天津市城市建设用地集约利用空间差异研究——基于天津市外环线内外的差异分析

刘虹吾，蔡为民，张 磊

（天津工业大学 管理学院，天津300387）

为适应建设集约型社会的需要，促进城乡统筹发展，集约利用土地资源，推进建设用地节约集约利用和科学管理。本文基于天津市土地利用变化的基本情况，以天津市外环线以内的河西区、部分西青区以及环外的津南区作为研究对象，构建城市土地集约利用体系作为土地利用类型的评定指标，研究区域内城市土地集约利用水平空间差异特征，这有助于改变城乡土地低度、空闲利用的现状，提高土地利用效率，为城市土地合理利用提供一定的科学依据。

一、研究背景及现状

城市化的快速进程，提高了我国经济发展水平，但同时，随着城市化水平的提高，对城市建设用地的需求也将日益增大，尤其是经济发展迅速的大中城市，如何满足城市发展对建设用地的需求，是近年来政府和学术界研究的热门议题［1］。

目前，我国城市总体存在着土地闲置、利用低效较严重，建设用地结构不尽合理的现象。造成土地闲置现象较为严重的原因主要是行政干预不当以及管理失误等，导致了土地转用、征用后没有得到及时利用，大量土地闲置；土地低效利用原因有许多地方，在推行工业化、城市化过程中都存在着一些小项目占据大量土地，土地利用低效；在城市建设中，某些城市不结合当地实际情况，建大广场、大修马路，浪费了大量的土地资源［2］。

我国关于建设用地集约利用的研究起步较晚，但是发展较为迅速。20世纪90年代中期以后，国内的一些学者较多地从城市土地集约利用方面探索建设用地集约利用的相关理论和提高建设用地集约利用水平的方法。进入21世纪后，我国建设用地规模扩张速度明显加快，人地矛盾进一步突出［3］。部分学者从建设用地集约利用与城镇化的关系出发对建设用地集约利用进行定性研究，研究结论表明城镇化建设与建设用地集约利用的目标一致，二者是相辅相成、相互促进的。

随着城市化的发展，人们的生产方式、生活方式和居住方式等方面会发生很大变化，为促进土地集约利用而制定各项政策措施时，充分认识未来土地的需求。城市土地集约利用是根据城市的定位及发展目标，以城市合理布局、优化用地结构和可持续发展为前提，通过增加土地的投入，改善经营管理方式，借助政府和市场两种手段来不断提高城市土地的使用效率，做好信息的反馈。其次我国城市建设用地利用的水平具有区域差异性，其发展自身具有阶段性。伴随着城市化进程的推进，城市土地利用由最初的劳力资本集约型，过渡到资本技术集约型和更高层次的生态集约形式。目前，我国城市土地集约利用的研究尚处于探索阶段，有许多具体问题有待于通过大量实践逐步得到解决［4］。

二、研究区域概况

天津市地处华北平原的东北部，东、西、南分别与河北省唐山、承德、廊坊、沧州地区接壤，北与北京毗邻，距北京120公里。对外面向东北亚，是中国北方最大的沿海开放城市；对内腹地辽阔，全市占地面积为11760.3平方公里，共辖13区3县（市内六区：和平区、南开区、河西区、河东区、河北区和红桥区；环城四区：东丽区、西青区、津南区和北辰区；远郊二区：武清区和宝纸区；滨海新区即原塘沽、汉沽和大港三区；三县：静海县、宁河县 和 蓟 县）［6］。

本研究区域是市内河西区，环城西青区和津南区。河西区位于市区东南部，西起卫津南路、卫津河与南开区、西青区交界，其中建设用地中居住用地和工业用地所占比重较大，其次为商业用地，最后是公共设施用地和绿地；西青区地处外环线西南部，有较大的农贸市场，带动了周边经济发展，商业发展迅速；津南区临近外环线东南部，地理位置较好，工业发展较快，导致工业用地需求增大。

