相应的社会政策，构建比较健全的社会制度体系。三要以试行招投标为中心，建立完善工作机制。政府部门通过社会招标方式，实现择优采购；社会组织通过竞标，展开公平竞争，获得政府部门购买服务项目。取项目的契约式管理或者“一揽子”购买合同，明确服务对象、服务方法、服务数量和质量以及服务的监控和评估方法等。四要以建立评估机制为抓手，提高购买服务质量。建立政府购买社会组织服务的综合评估考核机制，设立科学合理的指标体系，综合评价政府购买社会组织服务的绩效。对购买服务的项目委托有资质的市场中介机构进行评估，完善社会第三方评估机制，保证评估机构的客观公正，确保购买服务的高质量。五要以公益性服务为重点，探索购买服务新途径。要尽快出台一些政策，积极尝试公益性、福利性设施“公办转民办”、“公办民营”和“民办公助”等运作模式，逐步形成“政府、社会、市场”三位一体的互动体系。

3.进一步发挥社会组织在参与社会治理中的积极作用。一是发挥社会组织在经济发展中的积极作用。努力造就一批在全国知名、具有国际影响的品牌行业协会；重点扶持促进现代服务业、先进制造业行业协会的发展；推动成立长三角区域性行业协会，支持浦东新区开展综合配套改革，吸引全国性行业协会落户浦东。继续培育发展农村专业经济协会。二是发挥社会组织在民生服务和社会管理中的积极作用。大力培育养老助残、社区服务、教育培训、医疗卫生、文化科技、法律援助等有利于改善民生、提高公共服务水平的公益性社会组织。鼓励基金会加大对民生服务领域项目资助力度。三是发挥社会组织在参与化解社会矛盾中的积极作用。在群众工作统揽信访工作的格局中，继续完善社会力量参与突出矛盾化解机制，鼓励律师、引入心理咨询师、专业社工及其他社会组织专业人士参与化解社会矛盾，推动形成政府主导、社会参与、齐抓共管的社会矛盾化解体系。四是发挥社会组织人才在参政议政中的积极作用。积极落实市级层面在党代会、人代会中扩大社会组织的代表比例，在政协中增加社会组织委员的数量。继续推进将社会组织及其专职工作人员纳入各级党委、政府和人民团体的评先表彰范围，提升社会组织的政治地位和社会地位，在参政议政中发挥作用。

4.进一步加强促进社会组织发展的法制建设。2002年以来，上海市政府相继制定了《上海市行业协会管理暂行办法》、《关于进一步推进本市民间组织参与社区建设和管理的意见》、《关于鼓励本市公益性社会组织参与社区民生服务的指导意见》、《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》等政府规章和政策性文件。下一步，要进一步加强理论政策研究，关注社会组织领域重点立法议题，适时推动促进社会组织发展的地方立法。一是培育和鼓励社会组织参与社会治理。制定完善相关的法律法规和政策，重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等社会组织。支持和引导社会组织合法、有序参与社会建设和管理，使社会组织参与社会治理法律化、制度化。二是加强和改进监督管理。建立统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，推进建立社会组织信息公开和评估制度，健全、整合退出机制，保障社会组织规范活动，促进社会组织健康发展。三是促进社会组织自身建设。按照法人地位明确、治理结构完善、管理运行规范的要求，制定完善加强社会组织内部治理的政策规章，引导社会组织实行民主选举、民主决策、民主管理，提升公信力和服务能力。还可制定人才引进、资格认定、职称评定、福利保障等政策，促进社会组织人才队伍的专业化和职业化。■

*崔明华（1958.3- ），男，上海市社会工作党委书记，上海市社会建设委员会办公室主任。

[1]本文是崔明华同志4月13日在首届“中国社会建设论坛”上的发言。