“县改市”开闸？

■本刊记者 吴明华

在新一轮城镇化中，“县改市”是否会成为推动县域新型城镇化发展的一个突破口？在冻结多年后，重新解禁的“县改市”究竟应该如何改？

随着城镇化发展规划颁布时间日趋临近，有关“县改市”解禁的讨论日趋升温。特别是今年民政部一次性批准吉林扶余和云南弥勒两个县的撤县设市，被很多人看作是“县改市”开闸的信号。与此同时，地方上也在积极行动。据了解，目前有上百个县都在酝酿和积极申请撤县设市。这也引起一些人对地方盲目撤县设市，机构膨胀、管理成本增加等问题的担忧。

在新一轮城镇化中，“县改市”是否会成为推动县域新型城镇化发展的一个突破口？在冻结多年后，重新解禁的“县改市”究竟应该如何改？

“撤县设市有望重新启动”

《决策》：最近，“县改市”解禁的消息引起了地方上的强烈关注，很多县都在积极申请撤县设市。为什么地方上对“县改市”会这么热衷？

李铁：从地方上说，首先，“县改市”使原来的县政府在名分上有了“升格”，叫“市”更好听些。

第二，改市后涉及很多变化。比如，在行政级别和待遇上，市比县要高些；在编制上可以多设一些机构，多安排一些职务和人员；市财政比县财政可以获得更多的周转资金，并且有一笔可观的城市建设费用，等等。

第三，改市后工作重心也会发生变化。市更注重城市建设，而县的着重点还是“三农”，很多地方希望把工作重点从农村转向城市。同时，借着“县改市”机会，一些发达地区可以集中更多资源搞县城建设。

这样既有名又有利的事，地方上当然很有动力。一旦“县改市”，它的行政权力就扩张了，行政资源就扩大了。所以，大量的城市管理者都希望城市等级和规模扩大，好通过行政等级提高获取更多的公共资源。

《决策》：从目前来看，“县改市”是否会随着城镇化发展规划颁布而开闸？

张占斌：受新型城镇化发展的推动，撤县设市有望在全国重新启动。撤县设市是我国改革开放以来主要的设市模式，这一模式与新型城镇化结合，对县级市提升城镇化发展质量有着重大意义。重新启动撤县设市，可以设计为县域新型城镇化发展的突破口。

目前，有几个信号值得关注。第一个信号是，党的十八大明确提出，优化行政层级和行政区划设置，积极稳妥推进城镇化。城镇化改革用的比较多的，还是撤县设市和撤县设区两种模式。高层对城镇化的重视，使得撤县设市有可能在被冻结多年后放开，成为国家推进城镇化的一个突破口。

第二个信号是，近几年中央高层的一系列讲话，特别是去年9月，李克强在省部级干部推进城镇化建设研讨班上的讲话，指出要把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸，逐步发展成为中小城市。李克强的讲话是一个强烈的改革信号，撤县设市有可能随着新型城镇化的推进重新启动。

第三个信号，就是民政部在十八大后，加快了对撤县设市、撤县设区的批复。

撤县设市是为了促进中小城市的发展，城镇化的推进需要相应的行政区划调整变更，这是一个规律，人们的热议是有根据的。

李铁：“县改市”是否重新启动，这个问题最近还在研究过程中。“县改市”到底怎么改，机构怎么设置，编制怎么确定，需要什么样的条件，这些都在研究。

现在我们有7.1亿城镇人口，可是只有658个城市。这658个城市都是高等级的，县级市、地级市，直辖市、省会城市。还有接近两万个镇，平均人口一万多。这一万多的镇区人口在国外也就是城市，像巴西、美国、德国，三四千人口就可以设市。

所以，中国的城市太少了，这是大趋势。不仅是县要改市，一些特大的镇也要改市。

“传统城市发展导向必须扭转”

《决策》：撤县设市与新型城镇化是一种什么样的关系？“县改市”对于推进城镇化来说，究竟又意味着什么？

张占斌：目前，我国县级政区中市的数量太少，比例太低，县与县级市的比例约为4:1，严重制约了城镇化的发展，需要增设一批县级市。无论是整县改市还是切块设市，都是工业化和城镇化发展的客观需要。

我国的城市体系中，直辖市数量明显偏少，地级市数量适中，县级市数量较少，且分布极不均匀，是设市城市体系中最薄弱的部分。加快城镇化发展，需要发展一些县级市，这是人们普遍的共识。如果没有县级市的发展，中国城市体系的结构不容易走向优化。

能够撤县设市的县，一般来说都是所在区域里经济突出，城镇化发展快，社会文明程度高的地区，也就是说是一些强县、大县、知名的县。这少部分县是农村地区城镇化优良的资源，具备较多的新型城镇化特质，撤县设市有利于加速城镇化进程，有利于城镇发展新型化。

李铁：中国有一个非常特殊的体制，就是通过县管市、地管市，把乡镇资源拿到市里来。这意味着，上级政府可以通过扩大权力来发展县级市、地级市，使县级市、地级市发展快，但乡镇把发展活力给丧失了。

我们设市要经过严格的审批，因为城市都管着镇，大城市管着小城市。如果我们提出城市化，在这种国情下，它就更冠冕堂皇地发展城市。很多市长会动用权力，把自己的城市做大。所以，我们不要局限在设市的概念上，更重要是城镇化的核心是什么问题。

对城镇化的理解确实有特别大的反差，企业家理解成投资机会，政府理解为更多的项目开展，或者把城镇做大、城市搞好。但我们提出城镇化自始至终就一件事情，就是农村人口向城镇转移。我们不能在城市发展基础上忽视镇的发展，镇代表着一部分农村人口就地就近的转移，这是很重要的过程，也是我们重要的目标。