总之，随着天津市经济水平的不断发展，城市常住人口增长较快，外来人口增多，人口较快增长必将导致住房的需求增大，以及工业、企业的增长，从而居住用地、工业用地需求也随之变大，人口的增加也随之带来了商业的发展。

三、城市建设用地集约利用评价方法

目前我国正处于工业化的起步阶段，技术相对落后，各项制度还不健全，对建设用地集约利用理论和方法的研究尚处于探索阶段。建设用地集约利用的概念和内涵研究尚未达成共识。但总的来说可以概括为依靠科技进步和现代化管理，通过降低建设用地消耗、增加对土地的投入，不断提高土地利用效率和经济效益，实现生产要素的合理配置一种开发生产经营模式［2］。

土地利用类型综合评价方法是通过判断土地集约度值的来确定的。

①土地集约度的判断方法

依据《建设用地节约集约利用评价规程》（TD／T1018-2008），土地利用集约度（λ）的计算公式为：

式中，λ——样本片区的土地利用集约度；

βi——第i项指标权重，0≤βi≤1，所有指标的权重值和为1；

Fi——第i项指标的标准化值。

此公式中Fi是通过指标标准化值来确定的。

②指标标准化方法

依据《建设用地节约集约利用评价规程》（TD／T1018-2008），土地利用集约度计算的指标标准化初始值计算公式为：

式中，Fio——第i项指标标准化初始值

ui—— 第i项指标理想值

bi——第i项指标实际值

依据上述方法，首先根据各功能区指标实际值与理想值的比值确定指标标准化值，再由指标标准化值和通过德尔菲法和层次分析法获得各指标权重值权重来推算各功能区的土地集约度值，利用类型分类标准，土地利用集约度值（F）≥95属于过度利用区，95＞F≥80属于集约利用区，80＞F≥60属于中度利用区，F＜60属于低度利用区。以下均以天津市河西区、西青区、津南区部分商业、居住、工业、教育、做样本进行差异分析。

四、评价结果及分析

1.土地利用类型划分结果

依据《建设用地节约集约利用评价规程》（TD／T1018-2008），商业功能区样本片区土地利用类型的综合评价主要通过综合容积率、基础设施完备度和商业地价实现水平三个指标来确定；居住功能区样本片区主要通过综合容积率、人口密度、基础设施完备度和生活服务设施完备度四个指标来确定；工业功能区样本片区主要通过综合容积率、单位用地固定资产总额、基础设施完备度和单位用地工业总产值四个指标来确定；教育功能区样本片区主要通过综合容积率、建筑密度、单位用地服务学生数和基础设施完备度四个指标来确定。而对于功能区的土地利用类型的综合评价是依据各功能区所包含的样本片区的土地利用集约度值的算数平均值来间接确定该功能区的土地利用状况类型。以下即是天津市河西区、西青区和津南区四个功能区土地利用集约度与土地利用类型划分结果汇总。

表1 商业功能区土地利用集约度值与土地利用类型划分表

表2 居住功能区土地利用集约度值与土地利用类型划分表

表3 工业功能区土地利用集约度值与土地利用类型划分表

表4 教育功能区土地利用集约度值与土地利用类型划分表

2.建设用地集约利用空间差异

（1）商业功能区

如图1所示，商业功能区集约利用区有C015和C016。环渤海装饰城（C015）所在的商业功能区土地利用集约度值达到85.67，天津汽配城（C016）商业功能区土地利用集约度值为76.46。中度利用区是C014和C017。王兰庄（C014）商业功能区土地利用集约度值为73.43，津兰农贸市场（C017）所在商业功能区土地利用集约度值为65.48。

