论人民建议征集与中国特色社会主义民主

刘振宇

论人民建议征集与中国特色社会主义民主

刘振宇＊

扩大公民有序政治参与，是中国现阶段的重要政治议题，人民建议征集制度，就是对此的尝试。人民建议征集制度有三点值得关注，即它内嵌于信访制度之中、征集的是建议、强调政府主动征集。该制度的实践和理论都受到了一定的质疑，最重要的质疑是认为它并不符合民主理论。但如果重新梳理民主的真正意义，区分形式民主和实质民主，就会发现，人民建议征集制度是符合实质民主内核的，同时在形式民主方面也演化出一条全新的路径。因此，有必要坚持人民建议征集制度，使其为中国特色社会主义民主制度贡献自身的力量。

人民建议征集制度 民主 形式民主 实质民主

党的十七大报告指出：“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。……推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”[1]胡锦涛在党的十七大上的报告[EB/OL]. (2007-10-24) http://news.sina.com.cn/ c/2007-10-24/205814157376.shtml.党的十八大报告进一步指出：“完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。……坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。”[2]十八大报告（全文）[EB/OL]. (2012-11-29)http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/ c_113722546_5.htm.为了扩大公民有序政治参与，保障人民参与权和表达权，中国各级政府进行了诸多尝试，人民建议征集制度便是其中之一。

一、人民建议征集制度

1.人民建议征集的构想

2007年，中共中央、国务院提出“要建立健全人民建议征集制度，切实保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，引导人民群众对党和政府的工作积极献计献策，鼓励和支持人民群众依法参与国家事务管理。”[3]中共中央、国务院颁发关于进一步加强新时期信访工作的意见[EB/OL]. (2007-06-24) http://news.xinhuanet.com/politics/2007-06/24/content_6284372.htm.人民建议征集制度由此成为了一个具有确定性的构想，成为了一个不可回避的议题。而在此之前，河北省已经实践了14年。这一构想有三点值得关注。

一是以信访工作作为其试点。一方面，此试点选择符合相关法规。依照《国务院信访条例》（以下简称“信访条例”）第二条规定“信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”该条款业已规定了“提出建议”这一公民权利；不仅如此，还同时规定了提出建议所可能采用的诸种途径。这就使得，在理论上，将人民建议征集制度纳入到信访制度的原有体制之下，可以最大限度地实现无缝对接，而不需要过多地增加制度成本。另一方面，随着中共中央、国务院对民生问题的关注，随着“以人为本”与“和谐社会”的并进，信访制度和双规制度、劳教制度一并备受社会关注。信访制度设立的初衷，本是在国家与社会这一二元结构之间建立一个正式的通道，使得上下信息交流顺畅，尤其是社会的信息可以尽快反馈到国家之中，但近年来的诸多事件业已表明，信访制度非但没有起到缓解社会矛盾的作用，很多时候甚至激化了社会矛盾，并削减了司法机关的权威，进而阻碍了“依法治国”这一基本国策。这就使得针对信访制度的改革不得不为。人民建议征集制度恰恰是一种渐进的“修补”而非激进的“推倒重来”。毕竟，政治体制改革已经进入了深水区，而且其与经济体制改革不同，无法进行简单的试错，更加需要“摸着石头过河”。

二是采用了“建议”这一概念。既然是达至无缝对接的“修补”，就意味着人民建议征集制度与既有的信访制度毕竟是存在不同的。这个不同之处就在于，人民建议征集制度的落脚点只是“建议”，而将“意见”和“投诉请求”这两种表达方式置之一旁。“投诉请求”此处当无异议，“上访”与“截访”的对立冲突就是由这一表达方式引发，因而在建立新制度之时，自然要回避此敏感话题。“意见”和“建议”的区分就显得十分重要。如果单纯看二者的词义，貌似是相当的，即都表示“见解、主张”，可在实际的应用中，二者却呈现出完全不同的意味，否则“意见建议”便是一个简单的同义重复了——而事实显非如此。第一，“意见”一词中性偏贬义，而“建议”一词中性偏褒义，二者使用的语境差异如下：1、“你对此感到不满？有意见吗？”此时，“意见”本身就带有“不满”的性质；2、“你对此感到不满？有建议吗？此时，“建议”指向的是“不满”之处，而其并非“不满”本身。第二，“意见”一词多用于评论既定事实，而“建议”一词多用于筹划尚未发生之事，二者使用的语境差异如下：1、“你对此有何意见？”此时，“意见”的内容是已经形成的“此在”；2、“你对此有何建议？”此时，“建议”的内容是基于“此”尚未形成的“此在”。理清了这种区分，就可以发现，人民建议征集制度将信访制度中可能的消极因素都屏蔽在外，其目的是吸收良性的、有益的、建设性的主张。