《决策》：当初冻结“县改市”的起因，是防止因盲目改市导致城镇建设热，而大量占用耕地。也有人担心，会增加城市的管理成本，甚至出现“假性城市化”等问题。县改市开闸后如何防止这些问题的出现？

张占斌：1986年，我国正式颁布的第一个系统性的关于设市标准的文件，放宽了对设市条件的管治，提出了整县改市的新模式，鼓励各地根据实际情况，因地制宜，实行整县改市或切块设市。

但是其后也暴露出一些问题，如指标没有反映整个县域镇化发育水平，使一些不具备条件的县也改了市。这样导致在一个设市的城市内聚集了大量从事农业生产的人口，混淆了城市的本质内涵，不利于城市和农村的管理。

由于撤县设市引发的设市热，冲击了我国地方以县制为主要特色的行政管理系统，并引发城镇化发展的真实性问题。1997年以后，撤县设市审批受到严格控制。

总的看，虽然存在一些问题，特别是广域型城市化问题，我们认为这些年已消化一些。因此，撤县设市随着新型城镇化的发展，将再次推出，被其它设市模式所替代的可能性不大。

李铁：扭转城市发展导向，应该是未来改革的重点。到目前为止，我所认识的绝大部分城市负责人，对于城市的认识还是停留在表面上。也许是传统的政绩观影响着他们的决策，也许是思维惯性或者是利益导向，左右着他们的城市发展模式。

但是不言而喻，如果不站在经济学和社会学的角度分析，认识城市发展必须符合经济发展的规律。目前的城市发展方向，肯定会导致未来一系列问题的发生，如债务危机、征地矛盾的爆发、资源的浪费以及环境引发的危机等，当然更有可能引发外来人口的群体事件。如果我们不解决这些问题，如果我们还遵循地方的传统思维模式来推动城镇化，将会是一个灾难。

未来扭转的方向，主要应该集中在提高人口密度，降低城市发展成本，提高土地利用效率，为低收入人口和外来人口提供平等的公共服务，增加基础设施建设的长期行为，等等。

“设市标准需要重新确定”

《决策》：十一届全国人大常委会第十三次会议曾明确说将积极研究完善设市的标准，如人口、经济、财政、税收以及城市建设规模等。如何确定一个合理的标准？

李铁：2010年，中国有657个城市，19410个建制镇。657个城市中，1000万人口以上的城市5个，400-1000万人口的城市11个，200-400万人口的城市21个，100-200万人口的城市83个。加上镇区平均人口在10万以上的千强镇，中国10万人口以上的城市可以达到近2000个。

按照1986年以前的城市规划法，100万人口以上的城市为特大城市，50万到100万人口的城市为大城市，20-50万为中等城市，5-20万人口为小城市。按照目前的城市发展规模，显然这个标准已经失去意义。新的城乡规划法已经废除了这个城市规模标准，但是并没有确立新的城市规模标准。

所以，要改革设市办法，重新确定设市标准，只要镇区人口达到5万以上，可以直接申请设市。另外，设市涉及很多问题，比如：是不是原来的审批方式；设市权在哪里；设市是停留在县域层次，还是一个新的层次；更重要的是城市管理体制到底是什么。

张占斌：当前国家要加快出台撤县设市的标准，经过多年的经济发展，许多县域及一些建制镇都得到较快发展，经济实力较强，已经达到了设市的标准，传统的农村型行政区划，已不能适应城镇化发展的需要。

我们认为，具备下列条件之一的县都可以撤县设市：一是经济实力已经达到中小城市规模，或接近全国百强县，二、三产业较为发达，农业比重低；二是县城对农村的辐射带动力强，县城已经成为吸纳农村转移人口的主要载体，工资性收入成为农民的主要来源；三是一些重要的边境口岸、重要的旅游区域、历史文化名县等。

《决策》：从过去一些县级市的发展情况来看，还存在不少问题。随着未来可能会出现越来越多的县级市，下一步县级市的发展应该注意哪些问题？

张占斌：目前，县级市的发展存在的问题有这样几个方面：

一是市域城镇化水平与经济发展所处阶段不适应。从全国来看，县级市城市化水平普遍高于实际发展阶段，也就是城镇化率统计不实；二是县级市城镇化率提高与公共服务能力提升不同步，表现为没有足够能力提供公共服务；三是城市人口增长和基础设施承载能力不匹配，表现为道路建设、供排水网建设等滞后；四是二、三产业发展缓慢。城市的本质特征就是二、三产业，二、三产业是城市发展的经济基础和根本动力，但一些县级市还存在很高的第一产业。

为此，当前和今后一定时期，县级市要把提高城镇化质量，作为城市化的主攻方向。比照新型城镇化的要求，当前和今后一定时期，要做好以下工作：

第一，要充分发挥市场的力量，提高城市化质量。城镇化的第一动力是经济发展，而经济发展要靠市场发挥配置资源的基础作用，城镇化要遵循以市兴城、以业聚人的原则。

政府的作用，不是通过行政区划调整做大城市规模，也不是通过统计口径调整来人为调高城镇化水平，而是促进城市产业聚集，促进第二、第三产业发展，加强基础设施和公共服务的规划，提高城市管理水平。

第二，大力推进城市常住人口基本公共服务的全覆盖，提高人的城市化水平。有条件的县级市，城乡发展制度要并轨；条件不具备的，也要提高对农村转移人口的公共服务能力，逐步缩小外来人口和城市户籍人口的福利差距。