从总体上看，研究区域内4个商业功能区呈现从中心城区向外土地利用集约度逐步下降的趋势。环内河西区的两个商业功能区土地利用集约度较高，均为集约利用类型，功能区处于河西繁华地块，远离外环线，功能区的综合容积率较高，基础设施配套较好，但商业地价实现水平则会因商业功能区规模、区位条件和周边环境等因素影响而不同，与环渤海装饰城所在商业地块相比，天津汽配城商业功能区周边没有其他商业，整个商业功能区被工业用地、教育用地环绕，难以形成商业规模效应，并且交通通达性不高，导致商业地价实现水平较低；西青区内的两个商业功能区土地利用类型均为中度利用类型，两个商业功能区处于外环线以内并与外环线相邻，建筑面积和建筑密度均较低，导致功能区综合容积率较低，其中津兰农贸市场所在商业功能区空闲地较多，周边区域大多处于新建或待建状态，该地区商业地价实现水平较低。可见，对于商业功能区而言，提升商业功能区的土地利用集约度，不仅要提高该功能区的综合容积率和基础设施完善度，改善周边环境、提升区位条件，形成商业规模效应，提升商业地价实现水平也是非常重要的。

（2）居住功能区

由图2可知，过度利用的居住功能区有3个，包括R133、R147、R151。从分布上看，此3个功能区均位于河西区，并距外环线较远，属于河西区繁华地块，基础设施和生活服务设施配套齐全，土地开发利用程度较高，建筑密度较大，功能区范围内没有闲置用地。

集约利用的居住功能区有12个，包括R35、R36、R43、R44、R46、R48、R49、R50、R52、R53、R54、R55。从分布上看，9个位于河西区，2个位于西青区，1个位于津南区，并且11个位于外环线以内，1个位于外环线以外，且据外环线较近，基础设施和生活服务设施较为完善，并且此12个集约利用的居住功能区内少有空闲地块，大型居民区相对较多，建筑密度较大，居住人口较多，使得此类居住功能区的综合容积率、人口密度相对较高。

中度利用的居住功能区有5个，包括R34、R37、R40、R42、R45，从分布上看，2个位于西青区，3个位于津南区。其中，位于西青区的2个中度利用的居住功能区，处于外环线以内并与外环线相连，此两个中度利用居住功能区内，均建有别墅等低层建筑，导致该居住功能区的综合容积率、人口密度和建筑密度均较低。位于津南区的3个中度利用的居住功能区，地处外环线以外，该3个居住功能区内均有一定面积的空闲地，使得功能区的综合容积率较低。低效利用的居住功能区有3个，包括R38、R39、R41。从分布上看，此3个低效利用的居住功能区均位于津南区内，远离外环线，并且临近工业用地，基础设施和生活服务设施完备度不高，属于城乡结合部的农村居民点，截至评价基准日期2011年底，其中2个居住功能区内已经无人居住，功能区已纳入城乡建设用地增减挂钩的拆旧区。

从总体上看，研究区域内的23个居住功能区呈现从外环线向外土地利用集约度逐步下降的趋势。从各区情况看，河西区内居住功能区均为过度利用或集约利用居住功能区，土地利用程度较高，别墅等低层建筑很少，综合容积率和人口密度均较高；西青区内居住功能区均处于外环线以内并与外环线相邻，其土地利用类型包括集约利用和中度利用两类。其中，属于中度利用的两个居住功能区，均有一定的空闲地，并且功能区内别墅等低层建筑占一定的比例，导致该区域综合容积率和人口密度相对较低；津南区内居住功能区均处于外环线以外，其土地利用类型以中度利用和低效利用为主，综合容积率、建筑密度和人口密度等指标评价值均较低，这与该区域内空闲地较多，农村居民点较为集中、工业用地较多等因素均有关系。

