拆迁矛盾的根源及解决对策

陈明陆

摘要改革开放以来，我国的城市化快速发展，城市所需的发展空间增大，由此引发的征地、拆迁矛盾问题日益突出。拆迁矛盾的根源在于当前的社会基本结构，土地问题、城乡二元结构、基层民主等社会、经济安排皆是拆迁矛盾的诱发因素。如果要解决拆迁矛盾，就必须通过社会、经济安排入手，发挥市场的作用，废除城乡二元结构，构建强化市场型政府。

关键词城市化拆迁矛盾社会基本结构

中图分类号：D631.43 文献标识码：Ａ

改革开放以来，我国的城市化水平迅速提升，在政府的大力推动下，我国的城市化率目前已经超过50%，三十多年的时间便走完了发达国家二百多年所走的城市化道路。在如此高速发展的城市化发展中，因征地、拆迁所引起的社会矛盾屡见不鲜，日益引起社会的关注。如果忽视农民的日常抵制和他们的利益需求可能会带来灾难性的后果。正如斯科特的形象比喻所说的：“当国家的航船搁浅在这些礁石上时，人们的注意力被典型地吸引到船只失事本身，而不会看到正是这些微不足道的行动的大量聚集才是造成失事的原因。”正确认识拆迁矛盾，研究如何缓解拆迁矛盾对于十八大后社会的和谐与稳定有着重要的意义。

一、拆迁矛盾的根源

（一）土地问题。

土地问题是城市拆迁矛盾的中心一环。我国实行的是城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的土地制度。一方面，农村与城市土地分属不同法律约束，由不同机构管理，形成不同的市场和权利体系。另一方面，只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地，任何单位建设用地都要使用国有土地。由于我国城市化进程开启时间较晚，长期滞后的城市化需要大规模投资才能扩张城市空间和扩建城市设施，才能走上由城市带动国民经济增长/吸纳更多农民进城的发展道路。可是，在现有的国家征地制度下，城市筹措巨额投资和建设资本的主要来源，就是政府低价征用农民用地，把农民的集体土地强制转为国有土地，再按市价向城市土地市场出售国有土地的长期使用权。正是由于这种不能使农民共享土地增值收益的土地制度，引发了农民维护自身财产权益的强烈诉求，以及强烈的不平之感。

文贯中指出，由于现行土地制度和市场经济的内在要求严重冲突，从1990年代以来，以三农问题为代表，我国已经累积了越来越多的社会问题。为了避免这些问题发展成恶性的社会危机，唯有回到市场经济的大道上来，接受市场经济的铁律，彻底改革与市场经济的内在要求严重冲突的现行土地制度。让市场机制发挥调节土地供求的主要功能，辅以政府的城市规划和区划，一主一辅地共同决定土地的合理使用。唯其如此，政府才能化被动为主动，集中主要精力于法制的建设和公共财政的提供。所以，第二次土地制度改革刻不容缓。

（二）我国的城乡二元结构。

严格的户籍管理制度是中国二元经济社会结构形成的直接原因。在改革开放以前，在计划经济体制和户籍管理制度的共同作用下，国民经济畸形发展，工业和农业，城市和农村呈现了巨大的差距，这些差距造形成了严重畸形的二元经济结构。政府严格的计划调节把农村与城市、农业与工业完全对立起来，人为地割断了它们之间的有机联系，实行“农村农业、城市工业”，导致了城乡居民收入水平的巨大差别，最终形成了我国的二元结构。

长期的城乡二元政策取向，使得各种资源在城乡间分配不平等，严重损害了农民的利益，进一步拉大了城乡差距，影响了我国和谐社会的构建。目前城乡二元结构主要包含三方面的不公。一是户籍。我国的户籍制度与住房、消费、如购车、教育、社会保障等利益直接挂钩，在外打工的农民很难融入到城市中。二是土地制度和农村宅基地制度。根据现有的土地制度，农民不能直接分享经济发展过程中土地增值的收益，这对农民而言是不公平的。另外，国家对于农民的宅基地予以了诸多的限制农村的房子不能自由买卖，不能够卖给市民，也不能用于抵押贷款。三是公共服务和公共产品供给不公，农民抗风险的能力仍然偏弱。

（三）拆迁矛盾的根源。

当然除了上述所列的导致拆迁的矛盾因素以外，还有一些其他的因素。从消极因素来看，农村基层民主制度不完善，无法给与农民参与空间。农村的儒家传统在不断消逝，教化式的乡绅治理已逐渐退去历史的舞台。从积极因素来看，农民法治和维权意识增强，新媒体的广泛使用也在一定程度上放大了拆迁矛盾。

