非均衡发展的社会保险体制：不平等困境和中国转型

2013-03-11汪燕敏丁华军

创新 2013年4期

汪燕敏丁华军

汪燕敏丁华军

社会保险制度是现代国家最重要的社会政策之一。由于中国社会保险制度改革推行非均衡发展战略，社会保险制度走向碎片化，产生了高度的不平等，最需要保障的人得到的保障却是有限的。因此，建议政府要重视最初的政策模式设计，为非正规部门的人提供非缴费型计划并在社会保险项目中贯彻普遍性原则。

非均衡发展；社会保险体制；不平等；中国转型

一、问题的提出

社会保险制度是现代国家最重要的社会政策之一。其财政和津贴给付机构能够实现劳动力供给、就业和储蓄的优化。由于社会保险基金有相当一部分来自于公共财政，社会保险制度还能够起到缩小收入差距、实现收入再分配的功能。

社会保险制度在提升人类尊严、加强社会团结等方面也取得了巨大成就。首先，它是社会团结的表达，是消除贫困、缩小阶级差别、铸造富有凝聚力的社会共同体的一种尝试。其次，由于社会权利总是与公民身份联系在一起，社会保险制度也充当了公民身份和公民权的某种界定要素。

与亚洲其他国家（日本除外）相比，中国的社会保险项目起步较早，却发展较慢。早在1926年中国就通过了有关疾病、养老保险等方面的条例，但直到国民党败退台湾，一直未真正实行。在此期间，社会政策与立法主要局限于军公教人员的退抚制度。中国共产党取得政权后，迅速引入了苏联模式，尤其是1953年以来，政府选择了以过渡时期总路线和“一五”计划为标志的工业化模式，建立了苏联式的劳动力市场体制。其特征可以概括为：一是工人的工资基本上是相同的，很低的；二是工资当中充满了慷慨的各种津贴，例如养老保险、实物补贴、住房甚至取暖费，并且它们通常由企业来提供；三是工作有保障，实际上职业是终身的。这就意味着有以下涵义：第一，无失业，因此也就无需失业保险；第二，无复杂的指示目标。因此，政府在社会保险方面介入很少，主要由企业来承担社会保险的管理。这个时期的社会保障被称为“国家—单位保障制”。

1980年代以来由于经济体制改革的推进和对外开放的扩大，国有企业面对着来自民营企业和外资企业的竞争，原有的“国家—单位保障制”已经难以为继。一些经营状况较差的国有企业也开始裁员，相应地，出现了失业现象，城市贫困开始抬头。这一阶段，社会保险制度被当作一项配套政策，其改革的动力在于与国有企业改革相适应。1990年代末，亚洲金融危机凸显了快速但是不均衡增长的风险，特别是在国家无力提供基本的社会基础设施或无法通过再分配政策鼓励包容性发展时。作为回应，中国的社会保险制度向农村扩展，并在很短的时间内覆盖了大部分人群。由于改革是在不损害既有利益格局的前提下进行的，新的社会保险体制逐渐走向碎片化，产生了高度的不平等，推动着居民的分层化。

中国的社会保障制度今天正处在交叉的十字路口，一方面是差异化的社团主义模式，另一方面是普

惠型的社会民主主义模式。21世纪追求后一种模式的主要障碍是社会和政治力量的平衡已经明显地转移到特权群体身上，来自底层的基本需求常常被忽视。中国虽然正经历着社会权利逐渐复归的过程，但距离公民身份赋权这一目标仍有一定的距离。

二、我国社会保险不平等的现状

（一）城乡差别

由于我国长期实行城乡分割的社会管理体制，城乡社会保障制度在覆盖面、保障待遇水平和服务范围等方面，都存在巨大差别。改革开放使我国初步确立了能够适应市场经济要求的比较完整的城镇社会保障体系的基本框架，然而现代意义上的农村社会保障制度体系没有完全形成，现行的城乡社会保障制度甚至实行“逆方向再分配”，进一步扩大了城乡收入差距。

1.城乡社会保障项目覆盖面差异大

城镇社会保险制度已普遍建立，除了家庭津贴外，基本涵盖了社会保险的所有项目。而农村养老保险在一些农村地区还未建立，失业保险、工伤保险、生育保险、住房保障则没有或基本没有（见表1）。

