更多强调体制创新

◎郑永年

更多强调体制创新

◎郑永年

中国的改革现在处于一个关键时期。从2012年开始，中国经济增长缓慢下降，高增长已经过去，开始进入中速增长阶段。如果中国今后十年、十五年能维持6%-7%中速增长，中国可以成为一个高收入经济体，进入高收入社会。如果中国能达到这个目标，中国有可能成为亚洲的日本，成为“四小龙”发展经济体；如果发展不好，中国可能无可奈何地成为另外一个泰国，掉入中等收入陷阱，出现中产阶级过小、社会不稳定、暴力丛生的局面。

如何保证中国比较好地转型？从世界历史来看，一要有有效的政府，二要有正确的改革策略。现在都在讲改革是最大的红利，最近国内也在讨论。但我觉得还应该加上一条，体制创新是最大的红利，因为体制改革说起来容易做起来难，每个体制背后都是庞大的既得利益集团。改革非常不容易。美国、日本都在改革，不容易，都是因为既得利益。为什么大家对美国的体制比较有信心？美国的民主制并不在于改革容易，而在于创新容易，所以体制创新与体制改革并存，且需要多强调体制创新。

刚才吴敬琏老师讲中国体制改革的很多方面，我只讲一点，就是城镇化。城镇化需要很多的体制改革，最重要的是农村土地制度的改革和创新。城镇化，关键是土地制度。现在所谓的农村土地制度改革，就是在集体土地所有制下，农村集体拥有土地，表面上看土地是农民的唐僧肉，谁都想吃，地产商、地方政府想吃、上级政府想吃，但是表面上唐僧肉的主人——农民吃不到。中国大部分文化都跟土地有关，因为土地的数量是固定的，而集体是不固定的，有人出生了，有人死掉了，土地产生的利益一直被分配，重新分配。利益分配会产生很多冲突，所以很多地方官员说，中国集体土地所有制是所有问题的根源。

中国从中等收入国家向高收入国家迈进就要改革，土地所有制改革是一个突破口。很多体制改革改不动，下一步城镇化不可避免。中国所有社会主体中，农民还是最大的弱势群体，最需要体制保障。城镇化从结构上说，确实可以支撑中国比较长期的经济发展。土地问题为什么重要？中国社会我称之为“三流社会”：城镇居民、农民工、农村居民。农民工现在是第三人，非工非农，这是世界上其他国家没有的，找到工作就是工人。这三个群体都与土地有关。土地制度不改革，中国这三个群体的关系处理不好。如果改革，有人提倡土地私有化，有人提倡土地国有化，我觉得中国的政策环境里，无论是意识形态的因素，还是一些传统的因素，土地私有化比较困难。土地私有化也不见得能解决问题。我们要考虑到地方政府各种因素，土地是可以国有化的。土地国有化过程中，土地的使用权可以私有化。如果制度创新，同样一个改革分两步走，第一步土地国有化，同时宣布土地使用权的私有化，家庭化也可以，80年代土地承包制就是这么做的。如果没有这样一步走，城镇化也好，城市化也罢，会成为新一波掠夺农民土地的运动，这是非常危险的，已经出现非常多问题了。因为他们是弱势群体，没有制度保障。我觉得土地国有化以后，要给农民补偿。

台湾和其他国家比较好的经验，补偿以后马上就可以对土地使用权进行私有化、家庭化，这样会比较顺利地推行下去。如果把土地改革作为一个突破口，就像80年代土地制度改革一样，大大释放中国的劳动生产率，中国的农民工不放弃土地，成不了城市居民，就要改革。土地制度的改革有助于实现中国梦。中国梦很大一方面，就是居者有其屋，中国如果能做到这一点，就可以换来20年到30年的政治稳定、社会稳定。那时，中国可以达到一个比较高收入国家水平。今天我们所面临的很多问题就会自然的消失，否则，我们就会陷入长期的中等收入陷阱，面临无穷的问题。

作者系新加坡国立大学东亚研究所所长。本文是作者3月23日在中国发展高层论坛2013年会上所作的演讲，本刊根据录音整理。

·问答·

提问：吴老师，我想问问您，从上世纪七八十年代，您已经参与了国家改革开放政策的设计和落实，30年下来，您自己觉得在哪方面比当时的预期做得好，在哪一方面落差是最大的？

吴敬琏：有许多方面的改革，只要有足够的勇气和智慧，往往会比原来预想的要好。我举一个例子，1994年的外汇汇率并轨，实行有管理的可兑换外汇制度，接着是加入WTO。其实这个改革在社会上特别是跟利益相关的部门，怀疑的、反对的声音非常强烈，认为虽然是有限开放，但我们的产业整个会被摧毁，比如说汽车制造业。结果怎么样呢？结果比预料的要好得多。做了外汇改革，加入了WTO，实际情况是，现在中国是汽车的第一生产大国，这个产业完全没有被摧毁，当然还有很多问题。

这里就牵扯到你相不相信市场。在我们国家受到的教育，不管是学校的，还是学校外的教育，都是说政府是牵头的，市场会造成混乱。许多改革比原来预想的结果好，没有出现灾难。但是有一次改革的设计，我想是最不好的，我并没有参加，就是2003年中共中央通过的《关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》，当时的研究认为，我们市场经济初步建立存在很多旧体制的遗存，妨碍了它有效发挥作用，所以要在一些重要方面进行改革。但是回过头看，这个《决定》基本没有得到执行，这是我觉得最遗憾的，最不满意的。

提问：我的问题也是提给吴敬琏先生，刚才郑所长提到土地制度改革是下一步城镇化改革的突破口，提到土地制度怎么样国有化、使用权私有化，我想问一下吴教授对这个观点怎么看？