图1 商业功能区土地利用类型图

图2 居住功能区土地利用类型图

图3 工业功能区土地利用类型图

图4 教育功能区土地利用类型图

（3）工业功能区

由图3可知，集约利用的工业功能区有2个，包括I33、I34。这两个集约利用的工业功能区均位于津南区，并与外环线相连。从评价结果看，与其他工业功能区相比，此两个集约利用的工业功能区的土地开发利用程度较高，功能区内空闲地较少，建筑总面积较大、建筑密度较大，综合容积率相对较高，基础设施完备度较好。而且，这两个集约利用的工业功能区分别坐落在双港工业园开发区和津南经济开发区内，单位用地固定资产总额和单位用地工业总产值较高。

中度利用的工业功能区有5个，包括I35、I36、I39、I40、I41。西青区有1个，河西区有2个，津南区有2个。其中，辛院机械站（I41）和陈塘热电厂（I39）两个企业所在的两个中度利用的工业功能区，地处外环线以内，并与外环线相邻，由于占地面积较大，空闲地较多，导致综合容积率较低，土地利用集约度属于中度利用类型；天津特种变压器厂所在工业功能区位于河西区，距离外环线较远，并与商业用地和教育用地相连，该工业功能区占地面积小、建筑密度低，综合容积率较低，并且此工业功能区内有多天津特种变压器厂等多个破产或停产企业，使得该工业功能各区的单位用地固定资产总额和单位用地工业总产值较低，土地利用集约度属于中度利用类型；位于津南区内的2个工业功能区，虽然临近双港工业园开发区和津南经济开发区，建筑密度和综合容积率也与开发区内情况相近，但依据调研数据和分析结果可知，此2个中度利用的工业功能区内企业更换较多，并存在少量的停产企业或闲置厂房，而且功能区内有一定的空闲地存在，因此，导致此2个工业功能区的单位用地固定资产总额和单位用地工业总产值要低于双港工业园开发区和津南经济开发区，土地利用集约度属于中度利用类型。

低效利用的工业功能区有2个，包括I37、I38。这2个低效利用的工业功能区均处于河西区，并临近河西区繁华地块。依据调研资料和分析结果可知，此2个工业功能区内企业均处于废弃破产状态。而且依据《天津市控制性详细规划》，此2个工业功能区所在地块的规划用途为居住、商业和公益性用地，仅保留陈塘都市工业园区渤海科技园等都市型工业用地。据此，这两个工业功能区土地利用集约度后确定为低效利用土地。

从总体上看，研究区域内的9个工业功能区在分布规律可以从环内和环外两方面分析。从土地利用集约度值看，环外工业功能区土地利用集约度要好于环内。从分布规律上看，首先，环内的工业功能区均为低效或中度利用类型，并有从外环线向内逐步下降的趋势。尤其是位于河西区内的4个工业功能区，越临近河西繁华地块，工业功能区的土地利用集约度越低。其次，环外的工业功能区有集约利用和中度利用两种类型，并有从外环线向外逐步下降的趋势。其形成原因与空闲地比例增加、综合容积率减少、工厂闲置或企业更换频繁有关。可见，对于工业功能区而言，提升工业功能区的土地利用集约度，不仅要提高功能区的综合容积率和基础设施完备度，更要从选址上对工业功能区进行合理规划，贯彻落实退二进三政策，在保留都市型工业的同时，将传统工业外移，以逐步建立合理的工业布局。

（4）教育功能区

如图4所示，过度利用的教育功能区有2个，包括E008、E010。这2个过度利用的教育功能区，均位于河西区繁华地块，并距离外环线较远，2个教育功能区占地面积较小、建筑总面积较大，土地开发利用强度较高，使得综合容积率均超过理想情况综合容积率，因此被直接认定为过度利用类型。

中度利用的教育功能区有2个，包括E007、E009。从分布上看，此2个中度利用的教育功能区位于津南区内，但相对于过度利用的教育功能区而言，此两个中度利用的教育功能区距离外环线较近，占地面积相对较大，功能区内空闲地较多，土地开发利用强度较低，建筑密度较低，并且单位用地服务学生数相对较少，最终导致此2个教育功能区的综合容积率较低，土地利用集约度较低。

