停建经济适用房利弊谈

◎高聚辉

停建经济适用房利弊谈

◎高聚辉

2008年以来，我国保障性住房的建设力度不断加大，与此同时，经济适用房却陷入困局，投资增长缓慢，个别年份甚至出现下降。更令人担忧的是，随着社会各界对经济适用房的诟病，部分省市决定逐步停止建设经济适用房。

2009年2月，江苏省常州市决定改革经济适用房保障方式，变暗补为明补，由补“砖头”改为补“人头”，从2009年起，对符合条件的经济适用房申请家庭全部实行购房货币补贴，不再建设经济适用房。2012年1月，江西省出台了《关于加快推进经济适用房、廉租住房、公共租赁住房三房合一的指导意见》，要求从2012年起，将经济适用房、廉租住房、公共租赁住房“三房合一”，并轨建设，江西各市县停止新建经济适用房和限价商品房。

根据我们的搜集整理，自2008年起，全国已有江西、广东、河北、辽宁、山东、江苏、河南等省的部分或全部城市停止新建经济适用房。然而，经济适用房作为住房保障的重要组成部分，停建必须要综合考虑，认真研究，否则盲目停建可能弊大于利。

停建经济适用房的主要原因分析

目前各省市停建经济适用房，其主要原因是经济适用房在运行过程中存在诸多问题。下面，我们就对停建经济适用房的原因逐一进行分析。

1.经济适用房遭弃购

近年，在一些城市，经济适用房屡遭弃购，成为政府停建经济适用房的一个最主要原因。据报道，2007年7月，济南204套经适房过半被弃购；2008年8月，杭州第一期经适房两成遭弃购；2008年12月，广州首批经适房1170套被弃购；2008年，深圳市388套经济适用房遭弃购；2009年，石家庄经济适用房小区遭弃购；2011年，武汉市经济适用房遭弃购；2012年，郑州市经济适用房遭弃购。

经济适用房遭弃购主要有以下几个原因：一是住房位置偏远，配套设施落后，工作与生活不方便；二是部分城市购买经济适用房不可贷款，必须全款支付，申请家庭不具备支付能力，被迫放弃；三是经济适用房申请资格过于苛刻，有些城市以低收入线作为准入条件，直接导致符合购买资格的家庭数量过少和符合资格的家庭购买能力不足；四是在2007年经济适用房政策修改后，购买者只拥有部分产权，部分申请者感觉不划算。

对于上述原因，我们认为，经济适用房遭弃购，主要是其建设与管理的问题，而不是经济适用房自身的问题。而对于这些问题，应当研究如何解决和避免，保证经济适用房能够真正实现既“经济”又“实用”，保证符合购买资格的大多数家庭能够买得起。

2.经济适用房弊端丛生，合理性遭质疑

近年来，质疑经济适用房合理性的争论，主要集中在以下几个方面：一是经济适用房的资格审核环节存在漏洞，不符合条件的家庭通过虚假材料获得了资格，或者是审核环节的人员通过权力进行寻租；二是经济适用房的摇号环节存在漏洞，部分城市在摇号中出现“六连号”、“十连号”，凸显出政府有关管理部门的失职；三是经济适用房使用环节管理不严格，经济适用房被出租、被空置；四是经济适用房的退出机制过于宽松，按照最新的管理政策，经济适用房满五年后就可以上市交易，尽管制度规定明确了经济适用房的有限产权，要求上市交易时补交土地收益等相关价款，但实际操作过程中漏洞明显；五是经济适用房直接变身沦为某些权力部门的“福利房”；六是经济适用房建筑质量不过关。

正是由于上面这些问题，经济适用房不断被质疑，认为经济适用房就是腐败的根源。然而，我认为，这些问题是制度设计上的原因导致的，需要改变的是对制度设计进行完善和补充，而不是将整个制度完全否认。

3.经济适用房效率偏低

有众多人士认为，当前政府建设经济适用房效率偏低，不如直接给符合条件的家庭发放货币补贴，让其在市场上直接购房，这样效率更高。从理论上讲，“补人头”的效率是高于“补砖头”的。但是，从我国当前的实际情况来看，“补人头”的政策并不太现实。