三是“征”“集”的侧重在“征”。《中共中央、国务院颁发关于进一步加强新时期信访工作的意见》中，“引导”一词用得十分贴切。按照马克思主义辩证唯物主义历史观的观点，人民群众是历史的创造者，人民群众中蕴藏着巨大的智慧和能量。但是，这一智慧和能量，却不是随时可以展现出来的。尤其是现在的中国社会，呈现出时间的交集和空间的丛集，一方面是改革开放三十多年来取得的巨大成就，使得“小富即安”的封建思想有所抬头，一方面是上下层社会的分野渐渐确定，使得“城头变幻大王旗”不再影响下层平民的生活，再配合后现代的消费主义吸引，这一切的共同影响，令中国公民的政治参与意识一路走低，颇有重回清末明初“一盘散沙”的趋势，与20世纪80年代形成强烈的反差。因此，人民意见征集制度必须从信访制度中走出来，改变曾经“守株待兔”的被动模式，主动出“征”，积极宣传党和政府的工作进程和即将进行的决策，将自身的需求展示给社会大众。而最为关键的是，与以往的传统沟通手段相比，网络社会的崛起使得“征”具有了技术支持的平台，电脑、手机、电视各种信息终端都将可以为党和政府提供发送信息的平台。与之相对的，这些终端也可以成为党和政府收集信息的平台，许多金玉良言或许未必会直接提交到党和政府的手中，既然侧重点放在“征”上，那么人民建议征集制度完全可以专门设立相关部门或职位来主动搜集此类信息——而这在“敏感词”频发的中国网络搜索中，并不困难。

2.人民建议征集的实践

在党中央和国务院的领导下，人民建议征集这一构想一经提出，就在全国各地引发巨大反响，拥有技术能力的各级省市区县政府最直接的行动就是在政府网站上开辟“人民建议征集”专栏或者开辟“人民建议征集”的专门网站，如重庆、杭州、苏州、大庆等，至于成立专门的人民建议征集办公室则更是中国现有行政体制下不可避免的结果。可以说，这两种实践方式并没有脱离固有的思维定势，尽管覆盖面很大，可缺少必要的新意，毕竟早在1993年，河北省就已经成立了人民群众建议征集办公室。而且，河北省的实践还不至于此，从2005年起，河北省就开始实行有偿征集建议制度，并每年进行一次优秀人民建议评奖。[1]市人民群众建议征集办公室关于面向社会广泛征集人民建议的公开信[EB/OL]. (2011-05-04) http://www1.lf.gov.cn/WebSite/Item/28842.aspx.而这一评奖机制，也在2007年后被各大经济发达地区的政府所吸收、采纳。

当然，这并不意味着近年的实践中没有丝毫的创新。2012年底，上海市政府宣布将出台中国首个人民建议征集办法——《上海市人民建议征集工作办法》——以规范人民建议征集流程，“其中包括，人民建议征集工作机构或人员收到人民建议，应当在15日内登记并做分类处理。根据人民建议的重要性、紧急性、内容完整性的不同情况，分别按照呈报领导阅批、交办相关部门或单位等处理、转送相关部门参阅等不同方式办理。对于领导批示意见交由承办单位研究处理的，交办单位应当及时跟进督办落实，并在3个月内给予反馈。”[2]老百姓真知灼见将有“专属平台”，本市将出台首个人民建议征集办法[EB/OL]. (2012-11-22) http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2315/node4411/ u21ai683230.html.这一实践的新颖之处在于，此办法出台之后，人民建议征集制度就不仅仅是单纯的机制化，同时也完成了法治化。从机制化到法治化，并不是量的累加，而是质的飞跃。人民建议征集，表面上是社会向国家献计献策，实际上却是国家自身的公权力运作，处于主动一方的，并非普通社会民众，而是国家公务人员。如果仅仅确定存在这一类公权力，而不将之纳入法治的轨道加以制约，那么这一公权力被滥用的可能性就会十分之高，并最终滋生腐败。

二、对人民建议征集制度若干质疑的分析

人民建议征集的构想所引发的反响，不仅仅是各地政府机关的实践，同时也有来自多方面的质疑——既包括对各地实践的质疑，也包括对构想本身的质疑。

1.对实践的质疑

在实践中，人民建议征集制度所遭受的质疑大体上来自于三个方面。

第一，政府机关存在“作秀”的嫌疑。虽然党中央和国务院对人民建议征集制度十分看重，但中国特有的政治体制所形成的政治惰性使得地方官员的政治前途由上级领导控制，而非受制于辖区内的人民群众，进而导致地方官员对人民群众的建议存在漠视的可能。同时，也正因为党中央和国务院对此的重视，使得各地都纷纷在形式上满足人民建议征集制度的要求。这两个因素结合在一起，再度演化为了“上有政策，下有对策”的中国式政治运作模式。地方政府机关对人民意见如何征集、征集后如何处理、是否公示、如何奖励，都存在极大的模糊之处。地方政府机关在此处的弹性操作空间过大，滋生了“作秀”的可能：一方面，给上级领导展示的是业已建立的人民建议平台；另一方面，无视人民群众的建议，或者为人民群众的建议设置诸多障碍，在人民群众看来，这一平台没有任何实效。“一些地方和部门不能正确处理权利救济工作和人民建议征集工作的关系，对人民建议征集工作重视不够，认为是一项软任务，不认真履行职责，没有纳入信访整体工作部署，在实际工作中有弱化现象；有些地方虽然挂着人民征集办公室的牌子，实际却没有人从事这项工作”[1]高艳. 公民参与视阈下的人民建议征集制度[J]. 理论导刊, 2011,12:27.。