从总体上看，研究区域内4个教育功能区均为高等教育用地，且位于河西区和津南区境内，但从分布规律上还是呈现从中心城区向外土地利用集约度逐步下降的趋势。而且，依据评价结果分析可知，教育功能区的占地面积越大功能区内空闲地比例越高，该功能区的建筑密度就越低，单位用地服务学生数也较低，综合容积率也偏低。可见，对于教育功能区而言，应依据《普通高等学校建筑面积指标（2008）》的规定，以学校类别和在办学规模为参考指标，对教育功能区用地进行合理的规划和利用，提高综合容积率和密度，增加单位用地服务学生数量，从而提升教育功能区的土地利用集约度。

五、对 策

综上所述，针对当前土地节约集约利用的现状、本文及数据分析结果来看，政府应根据天津土地集约集约利用水平的区域差异制定不同的节约集约用地政策，以提高天津土地的集约利用水平。具体应做好以下几个方面的工作：

1.科学编制城市规划，合理配置土地资源

城市规划在城市基础设施的提供上发挥技术作用，并在制定土地使用规划和建设管理中，认识和自觉运用市场在优化城市土地资源配置中的作用，以及房地产市场的规律，以便容易被开发商接受的姿态来促成资本与土地的融合，从而实现土地资源的优化配置与高效利用。

2.建立项目用地控制制度，保持用地结构的合理性

随着土地市场管理的各项制度的建立，政府对土地市场供给和需求把握程度的提高，政府对市场变化的敏感度也将提高，因此，政府就可以通过建立项目用地控制制度，增加土地供应的层次性，强制压抑某些过度的用地需求，确保国家重大项目用地需求，保持用地结构的合理性，避免土地资源的浪费，提高土地资源整体集约化利用程度。具体来说，应严格控制环内居住用地建设别墅等低层建筑项目的审批，避免别墅项目对土地的大量占用，提升环内土地利用效率，将综合容积率和人口密度控制在合理水平，提高基础设施和生活服务设施服务的人口数量，最终提升土地利用集约度，避免中度利用情况的出现。

3.保留都市企业，外移传统工业

依据城市经济结构调整和退二进三等政策要求，对环内的工业功能区应进行改造和提升，保留部分都市型工业，将传统工业外移，这样不仅能够建立合理的工业布局，也能够将环内的废弃的工业用地盘活，为城市发展提供新的建设用地。

4.科学制定高校教育用地标准

当前，衡量我国高等学校建设用地指标合格与否的主要依据是《普通高等学校建筑规划面积指标》［1992］245号和《普通高等学校基本办学条件指标合格标准》教发［2004］2号文件。本研究区域内的教育功能区均为高等教育功能区，由于高校的发展会受到学校性质和办学规模的限制，在校学生数量在一定程度上会保持稳定，而并不像居住功能区那样，如果建筑总面积和综合容积率提升，理论上就会带来居住人口数量的增加。因此，若要提升教育功能区的土地利用集约度，应依据《普通高等学校建筑面积指标（2008）》中对该高校的学校性质和办学规模的限定条件，合理规划教育功能区的面积，避免因教育功能区面积过大，而导致的建筑密度低、单位用地服务学生数过低等问题。

5.高标准开发利用空闲地

对于空闲地块，应有计划、有步骤的进行利用和改造。对于环内空闲地块，应在符合《天津市控制性详细规划》的限制条件下进行开发。若《天津市控制性详细规划》将该地块划定为绿地、公益性用地等控制建设区域，应对空闲地进行相应的改造，以充分发挥该地块作为绿地或公益性用地的功能。若《天津市控制性详细规划》将该地块划定为居住用地、商业用地或工业用地，则应依照《天津市控制性详细规划》所限定的综合容积率、绿化率和建筑密度等指标，对空闲地进行相应的开发。

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