中国：土地财政谢幕之后怎么办？

■ 魏雅华

（陕西电视台，西安710082）

中国：土地财政谢幕之后怎么办？

■ 魏雅华

（陕西电视台，西安710082）

十八大报告指出，“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”，“要让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。新华社称，将“改革征地制度”写入党代会报告尚属首次，这预示着中央将以前所未有的力度保护农民利益。由此可见，中央已下决心砍断土地财政之根。

新闻事件：中国：土地财政将谢幕

中国的“土地财政谢幕”标志性的事件是2012年12月24日，国务院提请十一届全国人大常委会第三十次会议初次审议《土地管理法修正案草案》。该草案对“土地补偿”作出重大修改，删除了现行法第47条中“按土地原有用途补偿和30倍补偿上限”之规定。翌日，几乎全中国所有的报刊均以头版最显眼的位置报道了这一新闻。全中国都在掂量这条重大新闻的斤量到底有多重。许多媒体用的是这样的标题：“征地赔偿标准有望提高10倍”。还有许多媒体用的是更加清晰的标题：“征地赔偿标准有望按市场价补偿”。

但是，中国社会各阶层的反应迥然相异。

农民们第一反应很可能是：珍藏这张报纸，奔走相告，欢呼雀跃，但也会半信半疑，会问这是真的吗？中国的农村，中国的农民会因此而富裕起来吗？

地方政府同样会问，这是真的吗？如果征地按市场价补偿，那还叫征地吗？那不叫“征”地，那叫“买”地。如果征地按市场价补偿，再按市场价卖给房地产商，地方政府喝西北风去？

是不是真的，我们还要等一等才能作结论，所以许多媒体在报道此新闻时，用了“有望”两个字，要等到全国人大常委会审议通过，才能作出结论。如果这是真的，那将意味着与中国的改革开放几乎同步的，地方政府吃了30多年的土地财政时代，永远地结束了。

一项改革的成败取决于反对它的力量有多大。这一结果再一次验证了这个真理。很快，几天后此事便有新的消息传来，《土地管理法修正案草案》没有如期在2012年12月底闭幕的全国人大常委会会议上付诸表决。这意味着，征地补偿制度的修法进程又将推迟到下一次审议。

为什么要给“土地财政”划上句号？

土地财政是指地方政府依靠卖地的收入来维持地方财政支出，这项收入属于预算外收入，所以又叫“第二财政”。土地财政主要是通过卖地的土地出让金来满足财政需求。

中国大陆搞城市经营和土地财政，据说是从香港学来的。但香港实行的是土地私有制，政府要先收购私有土地，进行初步开发后才能出让。大陆的情况与香港完全不同。大陆根本没有土地的私有制，实行的是城市土地国有制和农村土地集体所有制。香港的土地管理与土地批租（即经营）分属不同的部门，并且把政府的土地收益纳入基金管理，杜绝了支出使用的随意性。而恰恰是这最重要的一点，对政府支出的管束，我们没有学。所以，说大陆的土地财政是从香港学过来的并不对，南桔北枳。

国务院发展研究中心的调查显示，征地之后土地增值部分的蛋糕是这样切分的：开发商拿走了40%～50%，政府拿走20%到30%，村级组织留下25%～30%，农民拿到的补偿款只占整个土地增值收益的5%～10%。受损失最大的人得到的最少，这就是为什么在改革开放30多年后中国的农民依然贫穷的原因所在，就是改革开放至今城乡差距不仅没有缩小反而进一步加大的原因所在。

土地财政为地方财政留下的缺口有多大？

土地收益给地方财政带来了巨大的收益。在很多地方，第二财政早已超过第一财政。国务院发展研究中心的土地财政调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收，占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。2011年，土地出让金的总额达到3.15万亿元，占到了国家财政总收入的30%。如此之大的一个缺口，该如何弥补？

可以看一看国外是如何解决政府的财政收入的。与中国地方政府财政收入完全不同，房地产税是国外地方政府财政的主要来源，占地方财政收入的70%左右，美国为75%，法国为69%，加拿大是85%，菲律宾大概是73%，南非是75%，世界最穷的国家肯尼亚也占到69%。也就是说，在世界各个国家，发达国家、发展中国家，基层政府收入主要来源是靠房地产税。

房地产税除了为地方财政提供充足的资金外，还有一个重要的职能，就是平抑房价，减少资源浪费和环境污染，所以，人们也把房地产税叫“生态税”。由于房地产泡沫诱导人们把超量资本投入到不能再产出消费品的房子上，产生更大的泡沫，这对一个国家乃至全球经济，都是巨大的潜在威胁。为了防止资本过多地向房地产市场流动，对房地产征税是市场经济体中控制房价、确保经济健康发展的唯一可行的手段。

房地产税，实际上是房产税和地产税的合并叫法。从其产生和国际惯例看，房产税与承载房屋的土地所有权无关。如果土地私有，则对土地和房屋分别征税，就叫房地产税；如果土地国有，则只对房屋征税，就叫房产税。

