人民如何监督权力

编者按

全国两会正在召开，如何开好两会，尤其是全国人民代表大会？执政党如何通过国家制度，接受人民的全面监督？南方周末在这一期刊登一位老共产党员、湖南省原人大常委傅学俭老先生历经20年实践和思考得出的一些观点，作为一家之言，供读者参考。

◤“实行民主真行宪，只见公仆不见官”，用民主打破“历史周期律”是会奏效的。

◤法律规定人大的监督权，除了“一府两院”，还应该把对中国共产党及其领导干部的监督包括在内。

◤应由法律规定，多少名代表或常务委员会组成人员，可以联名对同级党委或党委的任何领导人提出属于政治、经济、文化、社会及作风、廉政勤政等重大问题的议案。

我作为一名老共产党员，一直思考一个至关重要的问题，就是执政党如何从战略和法治的高度解决好接受人民群众监督。这个问题，我在1991年致时任总书记江泽民的“反腐倡廉，取信于民”的信中，明确提出了人大监督制度创新问题（中央的回函及原信已收入中国民主法制出版社1998年12月出版的《盛世诤言》一书）。

在当前形势下，民众普遍认为，要强化反腐制度创新，特别是用人机制、监督机制的创新。

最紧迫的是，希望依法创新三个制度：一是实行各级党政领导干部竞选制度，以切实体现权力是人民赋予的；二是民众监督执政党的制度，以真正体现一切权力属于人民；三是只对事实与法律负责的新闻舆论监督制度，以充分发挥新闻媒体对权力监督的特殊作用。

这是落实十八大精神，完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益的最根本、最重要的长效保障机制。

本文就第二个制度，即执政党接受人民群众监督的主体形式问题，提出如下思考与建议。

党领导人民与人民监督党的“和谐统一”

中央要求“坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力”。我认为，一个最重要的条件，即在建设社会主义法治的国度里，要用长效机制保障实现党领导人民与人民监督党的和谐统一。

中国共产党是领导中国人民事业的核心力量；民众对它进行监督，这是中国政治的最大特色。也是“一切权力”都应依法接受人大制度监督的应有之义。这是所有和谐之首，是党外监督的重中之重。

“领导我们事业的核心力量是中国共产党”。这是毛泽东作出的历史结论。正因如此，邓小平尖锐地指出：“在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。”他还进一步告诫全党：“中国要出问题，还是出在共产党内部。对这个问题要有清醒的认识。”

所谓清醒的认识，应包括两层含义：一是“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。

二是没有监督的权力必然导致腐败。“要防止滥用权力，就必须以权力来约束权力”。

执政以后，特别是1980年总结新中国成立以来的历史经验时，邓小平指出：“要避免因缺乏对党和政府的监督而造成的灾难，就必须改革党和国家的领导制度，建立起群众能真正起监督作用的民主制度和法律制度，否则，历史的悲剧仍然会重演。”

为此，邓小平特别强调“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部”。

建立起民众真正起监督作用的民主制度和法律制度，是建立党的强有力的监督体系的核心。

必须解决好执政党接受监督的问题。究竟怎样建立“群众监督制度”呢？民众在中国共产党领导下又怎么监督共产党？通过什么形式监督？

习近平总书记提出，把权力关进制度的笼子里。对这个重大政治问题，务必引导全党首先是中央委员会形成共识，科学回答和解决这一历史性课题。

实事求是地讲，中华人民共和国成立六十多年了，民众的民主监督并没有取得根本性进展，还是说在嘴上写在纸上多，时至今日，民众对执政党的监督仍处于一种自发与无序的状态，甚至在不少地方、部门还是一个“禁区”、“误区”。

老百姓写信监督吧，不成！开会监督吧，不能！所谓信访、举报，虽然是一种监督方式，但风险很大。

媒体报道，举报腐败者，不时有人被打击报复。《人民日报》也曾为此呼唤，“别让反腐勇士再流泪”！这难道不发人深思吗？

前些年，我在一次农村调研时，一位中年农民讲了一番令人终生难忘的话。他说，共产党为人民做的好事天大地大，没有夸大。但有两件事没管好：一是人（指领导干部）没管好，腐败分子太多；二是钱没管好，浪费太大。他建议我们的党一定要想出一套办法，管好吃皇粮的（全国约4500万人），管住当官的，让老百姓真正有说话权。

现在，违背党章第二条第三款的规定，已是普遍而严重的现象。就以共产党员的“个人利益”来讲，法律和政策有严格规定。但从上至下，左左右右，利用职权千方百计扩大个人利益，已到了荣辱不分、腐蚀大众灵魂、导致社会风气败坏的程度，在党内实际上已形成一个“特殊利益层”。

诸如专车扩大化、出访扩大化、秘书扩大化、公款吃喝扩大化、生活补贴扩大化、住房标准扩大化、休闲娱乐享受扩大化以及说不清的个人利益暗箱扩大化等等。

如上自中央，下至地方，一些有实权、有条件的单位、机关，几乎都利用国家各级财力，为本单位、本部门、本系统建成了所谓培训中心、活动中心以及驻外办（站）等等，赚了大伙分钱，亏了国家去填。老百姓管这叫“团结你我他，共同挖国家”。

