“八二宪法”激荡三十年

曹伟

宪法的起草、讨论、通过、颁布以及宪法修正案的出台，它走过的每一步都反映出这个宪法在确定制度路线、功能制定、理念进步等方面的转变，也同样折射出中国在这三十年以来所经历的发展路径

1982年12月4日，北京人民大会堂内，庄严、肃穆。

一张粉红色的“中华人民共和国宪法表决票”发到了参加五届全国人大五次会议的每一位代表手中。随即，一张张表决票投向了设在会场内的30个票箱。

下午5时许，当大会执行主席习仲勋宣布投票结果，3037票赞成，3票弃权，0票反对，“话音一落，场内掌声雷动。”

新中国成立以来的第四部宪法，就此诞生。

2012年12月4日，习近平总书记在纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话指出，“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”从宪法作为国家根本法的地位出发，为全面落实依法治国基本方略、改进党的领导方式和执政方式指明方向。

宪法的至上地位，是一个国家现代化的重要内容和标志。

宪法的起草、讨论、通过、颁布以及宪法修正案的出台，尤其是现在，1个序言、138个条文、31条修正案所构建的中国宪法文本，它走过的每一步都反映出这个宪法在确定制度路线、功能制定、理念进步等方面的转变，这也同样折射出中国在这三十年以来所经历的发展路径。

八二宪法出台前的“四大争议”

十一届三中全会明确提出“宪法规定的公民权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯。”

而1978年《宪法》60多个条文中依旧宣称把“坚持无产阶级专政下的继续革命”规定为“全国人民在新时期的总任务”。不可否认，这部仍未走出“文革”阴影的《宪法》在尊重和保障人民的大潮下，已然跟不上形势了。

距1978年宪法颁布两年多后，中央高层做出了比较重大的决定——重新制定一部宪法。

年逾耄耋的许崇德教授虽然听力不如以前，但是对三十多年前参与起草和通过宪法的情景仍然历历在目。

1980年9月，参与1954年宪法起草工作的许崇德的人生轨迹又一次与宪法制定工作产生了交集，他被点名要到宪法修改委员会的秘书处工作。据他向《小康》回忆，彭真作为宪法修改委员会副主任委员当时反复强调，宪法修改必须以1954年宪法为基础。而在此之前，1954年宪法早已被1975年宪法和1978年宪法取代。

对于当时修宪的过程，许崇德向记者介绍到，制定这部宪法争议很多，涉及到的内容有很多方面。在摆脱“左”的长期压制之后，这次讨论思想氛围空前活跃。

“这是集体的创作，大家观点不可能一致，肯定有不一样的声音。”

一大争议——要不要写序言？

一部宪法呈现出来的形式首先进入了委员们讨论的行列，除了宪法的目录和体系内容，序言在宪法中该不该存在，应该以怎样的内容形式存在都是修宪急于解决的问题。“争论的问题大大小小无法用数字说明，序言问题是一个大问题。”

“之前的三部宪法都有序言，然而当时修宪时有人提出‘宪法就是法律，就是条文的意见，认为宪法不应该再有序言。但是相反也有人认为宪法应该有序言”。

针对这两种不同的声音，当时许崇德和同事们把一百多个国家的宪法进行了梳理，发现有的国家有序言，有的国家没有序言。序言长短不一，有的就一两句话，有的则比较长。

最后一轮的结论是1982年宪法还是要保留序言。但是在新的背景下，中国的宪法序言应该写什么？

“样板还是参照五四年宪法，提出的国家总任务，当时的任务是‘一化三改总路线。然而1954年确定的总任务在1982年就已经基本完成了，像三个改造1956年就已经结束了，工业化也初步实现了。”

即在宪法序言中作为纲领性国家的总任务也必然发生转移。

“序言一共十三段，第七个自然段提出‘今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设，中国各族人民将继续在中国共产党的领导下，马克思列宁主义、毛泽东思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路。”

许崇德认为，尽管当时序言中没有写“改革开放”，但其中还是埋下了伏笔，提到了不断完善社会主义各项制度，发展社会主义民主，健全社会主义法制，“虽然没提出‘改革开放这四个字，但是不断完善各项制度就意味着改革开放了。”

另外这次将原本写进条文的“坚持马克思主义”放进了序言里，“写成法律条文还是比较僵硬的，写在序言里灵活一些，带有指导性的意义。这是实实在在的考虑，从现实出发。比如你是宗教徒，他就当然是遵守宪法，但是让他们坚持马克思主义就比较僵硬，因为马克思主义是无神论啊，从理论上来说不大行得通。”