首先，发放住房补贴要求对申请对象进行严格准确的筛查，而我国目前的信用体系和社会制度并不完善，筛查成本过高，而且由此引发的权力寻租和弄虚作假将比现在更加严重。其次，发放住房补贴要求政府投入大量财政资金，政府的财力能否支撑尚需要研究。而“补砖头”只是政府减免部分土地出让金和税费，对政府的财政压力要小得多。第三，依据当前我国城市的房价水平，既使通过发放住房补贴，仍有大部分家庭不足以购买商品住房或二手住房，起不到住房保障的目的，反而会逐步推高房价。

经济适用房有其存在的必要性

1.经济适用房是保障性住房的重要组成部分

1998年，我国开始全面推进城镇住房制度改革，文件就提出，“深化城镇住房制度改革的目标是：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。”

2007年，国务院出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，明确提出，改进和规范经济适用房制度，包括：规范经济适用房供应对象、合理确定经济适用房标准、严格经济适用房上市交易管理、加强单位集资合作建房管理，这些为经济适用房的规范之路提供了方向。

2011年，国务院出台《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》，提出：“根据实际情况继续安排经济适用房和限价商品住房建设。规范发展经济适用房，严格执行建设标准，单套建筑面积控制在60平方米以内。房价较高的城市，要适当增加经济适用房、限价商品住房供应。”这表明，经济适用房仍是保障性住房的重要组成部分。

2.经济适用房是解决中低收入者居住的重要途径

居住需要是居民的最基本生活需求。然而居民的收入是有差异的，而不同收入群体解决居住的途径也是不一样的。租房和买房是人们满足居住需求的两种最主要方式。在中国的传统文化的影响下，买房是绝大多数家庭在解决居住需要的主要途径。然而，完全通过市场化的方式将会使大量中低收入家庭由于缺乏支付能力而买不起住房，而经济适用房则通过政府补贴的方式降低了住房价格，变相提高了居民的购买力，是解决居民居住需要的一个重要途径。

表1是我们根据2010年的统计数据测算出的全国和北京市不同收入群体在购买商品住房和经济适用房时的房价收入比数据。其中，房价收入比达到低于6代表该群体基本具备购买住房的能力，房价收入比大于6代表该收入阶层基本不具备购买住房的能力。

从全国数据可以看出，中等收入户的商品住宅的房价收入比为5.84，处于能够通过市场化方式买房的边缘，中等收入以下的家庭则不具备通过市场化方式购买住房的能力。而考虑到经济适用房的因素后，则可以发现，由于经济适用房的房价较低，提高了居民的购房能力，使得低收入户和中低收入户具备购房的能力。

而从北京市的情况来看，这一情形更加明显。按照市场化水平，北京市只有部分高收入家庭具备购房能力，其余家庭均不具备购买能力，而考虑到经济适用房后，则至少80%的家庭具备了购房能力，这是巨大反差，是与北京市商品住房与经济适用房之间的价格差异密切相关的。

表1 2010年全国不同收入群体的房价收入比

其余城市的情况与上述这张表所反映的情况基本类似。可以看出，经济适用房满足了中低收入家庭的购房愿望和居住需要，这部分群体在社会中所占的比例是巨大的。一旦经济适用房停止建设，这部分群体将被迫通过其他方式来满足自身的住房需求，或竭尽全力去购买商品住房，或租房，或申请其他保障性住房。如此庞大的一个群体会对整个住房市场体系造成巨大冲击，商品住房的价格可能会再次出现暴涨，租房市场和保障房也会面临巨大冲击。一旦其中发生一些突发因素，将会成为影响社会稳定的一个重要诱导因素。

3.经济适用房的财政负担较小

经济适用房制度充分调动了政府、企业与个人三方的积极性。在这一制度设计中，政府减免土地出让金和相关税费、企业限定利润率标准、个人出资购买。与廉租住房制度和公共租赁住房制度相比，政府的财政负担要小得多。

