有效的税收政策至关重要

◎古利亚

有效的税收政策至关重要

◎古利亚

财税体制促进包容性增长的问题，是一个非常重要的问题。这不仅仅是关乎到政府支出的问题，还是一个有效的杠杆，可以实现社会财富的有效再分配，同时还可以规范市场上的经济行为，也能够引导增长的途径。这是政府政策当中关键和非常有力的工具。

有效的税收政策，对任何国家的政府都是至关重要的，对中国也不例外。我们想要让它更绿色，更具有包容性、可持续性，相关财税工具应用是至关重要的。但是任何财政体制最大的挑战，首先要有足够的收入来支持公共支出，中国目前来说还是成功的，赤字水平很低，累计公共债务的水平也非常低，整体税负负担占到GDP的29%，名义税率还要更低一些。在过去五年，整体税负每年增长大概是0.5%，在未来五年，到2020年之前，中国整体实际税负水平最多也就是接近欧洲国家的低端水平。

相关的改革是非常重要的，因为税收占到政府整体收入的60%，比OECD国家的水平还要多，但是有时候可能还存在一些相关的扭曲作用，还有一些针对不同的公司或者企业实体税收制度不平均实施的情况。在这个过程中，他们的效益受到很大的影响。

另外，我们也需要有更好的中央政府和地方政府的税收分享机制，而把营业税改征增值税的做法是能够创造一些新机会的。最近的一次税制改革是20年前，地方政府现在更多的是依赖于转移支付，朝前看，我们是有必要进一步改革税制，才能确保公共服务在均等化水平上提供，在这个过程中也能支持快速的城镇化。

对于社会的支出也是有必要的，必须要让地方政府找到税制改革带来的动力。OECD一般都会定期发布一些关于中国的报告，比如说我们做了《2013年中国经济研究报告》。在这个报告里有一个观点：一系列的转型以及一系列的政策配套，都是为了使中国的财政体系更多地减少专项转移支付，而增加一般性的转移支付。在土地出让金方面减少土地出让金收入水平。另外对于房产税，目前基本上是保持稳定的态势，长期再做一些改革。

关于收入税的改革，因为有一些税收的级别，现在不适应新情况，需要提高，有些税收边际率还是很高的，比如说45%。而且有的人收入水平可能是最低收入人群的30多倍，或者更高，所以需要对这样的税收级差做出更多的合理化安排，才能增加收入的再分配，也能够增加总体税收收入。

环境税也可以增加，为中国提供创收，同时帮助中国构建绿色环保社会，能够通过碳税或者是提高燃油税，可以考虑在大城市推行拥堵税，可能可以帮助缓解交通拥堵的问题。房产税对于地方政府来说，也可以帮助他们把这个钱用作环境投资。

刚才讲到的收入这一块，我们有多种渠道可以增加，或者是多样化收入来源。我们还需要在中国减少这种不平等性，发展的不均衡性。刚才讲到收入方面的提高，我觉得收入一大部分也被用在提供更好的社会保障体系建设方面。中国在最短的时间里能够提供非常基本的公共社会保障，这是非常值得称道的。

中国的GDP还在增长，而且我们看到公共支出占GDP的比重在一段时期里已经翻了一番。当然，我们要比较一下OECD国家的比重，大概是8%-20%的水平，中国朝这些国家去对标还是有一些空间，也还有很长的路要走。

在中国还有一个问题，居民的一些福利不能随着自己迁移而带走。是否可以考虑把这些福利归到一个机构之下集中统筹来管理，更好地实现福利的可移动性，实现更规范的管理？

我们刚才讲到的这些改革都是非常具有雄心的，非常大胆的，我们也不可能什么事情一起做，一口气吃成一个大胖子。中国要审视经济的现实，我们看到土地，特别是农田使用方面效率还是非常低下的，农民创收能力还是非常低，很大一部分都没有为农民所获得。OECD做的《中国经济调查报告》里面，讲到要有包容性的城市化，对于消除不平等也是非常重要的。另外，精明的、智慧的城市化，也是我们应该推崇的观念。

为了确保所有的中国人都能在中国发展过程中享受到好处，我也想提几点具体的意见。

首先，农村地区的儿童需要更好的教育。所以，我们要紧迫性，实现教育服务的均等化。当然我们看到有一些不均等的现象存在代际转移。

其次，保证土地的供给能够更加均等，使得农民能够有机会进入到城市并成为市民。中国现在的城市化率超过50%，如果能把城市化率提高到75%，这是OECD的平均水平，意味着要把耕地的2%拿出来用作城镇化。这样的牺牲可以通过生产率的提升来弥补，很容易弥补。现在要更好地提升农业耕作的效率。