第二，公民参与的热情度不高。“据测算，在我国总人口中成年人占四分之三，约10亿，其中具有建议热情的人约为千分之一，即100万人。虽然拥有可观的‘建议人资源’，但实际工作中群众提建议的积极性并不高。”[2]薛万博. 人民建议征集的实践困局[J]. 党的生活（黑龙江）, 2009,6:7.这一情况，是由三种因素导致的结果。首先，从世界范围来看，公民参与政治的热情都处于衰退之中。一方面，随着经济的全球化，人的异化程度越来越高，个人越发受制于“生存需要”，而无暇顾及除经济之外的其他要素。另一方面，政治本身也越来越脱离普通民众，成为精英的游戏，人民群众对政治的热情自然降低。其次，政府机关“作秀”的表现，使得有热情的人民群众在经历了冷遇之后，也逐渐丧失了热情，在这里，未必是政府机关真的“作秀”，而是人民群众在自己的建议得不到回复之时认为政府机关“在作秀”，这还间接涉及到中国各级政府的诚信建设问题，不再赘述。最后，随着个体权利意识的觉醒，公民的个体性越来越强，这就使得一方面，公民的个人建议经常存在视野的局限，停留在小范围的私人利益之上，无法为政府机关所采纳；另一方面，公民的个人建议琐碎而弱小，无法形成比较的合力。而与此同时，公民自身也知悉这一点，因此对人民建议征集本就不报太多希望：建议被采纳，是幸运；不被采纳，是正常。

第三，优秀建议的落实缺乏可操作空间。如果政府积极征集建议，公民积极参与建议，那么优秀建议出现的几率就大幅提高了。但人民建议征集制度的终点并不在于这类建议的出现，而是在于将这类建议转化为真正的政府实践。可在这一环节上，迄今为止，依然存在着诸多问题。各地的人民建议征集制度，基本上截止于优秀建议的奖励，但对于之后的优秀建议转化则多半缺乏具体的关注。而且，这种关注的缺失，不仅体现在政府机关，同样也体现在公众媒体中。出现这一问题的可能性如下：一是优秀建议多半具有全局观，突破了小范围的利益，这也就导致若要落实这一建议，需要调动诸方力量，同时需要财力、人力、物力的跟进，而要整合这一切都需要政府自身为之行动，在中国既有体制下，这更多的取决于该机构的领导人是否愿意采取这一行动；二是优秀建议可能针对的是时下最为尖锐的矛盾，其涉及的利益比较复杂，可能有牵一发而动全身的效果，这就使得政府机关即便有心行动，也受制于盘根错节的关系最终不了了之。

以上三种情况的出现，使得人民建议制度能否达至构想中的效果成为了可疑。

2.对构想的质疑

不过，至为关键的质疑，并非是对实践的质疑。因为对实践的质疑可以通过实践本身来弥补，毕竟《上海市人民建议征集工作办法》就是为了解决第一种实践质疑而谋划的，而第三种实践质疑同样可以考虑采取规范化的方式加以解决。至为关键的质疑，乃是基于实践本身和中国国情都得出的理论上的质疑，该质疑直接针对人民建议征集这一构想，它的目的不是指出人民建议征集制度需要进一步的完善，而是表明该制度自始就缺乏完善的可能。

有学者对人民建议征集制度这一构想进行了深刻而中肯的批判，指出其具有五大民主法治上的缺陷：1、不能解决信访制度业已存在的人治问题；2、强调国家与社会之间的“纽带”，而不强调社会对国家的“监督”，缺乏民主理论的基础；3、与“将管理回归社会”的政策和趋势不符合；4、限制了宪法赋予公民的监督权、批评权和建议权；5、破坏了现代法治中司法终极裁判的基石。[3]参见蒋德海. 征集人民建议制度的若干问题及其展望[J]. 检察风云·创新社会管理理论专刊, 2012,6:12-15.另有学者指出：6、人民建议征集制度必须纳入民主的框架之内，而在中国，民主机关（民意机关）是人民代表大会，而非政府，因此，现行的人民建议征集制度是不民主的，存在制度陷阱。[4]参见蒋晓伟. 征集人民建议是国家民意机关依法进行的专门活动[J]. 检察风云·创新社会管理理论专刊, 2012,6:18-20.这六点质疑表面上围绕“民主”和“法治”两大核心概念进行，而实际上，却可以归结为一个核心，即“民主”。因为此处名义上涉及法治质疑（3、5、6）与涉及民主的质疑（1、2、5）同样为三条，可其中第3条属于法解释学的问题，它既可以用来指责人民建议征集制度违反宪法并予以取消，也可以用来支持将人民建议征集制度从现在的信访试点扩展到其他方面（因为宪法的规定，使得适用范围不止于此）；而第6条归根结底说的是民主的问题，而非法治的问题。故而，实际上在六点中，只有第5条是和法治紧密相关的。因此，针对人民建议征集制度所进行的理论上的质疑，可以归结为，主要意指人民建议征集制度与现代民主不符合。