而经济适用房一旦退出，政府势必将加大廉租住房和公共租赁住房的建设力度，而这两类住房的前期投资额十分巨大，单纯依靠政府财政投资，其资金压力非常大。按照目前的财政收入水平，根本难以负担。而调动政府之外有关群体的积极性，其难度也是非常大。因此，从现实情况来看，经济适用房仍有其存在的必要性，它既可以减轻政府的财政负担压力，又可以调动企业和个人的积极性。

表2 2010年北京市不同收入群体的房价收入比

完善经济适用房制度的若干政策建议

不可否认，经济适用房自其出生就存在先天不足的问题，但对于其出现的问题，我们应当认真分析，加以解决。而不是简单地否定，一棍子打死。对于经济适用房，仍需采用惩前毖后、治病救人的方针，加以完善。

1.禁止经济适用房直接上市交易，改为政府回购

建议取消经济适用房可上市交易的政策，而是改为由政府回购。政府回购时可参考物价上涨水平、房屋年限等因素，合理浮动。卖出经济适用房的家庭可通过获得的房屋回购款用于在市场上购买商品住宅，改善居住条件。政府回购的经济适用房应提供给符合条件的轮候家庭，保证经济适用房在保障房体系内流转。

当前经济适用房受到社会诟病的最大一个问题就是其公平性，其根源在于经济适用房潜在的巨大收益。要想理顺经济适用房制度，首先要切断通过经济适用房谋利的利益链条，禁止经济适用房通过上市获取巨额收益。只有从制度上切断这一链条才能大规模消除腐败和骗购问题的出现。

2.对购买经济适用房提供适当的金融支持，明确可通过银行或公积金贷款，并由房管局提供担保

针对由于经济适用房封闭运行导致的其不可抵押给银行造成的风险，建议出台相应的信贷管理办法，明确对其的支持，允许经济适用房办理贷款手续，针对其信贷风险由当地房管局负责担保。

在购房者不能按期还款时，由房管局回购该房屋并支付给银行未还清的本金，剩余款项返还给购房家庭。购房家庭无法解决居住问题的，优先安排廉租房或公租房居住。

3.经济适用房选址应科学合理，建设应严格符合面积标准

在选址上，经济适用房应选择在交通较为便利、配套设施比较齐全的区域，避免由于经济适用房位置过于偏僻导致销售遇阻；在规划建设过程中，应严格遵照经济适用房的面积标准，避免面积超标、超豪华经济适用房的出现。

4.在加强经济适用房退出管理的基础上，适当放宽其准入门槛，并加强经济适用房居住管理

在保证经济适用房封闭运行的基础上，可适当放宽其准入门槛，面向中等收入群体和中低收入群体，避免由于规定过于严格导致“制度性造假”。在购买者居住期间，住房保障部门可委托小区物业对小区内经济适用房的出租、长期空置等异常情况进行记录并上报。经济适用房的购买家庭在购买商品住房后应及时向住房保障部门汇报，如购房后不符合经济适用房相关条件的，应承诺在一定期限内退出经济适用房，由住房保障部门回购。

5.经济适用房退出机制要更加科学化、人性化

要加强经济适用房退出机制的研究，使其更加科学化和人性化。经济适用房管理既需要申请人主动申报有关资料，同时又要利用信息化带来的先进条件，通过与建委的住房登记系统比对，定期对经济适用房使用家庭的房屋情况进行摸底，对其中另外拥有住房的家庭进行重点排查。另外，对于经济适用房家庭在购买商品住房时，应明确按首套房政策对待，也不受限购政策的影响。

在退出过程中，要充分考虑经适房家庭的实际情况，以人为本，在细节设计上更加人性化。对于在市场上购买商品住房的家庭，可在其申报后办理回购手续并支付大部分房屋回购款，同时允许其在一定期限内继续居住经济适用房，为其住房装修提供时间，待房屋装修完搬出经适房后再支付剩余款项；对于经适房申请者去世，可根据其家庭实际情况申请变更住房申请人信息或者办理回购。

总之，尽管经济适用房在运行和管理过程存在一些问题，但在短期内，其仍有存在的必要性，不宜简单退出。而是应该在制度和管理方面进一步规范和完善，切断经适房背后的利益链条，还其以保障本质，切实保障中低收入家庭的居住困难。

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