这些扩大化的利益，归谁享受了？只能是少数人。亚当·斯密在《道德情操论》中指出：“如果一个社会经济发展成果不能真正分流到大众手中，那么它在道义上是不得人心的，而且是有风险的，因为它注定要威胁社会稳定”。

一些领导干部患上了“浸润型的政治堕性病”，连这点“道德情操”都没有了。恶果是严重损害党和政府的形象，直接威胁党的生命！民众对此深恶痛绝。

这是一种极大的失去民心的危险因素。实际上违背了党章总纲关于“党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益”原则。一位青年女教授，在一次我主持召开的廉洁文化研讨会上，她对共产党写在党章上的“没有自己特殊的利益”尖锐地提出质疑。面对这一质疑，我深感到了应以科学发展观来审视自己的时候了。

党内如此复杂的反腐败斗争，是关系党的生死存亡的政治斗争，而且处于激化状态，只是不是主要矛盾罢了。习近平一针见血地指出：“大量事实告诉我们，腐败越演越烈，最终必然会亡党亡国，我们要警醒啊！”这不就是不流血的政治斗争吗！

现在社会上特别是知识界，还包括党内的一些同志，甚至一些老同志，有一种共同的“舆论”，即认为共产党的“同体监督”不解决问题，说“刀再锋利也削不了自己的把”等等。一位从正省级领导岗位上退下来的老同志亲口对我说：“党内民主实际上是一把手的民主。”某市委书记由“拍板”的位置调到“鼓掌”的位置后，在一次人大会他作为差额选举对象落选后，深有感触地说：“过去手中有权，觉得民主多了。现在又觉得民主少了。”此话逼人深思！

党风现状，确实令人忧虑。社会各界人士的种种说法，真是到了“听之刺心，思之可畏”的程度！就连我那一辈子从事家务的老伴也对腐败恨之入骨！

我认为，在经济全球化、世界多极化，大竞争的新时代，年轻一代要牢记历史比较难。在长期和平和市场经济环境中，特别是执政条件越来越优越的情况下，要培养机关干部尤其是领导干部艰苦奋斗、与人民群众保持血肉联系的优良作风是很难很难的了！

忘记过去意味着背叛，在一些党员干部中变成了现实。所以，民众对权力监督提出了更高更严的要求。

“实行民主真行宪，只见公仆不见官”的延安作风启示我们，用民主打破“历史周期律”是会奏效的。这就是说，只有用扩大民主的方式实现党领导人民与人民监督党的和谐统一，从而保持和深化党在革命战争年代与民众建立的那种血肉关系。

执政党接受民众监督的主体形式

什么是“群众监督制度”的最好形式？

我认为，宪法已经确认：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”

共产党的十五大报告强调指出：“党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动。维护宪法和法律的尊严、坚持法律面前人人平等，任何人、任何组织都没有超越法律的特权。”

这说明人民代表大会代表人民依法履行监督权力，对“一切权力”实施监督，应包括对执政党各级组织权力和领导干部的监督。这个“任何组织”也应包括执政党这个组织。共产党的十七大报告关于“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”，这个权力也应包括执政党的权力。

民众的监督权通过人民代表大会制度实现，应当是执政党接受民众监督的主体形式。

现行法律规定人大的监督权，除了“一府两院”，还应该把对中国共产党及其领导干部的监督包括在内。否则，无论从宪法还是从党章规定的监督思想来讲，都是一个极大的缺失，其危害性、危险性可想而知。

实施上述形式的监督，具有三个明显特点：一是代表广大民众进行监督，因而具有广泛的人民性；二是根据严格法律规定程序进行监督，因而具有严肃的法律性；三是党领导人民依法进行的人大监督，有极高的权威性。

如果能这样做，而且认真做好了，在共产党执政条件下的“中国监督制度”独具特色，展示于世，将使国人、世人为之大振！这样就把“坚持党的领导，人民当家作主和依法治国”三者真正有机统一到“人民”与“法治”上来了。

有人认为党是领导核心，接受单个的群众的监督可以，怎么能接受人大制度的监督呢？把群众监督与人大监督对立起来，是一种糊涂观点，十分有害。江泽民同志说得好：“人大监督是代表人民进行的监督，这是一种国家机制，而不是个人行为。”

建立对执政党监督的国家机制，这也是共产党的自我完善，是破天荒的。实施人大制度监督，必将改变长期软弱乏力的监督现状，使监督刚性、影响力大大增强。会大大增强党同人民的血肉联系，提高党的威信，更好地发挥人民代表大会制度的作用，真正体现“一切权力属于人民”的宪法精神和“党必须在宪法和法律范围内活动”的党章精神。