之所以会出现这种情况，乃是基于对现代民主制度的理解。“通常所说的民主制度……用社会学的术语来说包含两个基本特征：多个集团的合法存在，它们之间的竞争决定了政府的建立：遵守法规，权力——不管是行政权还是立法权，以及被执行的这些权力本身——的掌握者根据最高的宪法被任命。”[1][法]雷蒙·阿隆. 论自由[M]. 姜志辉,译.上海: 上海译文出版社, 2009: 78.而这两个社会学的特征引出了三个环环相扣的要素：

第一，作为运作方式的投票选举。“选举，即竞争性的普选，实际上不仅是西方学术界关于民主的一条重要标准，也是西方国家官方在国际政治活动中掌握的一条现实的政治标准。”[2]房宁. 民主政治十论[M]. 北京: 中国社会科学出版社, 2007: 14.这一要素，与民主的历史同在。无论是最初的希腊雅典的公民大会，还是罗马的贵族制，抑或后来的日耳曼部族大会，凡是达成决议之前，必要经过投票表决。至于1215年《大宪章》所代表的近代民主制度最初的实践和洛克（John Locke）、卢梭（Jean-Jacques Rousseau）为代表的启蒙思想家的政治理论，都无一例外的把票选作为政治参与的首要模式。作为西方民主典范的美国宪法，更是将选举权作为一项不言自明的自然权利确立下来。而民主理论最新的典型代表，无论是强调单一模式的熊彼特（Joseph Alois Schumpeter）还是强调多元模式的罗伯特·达尔（Robert Alan Dahl），都无一例外地将选举作为政治民主的重中之重。即便是批判资本主义制度的马克思（Karl Heinrich Marx），也并不反对选举本身，他甚至热情地歌颂：“在英国，普选权的实行，和大陆上任何标有社会主义这一光荣称号的其他措施相比，都将在更大的程度上是社会主义的措施。”[3][德]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集第8卷[M]. 中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局,译. 北京: 人民出版社, 1961: 391.

第二，作为操作流程的代议制。如果说选举的历史和民主的历史几乎同龄的话，那么代议制的历史则和现代民族的历史基本同龄。代议制民主，乃是对原始的直接民主的一种替代。这乃是因为，“民主进程是一场漫长的而且必然是没有止境的斗争，旨在进行三项密切相关的事情：1.对专制统治者加以控制；2，以公正合理的统治取代专制统治；3，使基本民众在进行统治时分享统治权。”[4][美]巴林顿·摩尔. 民主和专制的社会起源[M]. 拓夫等,译. 北京: 华夏出版社, 1987: 335.英国《大宪章》所确立的“无代表权不纳税”原则，就是现代代议制的最基本原则。因为随着有权参与选举的人数越来越多，直接选择（哪怕是法律框架之内的直接选举，如同古希腊的公民大会或古罗马选举保民官那样的直接选择）已经成为了不可能的事情，所以，若欲获得一个能够确保深思熟虑的决策体系，民主就不能是简单的个人意见的集合，而必须经过新一轮的代表和审议。惟有实行代议制，才可以形成这种多层级结构的体系。

第三，作为顶层设计的法治。“原则上互不联系的个人，因为吁求于被抽走了任何区别的标准，而形成了最佳的排列。对法制的承诺可能对任何一个民主社会都显得有必要。”[5][美]郝大维, 安乐哲. 先贤的民主——杜威、孔子与中国民主之希望[M]. 何刚强,译.江苏:江苏人民出版社, 2004: 54.而且，单纯的将民主纳入法制并非目标，真正的目标乃在于，“民主的结果在形式上并不是纯粹的多数者规则，而是某种受到宪法限制的民主。”[6][美]布莱恩·莱特编. 法律和道德领域的客观性[M]. 高中等,译. 北京: 中国政法大学出版社, 2007: 45.即用法治来规范民主。如此，方才可以形成一个闭合的循环：1、选举代表；2、代表选举人进行博弈；3、得出决策约束全体公民。而如果没有法治，所得出的第3点，很大可能将因为权力的运作，而变成了约束一般选举人而不约束诸位代表——这恰恰是现代民主极力规避的“阿喀琉斯之踵”。当然，鉴于是顶层设计，这一因素本身就带有理想的性质。但也正是因为民主与法治的这种关联性，使得学者在质疑人民建议征集制度之时，将二者放在一起进行考量。

由此可见，人民意见征集制度确实与现代民主制度是不相符合的。它的整个流程中，唯一可能需要投票的环节在于评选“优秀建议”，而这是“寡头”而非民主；与代议制更是没有丝毫的关联，无论何种建议，都不存在代表其他人的问题；而且，如同质疑业已指出的那样，这一制度所带来的规则之治，与现代法治之间也存在着一定的空间需要加以弥合。