房地产税是财产税的一种，属于从价税，是按照房地产的价值征税。有的国家按房地产交易时的价格征收，但每隔几年就要重新评估；有的国家则每年按照房地产的市价征收。

尽管在国外房地产税是第一重税，却很少听到人们抱怨房地产税。住房就要交税，对他们来说是天经地义的事情。因为他们知道，房地产税主要用在公共开支上，如街道整修、公园、垃圾清理、警察、消防、教育、公交、博物馆、图书馆等。

去年重庆和上海试点开征房产税，只对开征后新买入的高档住房征收房产税，所圈定的征收范围非常之小。结果是，一人拥有几套乃至几十套普通住房不在征收范围之内。

2011年中国房地产税的收入仅为23亿元，对于2011年89720亿元的中国税收来说，几乎可以忽略不计，与国外房产税为国家税收的第一大税形成鲜明对比。

中国应尽快实现用房产税取代土地财政

房地产税并非新税种，中国自建国以来，即改革开放前便有。改革开放之后，中国的房地产税实行的是一次趸缴70年的，非常极端的征收政策，房地产税已包含在地价中。在房价中，地价的比重超过了25%，表现为卖给了你的土地，产权仍为国家的。房子是你的，地皮却是国家的。你花钱买来的比房价还贵的，被称作“面粉贵过面包价”的宅基地，产权仍然是国家的。70年后，国家将无偿收缴。

一次趸交70年的如此收税，直接导致的后果是，人均年收入3000美金的中国，比人均年收入超过35000美元美国的商品房还贵。所以，如果将70年的一次趸交改成逐年缴纳，便能大幅度地降低房价，降低的程度将令人难以置信，而这也恰恰是这项房改新政10年怀胎而难产的原因所在。

那么，将70年的一次性趸交改成逐年缴纳现实吗？此问题可以通过以下办法解决：地方政府可以通过将10～20年的房地产税收入抵押给银行。由于房地产税的收入是一种十分稳定而可靠的收入，并且此种收益还会随着土地的增值而不断上升，所以，银行也会很高兴接收此种抵押，国家财政和地方政府因房地产税开征带来的短期经济困难由此得到缓解。

尽管中国房产税试点的重庆上海两个版本不完全相同，但有一点是一致的，那就是对存量房不征税，只对增量房征税。也就是说，在政策划定的时间节点之前所购房产，不管你有十套还是八套，一律免征房产税，仅对时间节点之后所购房产超过所需部分，征收房产税。

这是一个非常严重的问题。首先是因为房地产的价值量巨大，所以对房屋和土地的课税体现的是税收公平原则。财产税是对社会财富存量的课税，这是房产税最重要的、最基本的特征。对存量房不征税是对房产税的颠覆，结果是不但无法逼出拥有多套住宅的炒房者，反而把更多的投资客逼进了房地产调控的死胡同。房产税不是针对物业的公平税收，而成为对新进入市场者的惩罚，对中国富裕人群既得利益的保护，“房叔”、“房婶”、“房姐”、“房妹”、“房媳”们会喜笑颜开。

我们来看看台湾是如何征收房地产税的。台湾与内地一样，民众对房价昂贵怨声载道。2010年，在台湾“十大民怨”评选中，高房价位居其首。这是台湾推出奢侈税，并把房子也列入其中的原因。

2011年4月15日，许多网站都转发了一条来自中国日报的新闻：《台湾立法院通过开征奢侈税议案》。文中说：“开征奢侈税部分旨在遏制台湾房地产市场的投机炒作。根据该议案，台湾政府将对购房后两年内转手的房产交易征收10%～15%的奢侈税。”台湾不叫“房产交易税”，而叫“奢侈税”，可谓入木三分。

我们试将2011年年初先 后出台的，出于同一目的的内地房地产税与台湾的奢侈税作一对比：重庆的房地产税税率为0.5～1.2%，上海为0.4～0.6%，台湾则为10%～15%。两者相差超过了10～20倍。如果把台湾的奢侈税拿到内地来实施，那将是房虫们的末日。

奢侈税案还在审议阶段，台湾房价已应声下跌。一份台湾房屋中介业者网络调查显示，开征奢侈税后，86%的接受调查者认为房价会下跌，其中41%的买方认为，房价将下跌一到二成。

2013年房产税开征进程将会加快，一是土地财政的断奶，二是它有可能会使地方政府获得一种有保障的地方税税种。按照十二五规划的目标，到2015年以前，营业税将全部改为增值税，而此举将直接导致“地方政府几乎没有主体税种了”。地方政府唯一的办法就是要重建地方税种，以房产税为代表的财产税就可能成为首选。

我国财税体制改革的矫正方向就是“减少间接税，增加直接税”。开征房产税对于正在酝酿中的中国分配收入改革来说，非常重要。■