最后，如何确保构建的规则避免双重征税并可以继续保持，而且不会造成税收收入的减损。这不仅是讲税收的量，还需要谈社会层面，让社会更加和谐，更加平等。

·评论与问答·

马丁·沃尔夫（英国《金融时报》首席经济评论员）：我基本上是评论，而不是一个问题。在我与中国结缘30年的时间，中国在增长和减贫方面取得了巨大的成就。我们也谈到了中国税收体系，刚才谈到如何去给社会提供更好的激励，同时避免财政方面过多的赤字。在欧洲、美国看到，他们一方面经济增长很疲弱，另一方面政府领域有比较高的税负负担，赤字也比较高，好象和中国的情况是完全不一样的，比不上中国。

古利亚：你刚才谈的这一点是没错的，但是其他没谈的也是有细微的差别，比如说在法国，有8000亿欧元已经进入养老体系，其中已经有1500亿欧元的养老金予以给付，在短期来看，很多人还是受益。另外一方面，基本上非常普遍的、覆盖广泛的医保体系。但是在老龄化社会当中，财政链方面始终要留有余量，可以应对因为人口结构变化不断带来的挑战。同时，还有巨大的未被满足的需要或者需求，因为财政责任的问题，财政负债的问题，中国的债务占GDP的比例非常低，财政纪律方面也做得很好，看中国各个地方，不管是城市还是省份，你看他们不同的财政状况，还有一些未放入中国政府收支表当中隐性的债务，问题就更复杂一些，可能我们需要比较强有力的税基，税基的改革很重要。世界上很多国家都面临政府债务和赤字问题，但是并不是因为税收体系直接带来的，也许是因为其他的机制带来的。

史蒂芬·格罗夫（亚洲开发银行副行长）：再补充一点，我完全同意马丁教授的观点和古利亚的补充，现在不公平的水平是自我反馈的循环，可能在未来会阻碍持续增长。如果我们要继续增长的曲线，就需要解决日益扩大的不公平问题，并不是说借鉴美国或者欧洲现有的做法，同时也要关注这个问题本身，因为它也是中国未来发展非常重要的因素。

尼古拉斯·斯特恩（伦敦经济政治学院教授）：楼部长您记得当时在大连开会的时候，你也谈到中国经济结构调整的问题，政府税收调整的原因，当然这是20年前的事情，现在中国面临新的外部性问题，包括治理污染，环境变化等等，这些也需要进行税制方面的改革。实际上，我们也可以从过去很多OECD国家的错误当中进行学习。因为污染或者是其他方面，碳方面的征税会增加我们的税收收入达到5-6个百分点。在这个过程当中，也可以通过这方面税负新增来源进行很多公共方面的投资，进行绿色、可持续、城市化的投资，这是我的建议。

楼继伟：斯特恩是我20多年的朋友，他讲到大连的会议，那是1993年6月13-15日，我们开了三天，讨论了广泛的问题，当然是面对通货膨胀应该采取什么样的政策，建立起什么样的改革，对中国带来中期的稳定和经济长久发展的基础，那次会议非常重要，提出的很多建议，都被1993年经济改革方案所吸纳，我记得您在那次会议上的贡献。

您现在又提出了重要的问题，如何通过税收制度促进环境友好，我会考虑这个问题。实际上，最重要的是价格，价格决定资源的配置。不管怎么样，中国在能源方面的价格还是太低了，使得能源的浪费很大，或者说节能的动力不足，通过征收碳税等做法，实际是在干预价格，但是我觉得这种干预倒是一个提供正能量的干预，我们会认真考虑的。

陆百甫（国务院发展研究中心原副主任）：我向楼继伟部长提一个问题，如何建构一个平衡的、稳固的财政指标？十几年前，一次高层会议上，楼继伟部长向江泽民主席汇报财政性或有债务的时候，对巨额的或有债务提出了担忧。十几年过去了，中国预算财政赤字由三千多亿到现在已经是一万三千亿，或有债务不但没有减少，而且还在增加。所以我想请楼继伟部长就这两个问题谈谈看法，在你任期内能做些什么努力，中国很多群众对你还是寄予希望的。

楼继伟：谢谢陆百甫教授，我们也是老朋友。我们是应该建立稳定平衡的强大的财政，现在赤字规模还是比较大的，应该说还主要是为了应对外部环境一些不利的冲击，今后我们希望不太长，可能也是好几年，外部环境能够改善，减少对中国财政赤字增加的压力。第二个原因是在内部，现在财政支出增长非常快，至于收入今后我估计就是一位数的增长，不太可能出现超规模的增长。这方面国内的压力真是实质性的压力，没有什么好办法。第一是压缩支出。李克强总理已经在十二届全国人大一次会议闭幕之后的记者见面会上讲到了，行政经费方面的开支只能减不能增，人员编制只能减不能增，这方面我们应该做出很大的努力。难的是政府已经做出了很多承诺，特别是在民生方面的承诺，这个承诺是中长期的，这些支出压力怎么解决？我刚才讲到了，中央经济工作会议上有一条重要的原则，“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”，要按照这样的原则该合并的合并，该完善制度的完善制度，特别是每一项制度应当有自身的约束，不然这种支出的压力会不断地发散。我们期望通过几年的改革，在外部环境改善的时候，我们能回到财政的平衡。我对欧洲确实非常担心，我认为欧洲10年能不能走出困境都很担心。