三、我对人民建议征集制度的辩护和期待

但凭借这种比照，就得出人民建议征集制度与民主相背离的结论，是值得商榷的。因为马克思早已敏锐地指出：“民主是什么呢？它必须具备一定的意义，否则它就不能存在。因此全部问题在于确定民主的真正意义。”[1][德]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集第7卷[M]. 中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局,译. 北京: 人民出版社, 1959: 304.进而，若欲质疑人民意见征集的民主性，就需要先行理清民主的真正意义，否则，这种质疑只能是“无意义的”。

1.何为民主

借助类型学的分析，韦伯（Max Weber）将政法制度的历史高级阶段定义为“形式合理性”。尽管他一生致力于避免目的论这一终极结果，但却出乎意料地为后世留下了另外一种意义上的目的论，这并非如同马克思主义宣扬的那种实质目的论，而是一种符合逻辑的形式目的论。尽管韦伯本人并未强调实质和形式的二元对立，但鉴于西方思维方式的单线性，这种分歧还是越来越大。在他之后，西方政法理论和社会理论，纷纷将现代性的标准定位在“形式合理性”之上，民主理论也不例外。现代民主理论的三个要素，其单独列出来都是形式性的，其环环相扣的层阶关系也是逻辑上的合理的。但对于此，完全可以对之进行进一步的追问：“投票选举是最终的目的吗？”“代议制是最终的目的吗？”“形式法治是最终的目的吗？”可以预见，韦伯本人是反对这种追问的，那是因为存在着一个不言自明的前提：在具体的历史发展过程中，西方民主制度是先经历了实质合理性才转向到形式合理性的，实质合理性已经得到了极大程度的确认，不再需要进一步的强调了，而形式合理性的加强并未减损其中的实质合理性；形式合理性的兴起，只是给实质合理性中的“情感”因素增加了理性的枷锁而已，并没有从根本上去除实质合理性。因此，在韦伯看来，他并不需要回答马克思提出的“民主的真正意义”这一问题，这一问题的答案在经过马克思的批判之后已经昭然，而韦伯所需要做的是建构一种形式，使得这一真正意义可以彰显。可若单纯地将这这种形式就当成了民主本身，则只能属于旁观者的误读。

用三个要素来框定现代民主这一方法本身并没有错，只是存在疏漏，其疏漏即在于并不能仅仅关注这些形式，而忽视了其背后的实质。这并非意指形式本身没有其价值，而是在肯定形式本身的价值之外，还要认识到形式背后还存在着实质的力量。这就如同中国制造“山寨”横行，形式的模仿已经达到了世界先进水平，却始终未能得其背后核心技术的精髓，进而无法突破瓶颈。这就是形式合理和实质合理的差距。单纯的形式民主，并不足以达成民主本身，这乃是因为，“政治的任务日趋繁多而重大，便免不了要依靠组织，而组织的结果必然导致民主的不可能。……任何组织，无论其意识形态多么民主，皆难逃蜕化为寡头制的官僚化组织。”[2]冯克利. 尤利西斯的自缚：政治思想笔记[M]. 江苏: 江苏人民出版社, 2004: 117.而官僚化组织，或者说是科层制，恰恰也是韦伯总结出来。只不过韦伯是将其作为行政体制的一部分，而不是作为法律体制的一部分，更不会认为其会从民主中衍生出来进而反对民主而已。之所以导致此类结果，就是因为将这种单纯的形式合理性的民主作为独一无二的民主，并认为形式乃是民主的真正意义。可此类“民主政治过程充其量只是一种受控的竞争过程；它甚至在理论上也不具有价格理论赋予真正的竞争市场的那种值得向往的性质。”[3][美]约翰·罗尔斯. 正义论[M]. 何怀宏等,译. 北京: 中国社会科学出版社,1988: 224.而这一控制之手，就是业已形成的科层制的官僚组织。这一特征在中国现有的政治体制下显得尤其明显，因为旧中国几千年形成的官本位思想和改革开放前新中国所秉持的集中化行政统治，使得官僚组织的力量尤其庞大，单纯的形式民主所带来的结果或许只是进一步增强官僚组织的力量而已，毕竟此时，民主只“是一种方法，其宗旨就是寻求解决难以被解决之问题的最为接近的方案。”[4][美]莱茵霍尔德·尼泊尔. 光明之子与黑暗之子[M]. 赵秀福,译. 北京: 北京大学出版社, 2011: 92.而无论这种方案的实质意义如何。