二大争议——应不应该搞两院制？

许崇德回忆道，起草初期有人提出人民代表大会应该搞两院制，好处就是“两院”可以互相制约，还可以发扬民主，“因为有些群众看人民代表大会是个‘橡皮图章，有什么提案大家举手通过，一起拍拍手，没什么争论，也没有互相之间的讨论。”当时提出的两院制模式是首先将人民代表的人数从三千减少至一千，并且分成两院，一院五百，然后两院进行讨论。

“当时我们构想的两个院，一个是全民选举组成的，一个是按照职业组织起来的，里面有工人、农民、医生等各个职业的代表。当然后来没有再深入下去，还是坚持了‘一院制。可对于‘两院制当时的讨论是非常热烈的。”

然而针对现在很多人写文章时提出的“两院制”，许崇德认为“那是两码事，当时提出来两院制的人，他的主观愿望并不是要搞西化。现在一些人提出的两院制是要照搬西方模式，学习西方的法制。

三大争议——设不设国家主席？

1949年中华人民共和国成立就设有中央人民政府主席，至1954年第一部宪法的颁布，设置中华人民共和国主席，这部宪法将“中华人民共和国主席”单独列为一节，作为国家机关。“文化大革命”一开始主席缺位，至1975年宪法中不设国家主席。此次修宪，要不要设国家主席也成为争议的焦点。

有的人说毛主席说不设国家主席，那就不要设，有的人说有国家主席好，可以代表国家，比如说国内有什么问题，主席发令签字，好像就有权威了，有个主席体制上完备一些，但是不赞成个人权力过于集中。”许崇德说。

最终1982年宪法设立了国家主席，但是取消了原本属于国家主席的两项职权，包括召开最高国务会议和担任国防委员会主席，主席虽然享有崇高的地位，但不能独立决定国家事务，主席职务较之以前虚化了。

“国务院实实在在管那么多事，全国人大及其常委会也是实实在在的机构，所以主席是国家的代表，比如庆祝外国的国庆、签署外国使节的国书、以主席的名义发个电报，对于这类的事务也是一个需要。”

四大争议——检察机关要不要砍掉？

“当时恰好要精简机构，有人说检察机关这一块可以砍掉，一些国家就没有检察院，而由司法部行使检察职能的，检察官工作由司法部来管，司法部长也就是总检察长，所以我们不一定要保留检察机关。”

1975年宪法没规定设立检察机关，由公安机关行使检察权，开展检察工作。“这是很荒谬的，公安本身要受监督，公安机关不能乱捕乱抓。这样导致公安权力膨胀，又要逮捕人又要监督，自己监督自己。就像踢球的球员和吹哨的裁判是一个人，他又踢球又吹哨怎么行？！”

新中国建立之后，学习苏联设立了检察机关，而且相对独立。“这个制度还是好的，但是检察机关的一般监督职能被认为凌驾于党委之上，因此在‘反右之后，检察院就不起作用了。”

最后1982年宪法鉴于国情，从实际出发决定仍然保留明确检察院组织职权和监督程序，并新增第一百三十五条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件应该分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”。

“这个就很全面了，既有法院，也有检察院。法院管判，检察院管起诉，公安机关是侦查。”在许崇德看来，这不仅是恢复检察院，还把司法制度组建的这三个机关的关系写得很明确，“这点很重要。”

当时有些条文基本没有什么争论，委员们无条件拥护的条文是——保护人身自由与人格尊严。

许崇德说：“这是因为过去‘文化大革命期间对人身的侮辱太厉害了。这次起草宪法中就明确规定了人格尊严不受侵犯，禁止对公民侮辱诽谤诬告陷害。这个大家都是比较拥护支持的，这一条文在五四年是没有提到的，这是‘文化大革命出现了问题，跟过去比有很大的发展，很大的进步。”

1982年宪法中作出规定：中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯、中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。在1954年的宪法中，《公民权利和义务》是第三章，置于总纲和《国家机构》之后。八二宪法虽然在许多方面继承了五四宪法，但是特地将《公民权利》提前到第二章，放在《国家机构》之前，“表明保障公民权利是制定宪法、建立国家的基本目的。”许崇德教授介绍道。

当时全国上下对这部宪法草案的关注和热情可谓是空前的，许多阶层的百姓都通过各种形式参与了宪法草案的大讨论。统计显示，八二宪法对公民基本权利总共立了24条，比五四宪法多出5条，比七五宪法多出20条，比七八宪法多出8条。

