关于民生档案的理论思考

肖秋会 张 欣

（武汉大学信息管理学院，湖北武汉，430072）

“改善民生” 是党在改革发展关键阶段所提出的重要战略目标，同时，也是档案事业为社会服务的一项重要任务。国家档案局2007年12月发布了《关于加强民生档案工作的意见》，首次提出了民生档案及“两个体系”建设，即：建立覆盖人民群众的档案资源体系，确保民生档案齐全完整；建立服务人民群众的档案利用体系，确保民生档案服务民生。自此，民生档案资源体系建设及利用服务工作逐渐成为中国档案事业发展的核心内容。面向公众、服务公众的档案馆新形象开始建立，国家档案馆的公共性质逐渐凸显。民生档案工作广度和深度的拓展，势必对馆藏档案的结构、成分及其利用服务产生深远的影响。最终，促进档案馆在社会信息化和公民社会建设过程中的转型，其面向民生的多元化的馆藏资源体系，覆盖全体公民、关注社会弱势群体的档案利用服务体系将推动档案资源的社会化利用和共享。

1.民生档案的概念和种类

民生档案不是一种特定的专门档案，而是一个含有多种专门档案的集合概念，档案界对此尚未达成共识，甚至对其科学性存有质疑。民生档案的外延极为广泛，关系民生的各类专门档案几乎都可以纳入其中，涉及到婚姻、就业、社会保障、住房、医疗等各项民生领域。

民生档案的种类虽然复杂多样，但其中满足民生基本需要，与民生关系最为紧密、最能解决重要民生问题的档案种类是可以从中析出的。2011年10月和11月，国家档案局先后发布了两批《国家基本专业档案目录》，划分和列举了包括民生档案在内的五大类基本档案，即：人事档案、民生档案、政务档案、经济档案和文化档案。其中，共有14种专业档案被正式列入民生类档案，具体见表1。

由表1可见，14种民生档案主要分属民政部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部等政府部门管辖。大体分为如下三大类：第一类涉及对社会弱势群体的民生保障，是最基本和重要的，包括：城乡居民的最低生活保障档案、伤残抚恤档案、农村五保供养档案、工伤鉴定档案等；第二类主要是与每个公民的权益保障相关的档案，如婚姻登记档案、病历档案、就业失业登记档案、社会保险业务档案等；第三类是与住房相关的档案，如拆迁档案、廉租房档案、公积金档案等。此外，移民档案和殡葬服务单位业务档案也被列入了民生类档案。

表1 国家档案局公布的民生类专业档案[1]

2.民生档案的时代价值——拓展以民生为导向的档案馆公共服务

民生档案关系到各阶层民众的合法权益，是有关其生存、生活、工作及社会活动的记录和凭证。通过查证和参考各类民生档案，可以为人民群众的生活和工作排忧解难，尤其能为社会弱势群体的权益保障提供重要依据和线索。民生档案虽然古已有之，但民生档案概念的正式提出具有特定的时代背景和重要的时代意义，民生档案工作的开展是档案部门贯彻执行党和政府改善民生、执政为民宗旨的正确部署，有利于提高档案馆的社会认可度，普及公众的档案意识，充分发挥国家档案馆的公共服务能力。民生档案工作将在很大程度上改变档案馆的定位，以人为本、为民服务的思想理念将逐渐深入其各项工作环节之中，是我国综合性档案馆社会化转型的主要标志之一。

首先，民生档案资源体系建设为改善馆藏结构提供了良好的契机。众所周知，我国综合性档案馆馆藏结构不合理，反映党政活动的文书类档案占绝大多数，而反应基层组织、社会团体、公民个人及群体的专门档案数量所占比例较小。中国社会发展过程中的一些重大事件没有留下完整的档案记载，社会发展的历史存在许多空白[2]。

这与我国档案室的归档范围，档案馆收集、接收进馆的范围密切相关。长期以来，档案部门都是以党政机关所形成的文书档案作为归档的主要对象。其他社会主体包括企业、社会团体、公民个人在其经济活动、文化活动、社会活动和工作中所形成的档案，由于各种原因被分散保管在不同的机构和部门（如专业档案馆），或者散失在个人手中。综合性档案馆所担负的保管国家记忆和社会记忆的职责无法得到完整体现。多年以来，结构单一、质量参差不齐、利用人数和人次常年低下是我国综合性档案馆的真实写照。而民生档案资源体系和利用体系建设为“沉睡”的档案馆带来了活力。

随着各地档案馆尤其是基层档案馆对民生档案收集、接收进馆工作的深入开展，越来越多的关系普通人民群众基本权利和利益的档案将进入档案馆或档案室。相应地，民生档案的利用热潮将进一步促进民生档案资源体系的建立、充实和完善。档案馆的馆藏结构和内容成分将更贴近民生，档案馆的公共服务功能也会因馆藏的“平民化”和“社会化”而得到充分地发挥。