表1 中国社会保险制度引入年份

另一方面，城乡已有各项目中的覆盖面差异大。以养老保险为例，根据审计署2012年141号公告，截至2011年底，全国27个省、自治区的1914个县（市、区、旗）和4个直辖市部分区县纳入国家新型农村社会养老保险试点，总覆盖面约为60%，往年数据（见表2）。另根据人力资源与社会保障部的数据，2011年底城镇就业人员35914万人，全国参加城镇职工基本养老保险人数为28391万人，总覆盖面约为79.1%。

表2 养老保险覆盖面（单位：万人）

2.城乡社会保障待遇水平差异大

以养老保险为例，2011年全年城镇基本养老保险基金总支出12765亿元，参保离退休人员6826万人，人均年基本养老保险待遇支付为18700.56元。而同年新型农村社会养老保险基金总支出588亿元，实际领取待遇人数8525万人，人均年基本养老保险待遇支付仅为689.74元，城镇水平约为农村水平的27.11倍。

再以医疗保险制度为例，根据审计署2012年141号公告，2011年城镇职工基本医疗保险基金支出合计3892.93亿元，有115138.89万人次享受城镇职工基本医疗保险待遇，人均支出为338.11元。全国新农合、城镇居民医保和城乡居民医保基金支出合计2110.25亿元，当年享受待遇合计12.69亿人次，人均支出为166.29元。

3.城乡社会保障筹资方式不公平

一方面，城镇居民从国家所获得的转移性收入明显大于农村居民。以养老保险为例，根据审计署2012年141号公告，2011年职工基本保险财政投入1846.86亿元，参保人数26114.37万人，人均中央财政转移性收入为707.22元。新农保中央财政投入352.06亿元，参保人数21100.28万人，人均中央财政转移性收入166.85元。

另一方面，基金筹资比例不合理。2011年全国企业基本养老保险征缴收入总额为12821.23亿元，加上各级财政补助共有资金15603.58亿元，国家、企业、个人筹资比例分别为13.35%、50.49%、31.67%。行政事业单位大部分职工尚未参加个人缴费的社会养老保险，即这部分人的养老费用仍基本上是由国家财政或单位来提供的。农村社会养老保险的资金筹集按照“个人缴纳为主、集体补助为辅、政府予以政策扶持”的方式进行。新农保、城居保和城乡居保三项社会养老保险基金收入中，政府、集体、个人筹资的比例分别为58.45%、1.22%、36.86%。这意味着农村居民的养老金给付水平高度依赖于政府财政。当前的福利扩张是建立在经济和财政增长的基础上的，一旦经济增长放缓，财政收入减少，削减农村居民的福利很容易成为政府的首选目标。

4.城乡社会保障运行机制成熟度有明显差距

1998年劳动与社会保障部成立后，对城市社会保障进行了一系列改革，现已基本实现了统一管理，其制度化和社会化程度有很大提高，运行机制开始

趋于成熟。相比而言，农村社会保障多头管理的现状并未改变：合作医疗归卫生部门管理，社会养老保险归劳动与社会保障部门管理，社会救助、社会福利归民政部门管理。由于建立时间短、管理不统一等原因，其管理效率较为低下，运作不够规范。尽管近年来有关部门加强了新农保信息化建设，但截至2011年底，全国仍有472个县的新农保未实行信息化管理。

（二）部门差别

在我国，转移支付和服务的权利主要建立在保险原则基础上，并与正规就业相连，这意味着，庞大的农村和城镇部门的贫民被排除在外。例如，1951年的《劳动保险条例》只适用于以下部门：甲，有工人职员一百人以上的国营、公私合营、私营及合作社经营的工厂、矿场及其附属单位；乙，铁路、航运、邮电的各企业单位与附属单位。丙，工、矿、交通事业的基本建设单位；丁，国营建筑公司。

随着1980年代中后期经济改革步伐的加快，整个社会经济结构也发生了越来越大的变化，社会保障从正规部门向非正规部门扩张。《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（2005）将养老保险扩大到城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险。《失业保险条例》（1999）将使用范围扩大到城镇企业，包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。2005年以后很多省制定的保险条例将非城镇企业事业单位及其职工、有雇工的城镇个体工商户及其雇工和个体户也包括在内，基本实现了城镇地区的全覆盖。医疗保险方面，《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（1998）将使用范围扩展到城镇所有用人单位，包括企业（国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业等）、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工，都要参加基本医疗保险。乡镇企业及其职工、城镇个体经济组织业主及其从业人员是否参加基本医疗保险，由各省、自治区、直辖市人民政府决定。