另外，关于债务规模问题，因此我正在布置做一些调查，先拿审计署说的数字，大约11万亿，要分析或有风险，哪些是显性的，哪些是隐性的，哪些是直接的，哪些是或有的。分门别类，先采取一些政策，制止住地方政府债务扩张的趋势，再研究什么样的制度，给人家开一条正道，堵住那些歪门。

史蒂芬·罗奇：我想问楼部长一个问题，我们这节的讲话主要是关注建立一个社会保障网，在中国这是一个支柱之一，这也是向消费社会转型的关键，之前您作为中投公司一把手的时候，获得中国外汇储备资金的注入，建立了中国第一支主权基金。作为新的财政部长，您是同样的倾向于将外汇储备资金注入到国家的社保基金当中吗？

楼继伟：首先我不太倾向把外汇储备的资金用于社会保险资金，外汇储备资金是有成本的，央行资产负债表一方作为资产，同时对应的负债是有成本的，如果交给社保基金去投资，社保基金投资的收益必须覆盖成本。假定做不到，我们可能还要在全国社保基金里面补贴，我们觉得这个风险太大了。

另外，增加社保基金的资源是很重要的，我们各方面的制度漏洞太多，社会保险制度漏洞太多，如果我们不把这些制度的漏洞堵上，提供一些有约束、有激励的机制安排，包括管理方式，给多少钱也会吃光。

迈克尔·博斯金（美国斯坦福大学教授）：我有一个问题，也有一个评论，也是问楼部长。我的观点是中国人口快速老龄化，再过25年就要比美国的老龄化还要高了，今天各位讲话当中谈到如何把社保体制做大、做广、做深，当然这是很重要的。我个人认为，看过去历史经验表明，中国有未富先老的问题，这个过程需要关注收入再分配的问题，之前听到了斯特恩教授谈到公司和产业的既得利益者，他们不愿意变革，如何从中等收入向高等收入国家跳出来，走向过渡，更多的依靠相关产业政策，相关其他的看法，我们得出这样的结论：中国都是需要增加消费，减少储蓄率。但是怎么做呢？在这个过程当中，国有企业所占的比例仍然非常大，是不是需要把国企的分红（他们也是储蓄的重要组成部分），考虑设计出一些新的政策，把这些分红用在新处，或者有新的处置，谢谢！

楼继伟：现在国有企业的利润分红是作为国有资本金资本经营预算的收入来源，集中到资本金收入预算的比例还不是很高，留给国有企业的利润比较多。目前的做法是逐步提高交给公共财政的比例，主要是考虑到国有企业的有些历史问题还没有完全解决，特别是在职工方面，不管怎么样，国有企业有一些社会责任，也不能把它推向市场。留下一部分本应该上交的利润，留给他们处理这些问题。这些问题经过差不多十年了，应该解决的问题越来越多，留下的问题越来越少，我们就会不断地提高国有企业利润交到公共预算中的比例。

古利亚：回到斯特恩教授讲到的，楼部长说定价还是有问题的，定价还是要进一步改，如果取消补贴，就要用税收做合理的代替，这个工具应用得还是不够。我们看了欧洲的城市，七个交易所做的碳排放交易的安排，这个技术上设计可能过于复杂了，对于我们来说，更倾向于采用扁平化的手段来做环境方面支出的安排或者是收入来源征集的安排，这也是我们在美国和OECD其他国家探讨的，我们希望能有一个更加透明、更加简单的解决方案，更多的是税收方面的解决方法，因为这是非常直接的方式。当然，也有其他的办法来弥补，比如说个人收入，企业所得税方面进行降低，但是有三个方面要增加，第一是增值税，还有房产税和环境税。所以我也非常同意斯特恩教授刚才的说法，就是如何设计一个新的税收架构。我们要做的工作，并不是完全创新的，实际上它也是有一定的历史借鉴，当然要符合中国的实际情况。

史蒂芬·格罗夫：回应刚才博斯金教授的观点，我们必须要小心，增长和社会保障之间的此消彼涨可能的关系，同时也不应该把它看作是零和博弈，相关决策是很重要的，我们也知道对于医疗、卫生、教育其他方面支出的增加，同时也能刺激更多的家庭减少储蓄，增加消费，这样对整个实体经济刺激作用还是比较明显的，所以我们也会鼓励政府，除了关注社保本身的问题之外，同时还要关注税收政策和长期经济发展的联动关系。所以我也同意您的看法，必须有增长才能提高我们的能力。