实施人大制度监督的四点具体设想

1991年7月，我在致江泽民同志“反腐倡廉，取信于民”的四点建议中，第二点提出了群众怎么监督执政党的问题，即“人民代表大会这个国家的根本政治制度，能否代表人民履行监督职权。”（中国民主法制出版社《盛世诤言》2003年修订版第12页）

中央给我的回信说：“来信已送江泽民总书记等党中央领导参阅，对于你关心党和国家事业的精神，表示谢意。”

12年后，即2003年《求是》杂志第一期发表的《以党内民主推进人民民主》的文章中对这一问题明确阐述如下，“各级人民代表大会负有对宪法和法律执行情况实施监督的最高权力，党的各级组织和全体共产党员都必须在宪法和法律范围内活动，自觉接受人民代表大会的监督。”

一位曾任省人大常委会副主任的老红军意味深长地说，他不自觉你怎么办呢？还是要靠“依法监督”来解决啊！这一重大的政治原则问题，自此以后，很少见到“创新”之说了。

党中央一贯“支持和保证人大依法履行监督职权”。如果按现行的组织法规定，人大只能对“一府两院”进行法律监督（也尚未到位），留下的这个很大的监督“空档”，只能用法治的原则来解决。为保障各级党组织和全体共产党员接受各级人民代表大会的监督，特提出以下四点设想：

第一，通过立法，赋予人大新的监督职权。

这是“改革党和国家的领导制度”的大事，对执政党依法实施人大制度监督，涉及国家根本大法的修正，应经过党中央或法定形式提出对宪法和人大组织法的修正案，提请全国人大审议，赋予各级人民代表大会代表人民履行对同级党组织监督的职能、形式、程序等。

第二，监督依法采用“议案”模式。

人大对同级党组织的监督，应严格与党内各种形式的监督区别开来，也应与对“一府两院”的监督区别开来。

人大对同级党组织的监督依法采用“议案”模式实施。由法律作出规定，在人民代表大会或常务委员会举行会议期间或闭会期间，多少名代表或多少名常务委员会组成人员，可以联名对同级党委或党委的任何领导人提出属于政治、经济、文化、社会及作风、廉政勤政等重大问题的议案。议案经人大主席团、常委会主任会议讨论报大会临时党组、常委会党组，经研究提出意见后，呈报同级党委，同时报上一级党委。

第三，议案办理程序。

为认真办理落实议案，建议各级党委设立相应的办理议案的机构，以示党对人民群众监督的重视。

议案办理程序应由法律作出规定。按照议案的内容，可采用同级和上级党组织联合办理，也可以由同级党组织或上级党组织单独办理。但在办理议案的过程中，必须首先全面听取提议案人的意见以及有关组织、有关方面、有关人员的意见。

为确保监督实效，应按照各级党组织干部管理权限，依法依纪，实事求是，提出议案办理结果报告，并在法律规定时间内，反馈给人大或常务委员会及提议案的代表，在答复过程中，可以运用党章等文件中有关规定，如依法质询制、问责制，必要时向社会公告，以便发挥舆论的监督作用。

鉴于各级党代会将改为常任制，同级人大提出的有关重大议案，应报送党代会组织机构。

第四，逐步优化人大及常委会组成人员的结构。

这一监督机制的重大改革与实施，对人大及其常委会提出了更高更严的要求。因此，应根据党的十六大、十七大和十八大有关精神，优化人大常委会和人民代表大会组成人员的结构。在文化、职业、性别、政治面貌等方面都要相应作出科学规定。

认真搞好相关制度建设，加强选区民众对选出代表的监督。与此同时，还要建立健全民众参与监督的相关制度，以真正形成行之有效的群众监督体系。

上述思考与建议，2004年3月、9月，新华社调查组、中组部有关部门同志，到湖南专门听取了我的汇报。

毛泽东说得好：“只有人民起来监督政府，政府才不敢松懈；只有大政方针决之于众，才不会人亡政息”。政府如此，执政党更应如此。原因很简单，因为在中国只有共产党有资格犯大错误；因为中国要出问题，还是出在共产党内部。只有全党真正树立“国大于党、国法大于党规”的科学理念，我们的党才能自觉在宪法和法律允许的范围内活动。

我不同意“同体不能监督”的观点，党内监督非常重要，是内因、是决定因素，但必须与时俱进，不断创新。我们不搞三权鼎立那一套，但必须坚定不移地、创造性地搞马克思主义的这一套，进一步解放思想，扩大党内民主，扩大人民民主。走“民主”这条新路，依法解决执政党的监督问题，这就是我的结论。

我的上述思考，经过近20年的深入调研和上下求索，于2009年2月底正式形成近万字的《建议信》，用特快专递直呈中南海。正当两会繁忙时节的3月7日、8日，几位中央领导同志分别作出重要批示，并形成“中央领导同志批示通知”文件，表示对我所提建议要认真研究，还明文请时任湖南省委领导同志向我和另一位老同志转达中央的感谢和问候。

（作者系湖南省人大原常委、农委主任。刊发时略有删节）