表2 民生档案信息资源开发利用与共享情况

其次，民生档案利用服务体系建设是拓展档案馆公共服务的催化剂。随着民生档案资源登记、排查以及接收和整理工作的持续开展，国家综合档案馆尤其是市、县（区）级综合档案馆的民生档案资源利用服务十分活跃。仅以湖北省襄阳市襄州区档案馆为例，从2007至2011年，该馆利用人次、出具证明和查档业务量增加了1倍多：2007年档案馆接待4967人次，查阅档案资料6006卷，出具证明2651份；2011年接待12015人次，查阅档案资料15368卷，出具证明7068份[3]。此外，各地各级档案馆以馆藏为基础，以民生需求为导向，开发了不同类型和层次的民生档案信息共享利用平台，强化了档案馆的公共服务职能。表2列举了部分档案局馆民生档案开发利用情况，具有代表性意义。

3.关于民生类档案的理论思考

各地、各级档案馆（室）民生档案工作实践和所取得的成效证明，在综合性国家档案馆和政府相关主管部门中，民生档案已经成为一项重要的档案业务工作对象。面对全国多个省、市、县档案部门民生档案工作实质性开展的现实，与其否认或质疑民生档案概念的科学性，不如踏踏实实地开展有关民生档案问题的研究。民生档案给我们带来了如下值得研究的理论与现实问题。

3.1 民生档案的内涵和外延

自民生档案这一概念提出之后，其内涵的界定和外延的划分一直是困扰档案界的争议话题。民生档案的内涵应该是国家机关、社会组织和个人在其活动中形成的关系人民群众生存、发展、生活、工作的各种形态、各种门类的原始记录。民生档案的外延具有动态性，随着民生工作的深入开展，在社会经济文化发展的不同时期，新的民生需求和民生问题会不断涌现，民生档案的种类也会不断增加和调整。当前国家档案局公布的14种民生档案种类是有限的和特定的，集中体现了党和政府对社会弱势群体民生问题的高度关注，以及现阶段社会公众对住房、就业、医疗、保险等基本民生问题的解决诉求。各地各级档案机构必须加强对这14种民生档案的收集和利用工作的行政指导和监督。

3.2 民生类档案所包括的各种专业档案的选择标准

如何确定哪些种类的专业档案属于民生类档案，民生类档案的划分标准是什么，这是民生档案实际工作需要首先解决的问题。各地、各级档案馆根据馆藏及利用需要对民生档案的划分各有特色，各有侧重。国家档案局所列出的14种民生类专业档案只是最基本的，不能完全涵盖和体现各地民生档案的工作需求。

例如，南京市各级综合档案馆的诉讼档案、婚姻档案、公证档案占民生档案总量的87%，其他还有少量的招工、房产、民国户籍档案、复员退伍档案等民生档案[4]。根据武汉市档案局的统计调查，武汉市民生档案的种类多达80余种，涉及包括社保、医疗、民政、工商等在内的20多个系统，而且民生档案的专业种类呈现迅速增加的趋势，其中工伤保险档案、生育保险档案、大病医疗救助档案、低收入劳模档案、志愿者档案、新型合作医疗档案、农产品质量安全档案、市民道德档案等都是2005年以后产生的民生档案种类[5]。烟台市档案馆接收进馆的民生档案包括婚姻档案、土地承包档案、林权制度改革档案、劳模档案、知青档案、房屋拆迁档案等。

综合考察各地民生档案建设的特点，可以发现，婚姻档案、知青档案、社保档案、公证档案、土地承包档案、房屋拆迁档案最为常见和普遍。可见，民生档案种类划分除了按照国家档案局公布的档案专业目录标准，以14种民生类专业档案为建设重点之外，还应结合各地民生档案工作实际，补充若干数量较大、利用率高的民生档案类型，如知青档案等。

3.3 民生类档案的归档控制与档案馆接收进馆档案的范围调整

根据国家档案局《关于加强民生档案工作的意见》，各级档案行政管理部门要深入有关行业和部门，做好民生档案调查和登记工作，界定各行业和部门形成的民生档案种类。本着以改善民生为重点的社会建设开展到哪里，民生档案工作就延伸到哪里的原则，积极指导建立民生档案。

首先，需要将与民生有关的各类文件纳入归档体系，保证各个行业或部门形成的民生档案的齐全完整，为服务民生提供真实可靠的信息来源，从源头上保障民生档案资源体系的完整性和安全性。其次，调整档案馆接收进馆档案的范围，将反映民生、反映重大社会事件的档案接收进馆，建立面向民生的多元化的档案资源体系。如青岛市在全国率先把本行政区内重大活动、重大事件档案和民生档案列入综合档案馆接收范围，率先将市政府直属工作部门所属的独立承担行政管理职能的机构和市属部分事业单位纳入档案移交单位，最大限度地保存了各级机关为加强社会管理、保障和改善民生方面的历史记录，为“建设覆盖人民群众的，内容丰富、结构合理的国家档案资源体系”夯实了基础[6]。