四次修宪的变与不变

但八二宪法并非一劳永逸，此后30年间历经四次修改。

“八二宪法主要继承了五四宪法，经过四次修正之后，它确实可以被认为是1949年以来最好的一部宪法。但是现在看这部宪法注定是有许多不足的。”北京大学法学院教授张千帆向记者指出，因为当时“文革”结束不久，改革开放的序幕刚刚拉开，意识形态之争尚未尘埃落定，现行宪法从1982年颁布至今共经历并通过了四次修正案，但总体上保持了宪法的稳定性与适应性之间的平衡。

修改宪法，遵循什么原则？党的十三大以后，党中央领导和全国人大常委会领导研究对现行宪法做首次修改时，就确定了重要原则，其中之一就是：修改宪法，只限于不修改就会妨碍改革的条款，可改可不改的不改，有些问题采取宪法解释的办法去解决。

“能不改则不改！这样做，有利于宪法的稳定，也有利于国家的稳定。”许崇德教授说，现在修改宪法方式采用的是修正案的方式。

1988为“私营经济”争位置

1988年伊始，中国的“个体户”们迎来了属于自己的春天：七届全国人大一次会议通过了涉及两项内容的第一个宪法修正案。其中第十一条增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。”这意味着到工商局登记的时候，在“国有”和“集体”的企业性质之外，又有了另一选择：私营经济。

此次修宪，明确规定了私营经济在社会主义所有制结构中的地位，对其进一步健康、快速发展可以说产生了巨大影响。

此后，中国的私营经济、民营经济占我国经济总量已逾六成，这为中国经济发展乃至世界的制造分工都做出了近代史上最大的贡献。

1992为“市场经济”正名分

1992年，邓小平南巡讲话有力地推动了中国改革开放的进程。翌年的宪法修正案，继“私营经济”之后再为“市场经济”正名，明确表示社会主义也可以搞市场经济。

这次修宪中，“市场经济”一词成为亮点，而“计划经济”则在宪法修正案文本上退出了历史舞台。文本中将原来“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济”等内容，修改为“国家实行社会主义市场经济。”“国家加强经济立法，完善宏观调控。”等等。

国家的奋斗目标同样随之变化，由建设“高度文明、高度民主的社会主义国家”变为建设“富强、民主、文明的社会主义国家”。

“1988年修正案和1993年修正案的贡献主要是改革了‘八二宪法文本中的意识形态教条，正式废除了‘人民公社等左倾产物，提出了‘社会主义初级阶段理论，逐步确立市场经济和非公有制经济的合法地位。”北京大学法学院张千帆教授向《小康》指出，这为巩固改革开放方向提供了强有力的制度保障。

1999依法治国的轨道

在1993年修正案的方向与基础之上，1999年的九届全国人大二次会议通过了涉及六项内容的第三个宪法修正案，新文本再一次为中国经济体制改革提供了更强有力的法律支撑。

“发展社会主义市场经济”成为了“国家根本任务”。并规定，“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”

但是，最引人瞩目的还是文本中增加的“依法治国”四个字，引发了当时中国法学界的热议。修改后的宪法明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”

“依法治国”入宪，“法治”上升成为国家意志，此举在世纪之交的1999年具有划时代的意义。“1999年宪法修正案引入‘法治国家概念，确立了‘依法行政原则，终结了‘刀制（制）、‘水治（治）之争，也为后来‘人权入宪打下了基础。”张千帆说。

上世纪70年代末开始，要“法治”还是要“人治”，曾在学界引起一场广泛争论。“正是这场持续近20年的论战，为党中央和全国人大正式将‘依法治国作为治国方略，将‘法治国家作为奋斗目标确立下来。”已是中国社科院荣誉学部委员的李步云曾指出。

2004尊重和保障人权

2004年3月14日，在第十届全国人民代表大会第二次会议上，新的宪法修正案以2863张赞成票获得通过，全场“报以长时间的热烈鼓掌”，正式通过该宪法修正案，“国家尊重和保障人权”被正式写入宪法。

宪法修正案将“人权”写入宪法，“是依法治国的一个新起点。”在人权研究专家徐显明看来，中国法治建设正在迈向社会主义宪政阶段，“这是法治的高级阶段。”

人权是指人之为人应该享有的权利，然而长期以来，我国对人权的认识却陷入了误区，甚至还曾经历了讳言人权的阶段。资料显示，上世纪50年代末期后，因左倾思想影响，认为人权概念是以资产阶级抽象人人性论为基础的，事实上不存在超阶级、超国界的抽象的“人”和“人权”，甚至认为“人权”是资产阶级的专利品，把“人权”概念当作一个“贬义词”加以排斥，并将人权理论视为“资产阶级毒草”进行批判。