拆迁矛盾的根源在于社会的基本结构以及经济和社会安排，或更准确地说，是社会分配的基本权利和义务，决定由社会合作产生的利益之划分的方式。社会基本结构暗含两个方面，一个是是关于公民的政治权利，也就是罗尔斯所提的自由和平等，另一个则是社会和经济利益。中国城乡分离的二元结构虽然在当前有弱化的趋势，但制度性障碍仍然存在。土地制度，户籍制度无不在钳制着农村人口向市民的自然过渡。

二、如何解决拆迁矛盾

（一）继续深化市场体制改革，充分发挥市场的作用。

其实，市场自身是一种很好的制度安排，完善的市场制度能在很大程度上消解拆迁矛盾。目前我们的拆迁目前城市拆迁矛盾冲突不断，很大程度上是就是因为我们脱离了市场的运作，过多的依赖政府发挥作用。对于远离理想状态，甚至远离正常状态（如同大多数发展中国家的现状所示），就必须找出其根源，对这些情况的处理，不是压制市场，而是让市场更好的运作，具有更高的公平性，而且得到适当的补充。市场的整体成就深深依赖于政治和社会安排。当然市场机制的成功是有条件的，这些条件就是所提供的机会可以合理的分享。为了使这种情况得以发生，需要有适当的公共政策（设计学校教育，医疗卫生，土地改革等等），来提供基本教育，普及初级医疗设施，使对于某些经济活动（例如农业）至关重要的资源（例如土地）可资利用。

2、构建“强化市场型政府”，限制政府“行政权”。

奥尔森认为经济成功有两个必要的条件。第一，市场的建立和完善，必须依赖于一套完整的法律制度和体系以及政治秩序来强制执行合同和抵押协议，建立现代公司制度并且保障资本市场长期稳定有效的运转。第二，政府的权力受到约束，不去剥夺个人的权力同样是重要的。所谓强化市场型政府，这里包括四项内容，创造个人财产权，保护个人财产权，执行各种契约，政府的权力受到制约。既要创造和保护私人财产权又要使私人权利不受到侵犯是强化市场型政府的基本内涵。

那么如何构建强化市场型政府？一是加强宪政改革。宪政改革是权力约束的宪政改革的核心是分权，我们可以联系到托克维尔的“行政分权”的观点，在托克维尔看来，有些事情，诸如全国性法律的制定和本国与外国的关系问题，是与全国各地都有利害关系的，这类事情领导权的集中称为政府集权；另一些事情，比如地方的建设事业，则是国内的某一地区所特有的，集中这类事情的领导权的做法称行政集权。行政分权在他看来是必要的。二是进一步加强对个人财产和契约执行的保护。具体到拆迁问题上，就是政府应当远离非公益拆迁，发挥市场自身的作用，给予拆迁一个公平公正的环境和法律保证。

（三）土地使用权流转，实现“同地同权”。

土地问题是城中村拆迁矛盾的中心问题。我国现行的是城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的土地制度。这种土地制度设计存在严重缺陷，剥夺了农民参与分享土地增值收益的权利，成为城中村村民直接奋起夺利的原动力，成为矛盾频发的导火线。

在地方的实践中，出于城乡统筹的目的，地方政府对于土地制度已经做出了创新的制度安排。中央政府应尊重地方的实践，并推广相关的经验。2008年初，成都市开启了农村产权制度改革，将其作为统筹城乡发展、破除二元结构的突破口。这一改革的核心是还权赋能，目的是通过对农村土地确权颁证并允许其流转，逐步实现国有土地和集体土地的“同地同权”。目前成都市的改革已经取得了初步的成效。

（四）实现城乡统筹，废除现行的城乡二元结构。

城乡二元结构虽然在当前已经呈现弱化的趋势，但是并没有被彻底的废除。我们应当借助拆迁的时机，大力推进户籍制度改革，改变现有的城乡有别的户籍管理，改变附着于户籍的教育、医疗和社会福利，促进城乡统筹，切实保障被拆迁户的长期生活。借助拆迁的时机，大力推进城乡一体化的基本公共服务。政府可以借拆迁时机将被拆迁行政村纳入纳入统一的城市规划当中，由政府提供统一的诸如供暖、道路、绿化等基础设施服务，提供便利的出行、教育、通信和医疗服务。□

基金项目：首都经济贸易大学研究生科技创新项目《城市化进程中的城中村拆迁矛盾问题研究》

（作者：首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院行政管理2010届硕士）

注释：

罗尔斯.正义论.中国社会科学出版社，2001.

阿玛蒂亚森.以自由看待发展.中国人民大学出版社，2002.

曼瑟尔·奥尔森.权利与繁荣.上海人民出版社，2005.