因此，寻求民主的真正意义，就不能停留在形式民主的三要素之上，而必须追问下去。当然，其实这个问题并不难于回答，西方民主理论已经给出了标准答案，即“人民主权”，换成林肯（Abraham Lincoln）的名言就是政府要做到“民有，民享，民治”，其在表面上的实践就是形式民主的核心和起点——以“多数决”为原则的选举。而且，这一“人民主权”的思想并不是起始于启蒙运动，甚至可以直接追溯到古希腊、古罗马时代。（因为“人民”毫无疑问是一个政治概念，而在古希腊和古罗马，奴隶阶级并不被认为是“自由人”的一部分，自然也不属于“人民”的范畴，因而在特定的历史中，奴隶不享有选举权并不能成为否认“人民主权”思想的理由。选择的做出只能是在历史发生的当下，而不能由后世回头去进行。）不过，“人民主权”这一答案本身却也是一个不甚清晰的用语，这就使得给出这个答案并不困难，但回答“为什么是这个答案”就显得有些复杂。“人民主权”起码涉及两个方面，即人民所代表的“权利”和人民所主的“权力”。从权利的角度看，民主制度能够保障人民权利并促进其发展，因为在“权利——权力”的关系中，权利是作为提供动力的一方，权力仅仅是衍生物和附属物，一旦人民权利受到了削弱，政府权力自然也就失去了其根基。从权力的角度看，民主制度能够限制权力的滥用并使权力为权利提供保障，这里的重点在于，民主制度关心的并非权力的“扩张”，而是权力的“滥用”，因为鉴于“权利——权力”的动力关系，人民权利的扩展自然会导致政府权力的扩大，但是，无论政府权力如何扩大，都不能反过来侵害人民权利。而现代西方的形式民主之所以倡导“大社会、小政府”模式、强调政府的“守夜人”角色，其意所指的也只是限制政府权力的类型，而非政府权力的大小。继续借用“守夜人”这个比喻，守护一间房子所需要的守夜人的人数和守护一个镇子所需要的人数显然是不同的，从数量级上来说，守夜人群体的权力确实变大了，但这不能得出守夜人就有权利进入所守护的房子中肆意活动，因为后者涉及到权力类型的变化。故而，民主乃是解决“权利”和“权力”之间关系的问题，民主的实质是追求“权利——权力”的动力学可以循环相生、源源不断，而形式民主则是落实这一动力的机械装置。

如此一来，判断一项制度是否符合民主的标准，就不能先看形式民主这一机械装置是否符合所谓的常规定法，而要先看这一机械装置是否能否促进实质民主内部的动力源源不断地产生出来。这并非意指形式民主不重要，而是说，如果有一个非常规的形式同样可以满足实质民主发展的要求，就需要给予这一创新的形式以充分的空间，并以此为基础重新建立一种全新的形式民主。而在现代民主中，这一实质标准已经不再仅仅是“这个国家中占主导地位的阶级的政治代表掌握政权，代表统治阶级同时兼顾社会各方行使职权”[1]房宁. 民主政治十论[M]. 北京: 中国社会科学出版社, 2007: 15.这一简单多数决了，同时还需要将更多的精力投入到另外一条新的标准之上：“一个国家在实现民主方面是成功的还是失败的，对其判断的标准部分也是要看它对社会秩序的底层和边缘人群能否有良好的反应。”[2][美]桑德拉·戴·奥康娜. 法律的尊严：美国最高法院一位大法官的思考[M]. 信春鹰,葛明珍,译. 北京:法律出版社, 2006: 220.而且，后一标准的重要性与该国家的阶层分布是有密切关联的。如果一个国家的公民阶层分布在人数上呈纺锤形结构，比如美国，那么这一新标准就自然是“部分也是要看”，而如果一个国家的公民阶层分布在人数上呈金字塔形结构甚至钉子形结构，比如转型期中的中国，那么这一新标准就不仅仅是“部分也要看”，而是“一定要看”了。这不仅是全世界人权保障的趋势，同时也涉及到社会和谐和政权稳定。因为即便是基本多数决标准，“兼顾社会各方”中最主要的依然是兼顾“社会底层和边缘人群”。故而，现代实质民主的两个标准，其实可以合并为一条标准，即“保障社会制度的底层和边缘人群的权利”。

2.人民建议征集制度与实质民主

人民建议征集制度虽然不符合现代形式民主，却恰恰符合“对社会秩序的底层和边缘人群有良好的反应”这一实质民主的标准。

一是人民建议征集制度嵌入在信访制度之中。人民建议征集制度虽然是对于信访制度的改革，但它本身潜入在信访制度之中，在尚未形成一个独立的制度之前，它本身接受信访条例的约束。而信访条例中对信访制度目的的阐释（第一条：“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系”）和信访制度本身的要求（第四条：“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当科学、民主决策，依法履行职责”），也同样适用于人民建议征集制度。而在现在的中国，信访的主体自然是社会底层和边缘人群。当然，这涉及如何定义“社会底层”和“边缘人群”，在中国，这两个概念基本上被一个“弱势群体”概念所囊括，而“弱势群体”本身是一个相对的概念，其所对应的是“强势群体”，这就使得，许多在一般意义上非社会底层人员和非边缘人群在某一特定事项之中也可能是弱势群体，并进而需要借助信访这一渠道来表达自己的诉求。与强势群体相比，弱势群体在面对相关事件时处于不利地位，更加切身地体会到这一事件的“不公正性”，这就使得他们对于改变现状的需求更为迫切，也直接促进他们对于相关建议的思考以及当相关建议出现之后他们的支持度。同时，先前加以区分的“建议”和“意见”在此时就显得尤其重要。尽管人民代表大会是民意代表机关，但不等于只有其可以接受建议，因为建议是指向未来的，是带有帕累托改进性质的，但是，惟有人民代表大会才可以接受意见，因为意见是面向过去的，是代表既定利益的。而政府，作为行使行政权力的主体，在自由裁量权之内，其完全可以接受来自于任何一方的合理化建议来运作自身的权力。当然，有必要对何为“合理”进行讨论，使之可以形式化、程序化，但这并不等于说政府征集建议本身是与民主相违背的。