时代思想的影响直接体现在每一次宪法制定上。熟悉宪法发展史的人都知道，在这种思想指导下，从五四宪法到八二宪法，“人权”概念均被“公民的基本权利和义务”取代。

在张千帆看来，1982年宪法在制定过程中不可能完全摆脱‘左的影响，“‘法治、‘人权、‘私有财产等理念未写入宪法。”查阅资料发现，1991年11月1日，国务院新闻办公室发表《中国的人权状况》白皮书，是中国向世界公布的第一份以人权为主题的官方文件。

“人权概念”首次被写入党的全国代表大会的报告是在1997年党的十五大上。报告中明确指出：“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”

党代会后的修宪传统

1987年、1992年、1997年和2002年，中国共产党分别召开了十三大、十四大和十五大，相应地，中国也分别于1988年、1993年和1999年和2004年进行了4次修宪。

党的代表大会后提出修宪问题，渐成惯例。

“法治思维”和“法治方式”作为行动指南首次出现在了党的十八大报告之中，“这无疑将影响未来五年乃至更为久远的国家命运，对于保持国家长治久安和繁荣稳定意义重大。”北京大学法学院教授姜明安说。

法治中国的一个根本，就是依法行宪。

之前四次修宪所产生的宪法修正案，在一定程度上解决了1982年宪法与社会发展的矛盾之处。但在一些学者看来，对一些体制上深层次的问题并没有触及。

2003年的“孙志刚”案件震惊全国。同时也使得自1982年确定的“收容制度”引起全社会的广泛关注，而此后所引发的连锁反应也被视为近十年来依法治国的一个标志性事件。同年4月到5月，余樟法、杨支柱、旷新年、李陀、俞江、腾彪、许志永、江平、秦晖、何光沪、沈岿等数百学者、法学家以不同方式、不同渠道致信全国人大常委会，公开呼吁废止收容遣送和暂住证制度。

孙志刚案引起中央高层的关注，时任中共中央政治局常委、中央政法委书记罗干作出重要批示，当年6月9日，孙志刚案在广州市中级人民法院公开审判，两名主犯被判处死刑。当月20日，国务院总理温家宝签署国务院令，公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，这也标志着已经实施22年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废止，随后一些城市的收容遣送相关条例和制度也陆续废止。

2004年5月份，一个隶属于全国人大常委会法制工作委员会，由20余人组成的法规备案审查室成立。该机构专门审查包括国务院所立行政法规在内的中央及地方各级法规是否违宪违法。

“由于缺乏有效的行宪机制等原因，目前的突出问题是宪法被普遍认为不管用。”张千帆依然颇有担忧地向《小康》指出，要让宪法发挥实际的法律效力，需要建立宪法委员会来专门负责宪法解释。“宪法委员会可以自成一体，也可以设置在全国人大或常委会之下，但是不论如何定位，它都必须具有独立性。”

2012年10月13日，中国法学会三十周年之际，法学界首次就“宪法实施”为主题举办高规格论坛。与会宪法学者探讨了当前宪法修改及监督的诸多问题。

在宪法学界，关于宪法监督机构主要有四种观点：一种是全国人大设立专门宪法监督委员会，把有关宪法的职权由监督委员会具体实施；第二是在全国人大常务委员会下面设立监督机构。前几年在法工委设立了备案审查室一定意义上回应了这个问题，但没有发挥有效作用；第三是由最高法院行使司法审查权，让最高法院在维护公民基本权利方面发挥作用；第四种是成立专门的宪法法院。

中国法学会宪法学研究会会长、人民大学法学院教授韩大元主张在人民代表大会制度的基本框架内，成立具有专门委员会性质的全国人大宪法监督委员会是比较合理的：一是不需要修改宪法，二是作为全国人大的宪法监督委员会，能够在一定程度上起到宪法监督的职责，积累一定经验后继续完善运行机制。

在八二宪法进入而立之年之际，中国宪政也在迈入一个新的历史阶段。

就像“人权”一词曾经是敏感词一样，“宪政”也一度是人们避而不谈的概念。韩大元认为，其实宪政，简单说就是宪法下的政治运行法制化的理想状态或过程，而社会主义与宪政价值的“兼容性”是客观存在的事实，是社会主义宪法发展的内在要求。

在韩大元看来，现在应该理直气壮地用‘社会主义宪政的理念来凝聚共识、凝聚民心，既有利于维护国家价值的共识和国家统一，也有利于在复杂多样的国际背景下能够坚持执政党的合法性，有利于把中国共产党依宪治国的理念推上新的发展阶段。