与正规部门就业的职工相比，自我雇佣者通常要缴纳相当于雇主的那部分费用再加上雇员那部分费用，这样对大多数低收入者来说缴费过高。以深圳市为例，按照新的机关事业单位养老保险的规定，深圳的养老保险模式为共济与个人账户相结合的部分积累型，由财政、个人共同缴费，缴费的比例为投保工资的19%，当投保工资低于城镇职工上年度的平均工资时，个人负担4%，财政负担15%；反之，个人负担5%，财政负担14%。其中，13%进入个人账户，6%进入共济。而当计算退休待遇时，则仍然沿用计划体制下的按工龄来计算退休待遇的办法，只是发放的途径由原来财政全额支付，改为由一部分由社会保险基金支付，一部分仍由财政支付，退休待遇水平保持不变。待遇的享受和缴费之间并没有直接的关系。企业职工缴费为个人工资的8%以上，但与机关的退休金相差3倍多；个体户参加灵活就业人员社保，除了个人部分，还要补上单位部分，缴费为个人工资的20%。农民根据缴费的差异只可以领取55～200元。基本养老保险费率，单位一般为20%左右，职工个人为8%，城镇个体工商户和灵活就业人员为20%；基本医疗保险费率，单位为6%左右，职工个人为2%，以灵活就业人员身份参保的，费率原则上按照当地企业和职工个人费率之和确定。

综上所述，由于存在着庞大的非正规部门，基于普遍原则的社会保险项目覆盖范围有限并日益碎片化，由此产生了高度的不平等，这给整个制度带来了沉重的财政负担。2011年，18项社会保障资金支出21100.17亿元，其中，企业职工养老保险支出11425.64亿元，职工基本医疗保险支出3892.93亿元，仅这两项便占了总支出的72.6%。而企业职工养老保险的参保人数只有26114.37万人，企业职工医疗保险的参保人数也只有24357.67万人。如果将失业保险（433.44亿元）、工伤保险（274.33亿元）和生育保险（136.22亿元）包括在内，那么正规部门2.6亿劳动者的五项保险占了社会保障资金总支出的76.6%。另一方面，许多自我雇佣者和大多数非正规部门的受雇者，或者是仍然被排除在正规的社会保险制度之外，或者是按照最低标准缴费，或者是通过逃避缴费游离于制度之外。可以说，最需要保障的人得到的社会保障却是有限的。

三、不平等的形成：财政约束下的非均衡发展战略

要解释我国社会保险制度当前的困境，必须对我国社会保险制度的发展历史进行历史分析。改革开放以来社会保险制度的发展是与中国经济社会体制的转型相适应的，因此，对社会保险制度的历

史分析可以分成两个时期：计划经济与市场经济。

（一）计划经济时期的社会保险体制

新中国成立以后引入的是前苏联的社会保险制度。前苏联实行的是国家全民社会保险，不仅受保对象覆盖全民，而且社会保险金额由国家交付，个人受保情况与其贡献和地位相联。新中国成立以来百废待兴，财力匮乏，中央政府无力实现社会保险的全民覆盖，只能在公共部门实行社会保险制度。

最早的社会保险制度是从国营部门的产业工人开始的。从1948年开始，共产党政府就在解放区的现代工业部门建立了终身就业和雇主全部负担费用的劳动保险制度。1951年《中华人民共和国劳动保险条例》公布，企业职工的社会保险制度开始有了法律依据。军人和公务员的社会保障项目虽然没有采用社会保险形式，但军人通过优抚安置、公务员和事业单位员工通过退休金和各种福利服务均得到了很好的保障。如1952年以后，政府对国家机关、学校和事业单位的人员，实行了公费医疗制度和职工福利补助办法。

在非公共部门和广大农村地区，政府主要采用“事后救济”的方式（社会保险的作用在于预防风险）维持社会稳定，如对困难户实行收入扶持，实行“五保户”制度和农村合作医疗制度（“赤脚医生”）等。