二是人民建议征集制度强调政府主动“征”集。政府主动征集，在两个方面受到质疑。一方面，其有扩大政府权力的嫌疑，背离了民主法治，因为按照西方守夜人政府理论，政府不能“主动”干预社会的事情。但这一质疑在中国却是无的放矢，因为宪法第二十七条明确规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”而在现代法治国家，宪法必须被预设为“民主的产物”。依照此条规定，政府机关主动“征”集建议，非但没有违反民主，反而是合乎民主的，“征集人民建议集中群众智慧是政府义务。……不是政府‘可以为’，而是政府‘必须为’。”[1]汤啸天.征集人民建议是政府的义务[J].检察风云·创新社会管理理论专刊,2012,6: 21.另一方面，是认为主动征集与国家逐渐放权、社会自行治理的大趋势不符合，但在保障社会底层和边缘人群一点上，提问的方式不应该是“如果政府主动征集建议，社会底层和边缘人群的权利是得到改善的可能性大，还是受到侵害的可能性大？”，而应该是“如果没有政府主动征集建议，社会底层和边缘人的权利是否可以得到改善？”因为前一种提问方式所涉及的是关于制度本身的改进问题，而后一种提问方式才涉及制度本身的存废问题。现在的中国，显然由政府主动采取行动征集建议是一条有利于改善社会底层和边缘人群权利状况的途径，因为无论是这类人群自行向政府提交建议还是由他们的代言人提交相关建议，如果政府不采取主动征集的态势，此类建议就只能是石沉大海。更何况，政府的主动行为并没有社会的自行治理，公民向政府建议如何改进社会与公民自身进行社会建设并不一定存在不可调和的冲突。以河北省收入内刊《人民建议》的建议为例，“分析2006年至2010年的数据……市县政府部门建议者比例是29.8%，政府研究机构建议者比例是22.3%，人大政协建议者比例是17.1%，省直政府部门建议者比例是11.9%，高等学校建议者比例是8.2%，行业协会和基金会占1.5%”[2]高艳. 公民参与视阈下的人民建议征集制度[J]. 理论导刊, 2011,12:27.，这些建议者显然绝大部分与社会底层和边缘人群无关。但该数据的统计乃是以建议者单位进行的分类，而这并不能反映建议本身的内容和指向的对象，这些精英建议者也可以为社会底层和边缘人群代言，毕竟，近些年来，公益意识在中国社会中的觉醒也是一种趋势。

3.中国特色社会主义民主的新路径选择

在确认了人民建议征集制度符合实质性民主之后，才有必要进一步讨论它是否符合形式民主的问题。而这就涉及到，形式民主只能有这一种吗？即，形式民主只有这种以投票选举为起点的路径吗？投票选举之所以能够达到此类效果，乃是因为投票人知道，在简单多数决中，他普通的一票可能成为至关重要的一票，最终改变政策的制定；而每个人都是有自身偏好的，其投票的选择自然也是满足自身的偏好，这在他自身看来，就是履行了自己的双重责任：既完成了对政治的参与，产生了权力；又满足了自己的欲求，保障了权利。故而，选举作为形式民主本身是不可争议的，不等于它就是唯一的形式。“走向民主的差别极大的路线不仅是存在的，而且每一条通向民主的路线又都在公共政治的主流形式上留下了富有启示性的标记。”[3][美]道格·麦克亚当, 西德尼·塔罗, 查尔斯·蒂利. 斗争的动力[M]. 李义中,屈平,译. 江苏: 译林出版社, 2006: 334.或许可以说，这种以投票选举为起点的形式是迄今为止运行最为良好的一种形式。之所以用“或许”，乃是因为，无法因为一件事物适用范围广和作用时间长这一经验事实就认为它是一件“好”的事物。不过，若是说，这种形式民主是一种适应性最强、可操作性最便捷的民主形式，当没有争议。但无论哪一种提法，都不能妨碍探索其他类型的形式民主。

实质民主的重点在于用权利作为动力推动权力保护权利，形式民主的作用就在于维持这个循环。人民建议征集制度所具有的基本结构也可以满足“权利——权力”的循环：1、人民群众发现自身或他人的权利受到侵害，或者发现自身或他人的权利存在可以拓展的空间；2、人民群众将这种建议反映到政府机关（这种反应可以是被动的，可以是主动的）；3、政府机关将多方建议进行整理分类，在估量自身权力的前提下，确定轻重缓急和可操作性；4、政府机关回应建议，作出相应的行动，实施相应的行为，保障权利。也即是说，尽管人民建议征集制度在形式上与通常意义上的票选民主不同，但这并不妨碍其成为一种民主的表现形式。“如同现代性的其他重要因素一样，与现代性叙述成分相关的占支配地位的民主意识是依赖于自我或个人而构建的，而这种构建具有历史的偶然性。”[4][美]郝大维, 安乐哲. 先贤的民主——杜威、孔子与中国民主之希望[M]. 何刚强,译.江苏:江苏人民出版社, 2004: 42.而转型时期的中国，如果说民主法治是一种历史的必然，那么民主、法治的具体形式就只能是一种偶然，在中国社会和政府的双重博弈下产生。毕竟，必须承认的是，现在中国的权力结构与英国革命、美国革命是大为不同的，反而更加类似于法国革命之前的结构，即政府权力极大，而社会权力有限。这就使得，“无论人民群众还是政府部门都希望能够以温和的方式表达意愿，而人民表达意愿方式的选择往往取决于政府的行为。”[5]汤啸天. 征集人民建议是政府的义务[J].检察风云·创新社会管理理论专刊,2012,6: 24.人民建议征集制度，恰恰是政府放低身段，俯下身来，倾听社会反应的一种尝试。可以说，这是政府在寻求一种诱发社会中民主因子的途径。