3.4 民生档案资源整合思路

民生档案产生、分布于多个行业和部门，馆藏民生档案只占其中一部分，这给民生档案的利用服务造成了不便。为了提高民生档案利用服务的质量和效率，加强档案行政机关对分布在各个行业和部门的民生档案工作的指导，须在不同层面上推进民生档案资源整合。可以采用档案实体整合和档案信息整合两种方式。

3.4.1 实体层面的资源整合——对民生档案实体归并管理

按照重点发展国家综合档案馆的原则，专业档案资源规范整理后应当移交本级国家综合档案馆，同时，将某些专业专门档案管理机构归并入综合档案馆。以“大档案”管理为指导思想，推进民生档案实体整合，将专业档案的多头管理、分散保管转变为国家综合档案馆的集中统一管理，建立以档案行政管理部门为主体、各主管部门配合的民生档案资源建设监管体制。如安徽省和县将县房产局档案整体划归县档案馆，成立县档案馆房产档案管理中心，为房产交易提供正常服务；马鞍山市将市城建档案馆作为市档案馆分馆，进行整合归并[7][8]。

3.4.2 信息层面的资源整合——数字化民生档案资源的共享

民政、住建、社保等行业和部门对专业数据的采集和归档大多都实现了数字化，建立了专门数据库，为了业务工作的需要，这些部门所形成的民生档案大多以数字化的方式各自保存。如果不方便对这些档案进行实体集中，可以考虑对数字化的档案信息进行组织，实现利用共享。基本思路是：由同一行政区域内的国家综合档案馆牵头，开设民生档案信息利用门户，建立覆盖各个专业主管部门的民生档案信息导航系统，对于不在馆藏范围内的民生档案指明其存址，或建立链接；依靠电子政务网、数字档案馆系统及电子文件中心平台，开发一站式的民生档案信息利用平台；统计和整理馆藏民生档案，建设目录型、全文型、多媒体型的专题数据库，满足公众异地网上查档的需求。

3.5民生档案利用服务机制创新

当前，民生档案利用服务还存在观念落后、服务方式单一的局限性，有必要利用互联网、现代通信技术、移动电子设备等现代信息技术和产品，在服务广度和深度、服务类型、服务方式等方面大胆创新。

3.5.1 拓展服务广度和深度

民生档案工作要逐步覆盖城市和农村，深入社区、家庭和个人，扩大服务对象，提高服务水平。

3.5.2 服务类型创新

在档案馆传统信息服务的基础上，增加民生档案数字参考咨询服务、民生档案移动信息服务等新型服务。利用互联网、移动通信技术和各类数字终端为公众提供民生档案信息查询和报送服务。

3.5.3 服务方式创新

充分发挥电子政务系统、数字档案馆及电子文件中心等官方信息系统在民生档案资源服务中的主体作用；同时，发挥社会化媒体在民生档案服务中的辅助作用。博客、微博、维基、论坛等社会化媒体是公众即时通信和自由交流的重要平台，档案部门可以尝试利用这些即时通信平台提供灵活的民生档案信息服务，深入社区、家庭和个人，及时发布民生档案信息，主动发现、引导和解决公众的查档需求。此外，还可以与图书馆、博物馆等文化机构横向合作，开展馆藏民生档案展览、专题讲座等活动。

注释

[1]国家档案局关于印发《国家基本专业档案目录（第二批）》的通知[EB/OL].[2013-02-15].http://www.saac.gov.cn/xxgk/2011-11/07/content_14220.htm.

[2]傅华.国家档案资源建设研究[J].档案学通讯，2005（5）：41-43。

[3]湖北省襄阳市襄州区档案局.整合民生档案资源，强化服务民生能力[J].中国档案，2012（3）：28-29。

[4]南京市档案局联合课题组.民生档案资源管理与利用对策思考[J].档案与建设，2011（5）：64-68。

[5]杨朝伟，徐辉，王银华.武汉市民生档案工作调查报告[J].中国档案，2009（2）：20-21。

[6]青岛档案信息网[EB/OL].[2013-03-13].http://www.qdda.gov.cn,2013-03-10.

[7]曹航，杨智勇.档案资源整合：现状、困难与推进策略[J].档案学研究，2010（4）：28-31。

[8]安徽省档案管理模式改革实施方案解读[EB/OL].[2013-03-13].http://www.ahda.gov.cn/DocHtm l/1/2009/8/3/806774684384.htm l.