（二）市场经济下的社会保险体制

党的十一届三中全会以来中国实行了改革开放，外资开始进入中国，私营企业和集体经济崛起，市场竞争加剧，1990年代国有企业出现了近3000万的下岗失业人员。为了支持国有企业改革，政府进行了社会保险制度改革，逐步完善了各种社会保险项目。但单纯强调为国企改革服务亦使社会保险制度走向碎片化。保险项目碎片化导致不同就业门类的众多项目缴费需求不同，收益也不同，推动着不同就业部门劳动者的分层化。从总体来看，这些项目在劳动力市场上产生了很多不平等；正规部门还通过间接税收把雇主缴费转嫁到受保护的市场价格上，给那些弱势群体强加了某些财政负担，从而加剧了不平等。

1998年亚洲金融危机打破了亚洲经济快速发展的景象。许多国家的经济走向萧条，一些国家的政局也开始混乱，我国经济也受到了一定的冲击。为了保持经济的稳定增长，我国政府采取了扩大内需，刺激经济增长的政策，社会保险制度的覆盖面开始急剧扩大。2002年起，各地开始探索建立新型农村社会养老保险制度和大病统筹为主的新农合制度。2003年和2004年灵活就业人员、混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员被纳入城镇职工基本医疗保险范围。

从以上分析可以看出，由于面临着财政收入不足的“硬约束”，政府一直将社会保障视为社会稳定和经济发展的“助推器”、“稳定器”和“减震器”，而不是将其作为公民的社会权利。社会保险项目的引入和完善首先是保障战略部门从业人员的收入安全，其次是缓解社会成员的传统权益受到损失而引发的社会震荡，再次是缓解顺周期行为平抑经济波动。这决定了社会保险的发展战略是非均衡的，只有满足了战略产业部门和公共部门从业人员的需求后，社会保险才会扩展到非公共部门和农村。为了减少改革的阻力，社会保险项目的扩展是在维持既有利益格局的背景下进行的，这就产生了“双轨制”（城乡之间、公共部门和私有部门之间）问题。由于既得利益者的掣肘，虽然亚洲金融危机以来我国基本社会保险项目的覆盖面有了很大提高，养老保险和医疗保险覆盖了大部分人群，但深层次的“双轨制”并轨却进展缓慢。

四、发展我国社会保险制度的对策建议

1990年代以来中国持续的经济增长对社会政策产生了深刻的影响，它导致了贫困减少、社会支出增加、公共服务扩展。21世纪初以来社会保障项目向农村的扩展是政治精英对亚洲金融危机的回应。社会保障政策被纳入到扩内需、保增长的“一揽子”刺激政策组合之中，社会保障首次与促进增长紧密联系在一起，其地位被提高到一个空前的历史高度，使“社会保障制度作为一个生产要素”在中国表现得比欧美更加彻底。无论如何，这都是中国社会政策走向统一的一个契机。

可以从当前对社会保险制度的反思中把握三个基本点。首先，最初的政策模式设计是非常重要的。如果政策模式建立在相互分离和不平等的项目基础上，以后要把它改变成普遍性的和平等的方向，将是非常困难的，因为既得利益者会抵抗这些变革，他们谋求的是维持已有的利益，而并不怎么关心改革的潜在收益。只有重大的社会危机才有可能迫使决策者推动社会保障项目的统一。其次，对

于在正规部门之外从事经济活动的人口，他们无力缴费以支持国家提供的社会保险，也不可能从市场供应商那里购买任何形式的保险，也无法建立资产基础为对抗风险冲击，因此政府必须为这部人提供非缴费型的养老金等计划。第三，在社会保险项目中，为使腐败机会和颐指气使的官僚习气最小化，应当把官僚和政治家的自由裁决权利降到最低限度。因此，普遍性的规则，不仅从平等视角看是必需的，而且从效率的观点来看也是必需的。

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[责任编辑：宁春园]

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1673-8616（2013）04-0082-05

2013-05-06

国家社科基金青年项目《我国社会保障制度改革——基于贫困代际转移的视角》（09CJY022）、教育部人文社科青年基金项目《贫困代际转移对我国教育回报异质性影响的实证研究》（10YJC790114）、国家社科基金青年项目《代际转移视角下缩小我国收入差距的路径与仿真模拟》（11CTJ006）