吴敬琏：刚才我讲城镇化的时候已经说到，旧型的城镇化造成了很多问题，我不一一列举。在这个过程中，大多数经济学家认为土地产权制度是首先要解决的问题，因为旧型城镇化是由赚取土地差价推动的。我很同意郑永年先生的意见，但是我要补充，第一，所谓农民的土地私有化，这个主张讲的就是使用权的私有化，因为在中国市场经济发达地区，从来都是把所有权和使用权分开的。苏南浙北地区过去一直是这样，所谓的私有化是永久的使用权。

另外，土地产权制度除了农民的土地权利不能忽视之外，还有另外一个问题，城市土地是国有的，这是1982年宪法规定的。为什么城镇化变成造城运动？就是利用土地差价。城市土地是国有的，所以当一块土地要变成工商业用地或者住宅用地、城市用地的时候，政府要征购，而征购价格和土地批租价格中间有很大的差距。这些年来，大概从这个差价得到的收入有不同的估计，最低的估计30万亿，这是个很大的问题。为什么城中村发生了大问题？就是农民不愿意用征购价格卖给政府。像深圳这样的城市，如果把城中村都能利用起来，土地是完全够的，但是因为这样一个分割的产权制度，就造成农民不愿意把土地让出来。他们现在正在做一些实验，譬如做一些产权安排，做出一种共赢的公司来开发城中村，把它建设成为能够给工商业，能够给城市里面的中产阶级所用的住宅区，这种实验我们希望能够得到实现。

提问：史蒂芬·罗奇先生说我们争论结束了，该行动了，吴敬琏先生说现在要开始设计，从第一问题开始着手，十八届三中全会之后我们知道该怎么做，能不能请两位互相阐述一下你们的观点。

史蒂芬·罗奇：我一直都没有说不同意吴老师，我想说的是从宏观经济的角度讲，中国的目标是要转变发展的动力，从外需转到内需，尤其是内部的个人消费已经有了六年的争论，现在在“十二五”规划里已经有了非常具体的建议。我的积分卡显示进步是有的，但结果有一些不尽如人意的地方，最需要改善的就是为社保体系筹资。因为可以通过提高工资、促进就业，通过城镇化来提升收入，但是如果大家都是用来储蓄，而不是花费，那就不会造成内部的消费需求，未来不仅仅是要建立全面的社保体系、医疗保障体系，而且要提高筹资水平，为未来产生可持续的收益。中国在这方面是比较落后的，而内部的储蓄应该降低，所以我说的并不是吴教授讨论的比较深层的问题，我讲的是比较实用的一些方法来推进“十二五”规划促消费的建议。

吴敬琏：我觉得刚才提问的先生没有能够把我们两个人说的事情理解透，其实我跟史蒂芬·罗奇刚才讲的意见是完全一致的，也许我比他还要激进一点，这个争论早就结束了，“十一五”就结束了，他用的词叫增长动力，我们用词叫增长模式，应该选择什么样的模式。应该找寻什么样增长动力，这个争论在制订“十一五”规划时已经达成了一致。问题在哪里？要转变经济增长方式，要找到新的增长动力，需要有一套体制去支持。“十二五”规划就是要转变，可是体制的支持没有动，所以我完全同意他的意见，要行动。李克强总理前几天讲“喊破嗓子，不如甩开膀子”，甩开膀子做什么？改革。

提问：吴老师设计的主张，我觉得非常正确。吴老师能不能讲一下您对于路线图、时间表和设计有一个什么样的基本轮廓，是不是应该改变过去很粗放式的设计，不具可操作性的设计？在这样的设计过程中，是不是有一些更可操作的改进？

吴敬琏：那天你也参加了50人论坛的年会，发言的十来个人提出了三四十种路线图，现在要做的工作就是梳理、整合。就我个人的意见，核心还是怎么建设规则基础上的市场。我们现在最需要改革的大概这么几点：第一，价格要放开，包括商品价格、要素价格；第二，政府是保证宏观经济稳定；第三，对于市场监管，要做合规性监管，不要用审批制度取代监管。

另外，有些重点领域，大概是财政、金融、社会保障体系、国有资本运营等，这只是个人的一种想法，不可能是极其详尽的，而是大体对它们之间的配套关系和时间顺序做出一个安排，而且执行过程中还要调整。

是不是过去的设计都很粗或者过细，以至不能执行？我想举一个例子，1993年十四届三中全会做的一个总体规划——50条规划，我们现在回头来看，大体上是正确的，而且对于中国体制改善和中国经济发展起了非常好的作用。

宋晓梧（中国体改研究会会长）：本节的发言和讨论，我想总结成四点。第一，改革要有全球的视野。现在不是30年前改革初期，中国已经融入了全球，全球经济对中国的影响是显著的。史蒂芬·罗奇先生、迈克尔·里奇先生、郑永年先生都是国外的学者，西方、欧美面临的问题给我们提供的一些借鉴和教训，从全球的视野看中国怎么改革。

第二，从中国现实的问题出发设计改革。我们并不是照搬哪个国家的模式，踏踏实实研究目前存在的问题，比如资源问题、环境问题、劳动力价格压的过低问题，政府界限不清，腐败丛生等问题，从实际出发，从具体问题出发，不照搬别人的模式。

第三，当前的改革进入深水区。一个核心问题几位发言人都提到，利益已经形成，30年改革过程中形成了新的利益格局，改革无异于自己动自己的手术，这是很难的。如果过了这一关，可能有很好的前程，如果过不了这一关，可能陷入中等收入陷阱。

第四，改革和创新结合起来。无论从劳动力发展来看，还是各项制度来看，改革过程中要注意创新，吸取国内外经验进行创新。

体制改革说起来容易做起来难，每个体制背后都是庞大的既得利益集团。所以体制创新与体制改革并存，而且需要——