在理论上，这种诱发是可以成功的。对此，雅斯贝尔斯（Karl Theodor Jaspers）前瞻性地慨叹：“我们时代的政治历史的基本问题在于人类群众是否能够民主化，即，是否通畅的人性足以使每个人都能作为一个公民而接受他的一份责任，并且和所有他人一样地意识自己正在做的事？而且，在决定根本的政治问题时，他是否愿意承担起他的一份责任，把这看做是他的日常生活的一部分？”[6][德]卡尔·雅斯贝斯. 时代的精神状况[M]. 王德峰,译. 上海:上海译文出版社, 2005: 64.这一判断至今依然有效。真正民主的产生，并非来自于形式民主，而是来自于参与民主的人对于自身责任的坚守，他们通过某种途径将这种民主生活转化为日常生活的一部分，从而避免了政治世界和生活世界的分离，展现“人是政治的动物”这一本性。这就使得“个人责任”在民主的实现中归为核心地位。而与雅斯贝尔斯基本同时代的杜威（John Dewey）也得出了类似的结论：“民主不仅应当从政治上来理解，而且应当从社会和经济的意义上来理解；民主应当被视为一种生活方式和一种道德理想，而不仅仅是一种政制形式。”[1][英]马丁·洛克林. 公法与政治理论[M]. 郑戈,译. 北京: 商务印书馆, 2002: 180.他们都将真正的民主理解为一种生活方式，而不执著于制度设计上外在的表现形式。杜威的“道德理想”和雅斯贝尔斯的“责任”有异曲同工之妙。这就是一条全新的路径，它所关注的，并非简单的数量，而是更深层的个人自我展示——道德理想或责任。尽管需要承认的是，“通过民主对内在善的积极影响来证成民主的问题在于，它是一种太过偶然地把价值归于民主的方法。”[2][阿根廷]卡洛斯·桑迪亚戈·尼诺. 慎议民主的宪法[M]. 赵雪纲,译. 北京: 法律出版社, 2009: 88.但这一论证本身也恰恰表明，民主实践确实可以对内在善构成积极影响，即民主的实践可以与“道德理想”或“责任”联系起来。

人民建议征集制度完全可以遵从这一民主形式，其并非意欲建立一种选举到法治的循环，而是建立一种政府激励到个人参与的责任上的循环。若是如此，其所关注的重点，就不再是“哪一种建议得到了多数人的支持”，而是转化成“哪一种建议更加符合政府保障公民权利的责任”。这种民主，将产生一种“有机性”，令社会（个人）和国家（政府）成为一个联动的整体，它使得政府不断地适应社会现实、使得社会不断地借助政府的权力得到培育，令来自于下方社会的推动力与来自于上方政府的政策可以相互配合，使包括社会底层和边缘人群中的优秀建议不断地渗透到精英分子所构建的坚实的科层制之中，为官僚组织提供连续性的和经验性的稳步积累，预防科层制可能带来的僵化与反民主特性。而与此同时，政府政策对于社会建议的积极回应，将使包括社会底层和边缘人群在内的人民群众认识到政府是全心全意为人民服务的、是真心实意为人民办事的，这将进一步激发他们参与到人民建议征集制度中的热情，进一步扩大社会的推动力。这是一个双向的民主培育，既能够使政府认识到人民群众中蕴藏的智慧，更加放心地将一些社会事务交还给社会本身，又能够使人民群众认识到自身有能力也有正规途径对中国现状进行改变。这种联动局面一旦形成，人民建议征集制度的三个实践漏洞——政府作秀、民众积极度不高、建议转化不利——就都会得到相当程度的弥补和改变，因为凡此三种情况，皆为政府和个人未能实践自身的民主责任所导致的结果。当然，具体的程序设计尚有待探索，这也是上海市创新所在，以及人民建议征集制度发展的方向。

因此，尽管人民建议征集制度尚有一些漏洞，在实践中也遭受了诸多质疑，但它在理论上却是符合民主要求的，并且是带有一定创新性的，将它作为中国特色社会主义民主的一种试验路径是完全可行的，而且有必要进一步推进下去。■

*刘振宇（1985- ），男，吉林省九台市人，中国社会科学院法学所博士研究生。