关于区域终身学习评价指标体系的研究：以天津为例*

指标以目标为根据，可将其分解为能反映其本质特征的要素，常用数值表示。指标体系是指以评价对象本质要素为评价指标并按一定逻辑结构构成的评价体系，具有完整性、系统性、协调性和比例性四个基本特征。终身学习评价指标体系是评价、监测和衡量终身学习质量主要构成要素水平并按一定逻辑结构构成的评价体系，终身学习评价指标体系应覆盖终身学习质量所有主要构成要素，在评价和监测过程中，赋予一定定性和定量的标准并实施。

一、欧洲终身学习品质的指标体系

（一）指标体系

2002年6月，欧盟发表了《欧洲终身学习品质指标报告》，确定了4大类共15个最具代表性和适当性的终身学习品质的指标。

（二）指标体系解读

1.领域A：技能、能力和态度

正规学习、非正规学习、正式学习和非正式学习都是终身学习的重要内容，领域A涉及的技能、能力和态度目标都可以通过这些学习形式来实现，可以通过识字水平、算数水平、学习社会中所需要的新技能、学会学习的能力，以及积极的公民身份、文化与社会能力5项内容来体现。

表1 欧洲终身学习品质指标

2.领域B：途径与参与

途径与参与涉及渠道和机会。途径主要涉及机构与支持问题，参与涉及学习动机、财政支持以及文化方面。没有学习途径，终身学习就不会发生，没有终身学习的参与，终身学习也不会发生，这是终身学习发生的重要影响因素。途径和参与依赖于学习平台、学习条件、学习资源、学习支持服务、体制机制、生存危机程度、职业变化的需求、社会发展对人才的需求等。

3.领域C：终身学习资源

终身学习资源是决定终身学习效果的关键因素。信息与通讯技术必须得到社会各方面的重视，如：国家、组织、个人包括学习者等都给予重视，对终身学习的资源进行包括终身学习的投入、教育人员与培训、学习中的信息和通信技术三个方面的评价。

终身学习的投入涉及人力、财力、物力的投入，还涉及机构等保障机制的投入，诸如机构、师资、管理人员、课程资源的建设、设施设备的投入等。教育人员与培训涉及师资投入和培训、培训成本的投入、师资薪水的投入等。学习中的信息和通讯技术涉及信息和通讯技术的开发、利用、维护人员的投入和设备设施的投入等。

4.领域D：策略与发展制度

终身学习的策略和发展制度是从政策和决策层面将终身学习的要素转化成为统一与协调的体系。学习者的学习成果能够及时得到评价和认证，及时获得优质的咨询与辅导。策略与发展制度大致包含终身学习的策略、整合供给、咨询与辅导、学习成就认证、质量保证五个方面的内容。

策略与发展制度是终身学习的保障。终身学习制度、相关法律法规、学习成果评价认证制度、质量保证体系的健全，是终身学习发生并为学习者提供有效学习支持的重要保障。

表2 OECD教育指标体系框架

二、OECD的教育发展指标体系

（一）指标体系

OECD（Organization for Economic Co-opera⁃tion and Development，经合组织）的教育发展指标体系包括6大类，共31个具体指标。

这个指标体系虽不能完全作为学习型社会的指标体系，但可以作为参考，因为这些教育发展指标在终身学习体系里也有涉及。有学者认为，在目前各种关于教育发展的指标体系中，这个指标体系是比较好的。

（二）制定原则

这个指标体系的制定遵循了以下三个原则：

·面向广泛的用户群体；

·指标的选择依据是政策相关性；

·指标的标准化。

指标必须满足一定的概念标准和方法标准，如精确、有效、可比较性和可解读性。

这个指标体系不仅对其成员国的教育改革起到了重要的参考作用，而且也为非成员国所承认。

（三）采用的模式

分析模式是将单项指标组成指标体系过程中必不可少的环节。任何教育指标体系都是建立在一定的分析模式基础上，不同分析模式会形成不同的指标体系。并且，不同分析模式还能体现人们对教育功能和教育价值的不同看法。

OECD教育指标体系所遵循的分析模式基本属于输入-输出的分析模式。这种模式由以下四类指标组成：教育情境、教育输入（人力资源和财政资源的投入）、教育过程和教育产出。这种分析方法成为构建教育指标体系最有影响的一种方法。

（四）功能和作用

从内容和基本框架来看，OECD指标体系有如下功能和作用。

1.为政府决策提供依据

教育具有两大社会功能，即满足经济社会的发展对人才的需求和人的个体发展对教育的需求。OECD教育指标的确定紧密围绕社会、经济和人的个体发展，不是局限于教育本身的发展，更多的是关注教育与社会、经济和人的个体发展关系，并在社会、经济和人的个体发展过程中寻找到合适的位置，合理定位教育结构、发展速度、发展规模和教育职能等。

OECD教育指标体系与国家的教育政策紧密相关，每一个指标背后都有相应的政策含义，并且这种政策含义对于世界各国的教育发展具有普遍意义。比如，“学龄人口的相对数量”决定一个国家对基础教育的潜在需求和财政负担；学龄人口的年龄分布情况决定国家对不同受教育群体的财政分配比例，有助于各国政府对教育进行合理、有效的投资。

2.重视教育的产出效果

OECD指标体系的一个最显著的特点是对教育产出的重视。有关教育产出的指标主要反映在E类指标“教育产出”和F类指标“学生的学业成就”当中。

在OECD指标体系中，教育产出单独列为一个大类指标，而且内容比较详尽、可比，并具有可操作性。比如E类指标“教育产出”中关于“各种学历人群在劳动力市场中的参与率”，OECD认为，教育对经济生产力的作用之一是通过提高个体的知识和技能，进而提高总体的生产力水平。通过不同学历人群在劳动力市场中的参与率，可以反映教育投资与社会产出之间的关系。

3.教育过程的可检测性

OECD指标体系重视过程的监测和比较。比如在B类指标“投入教育中的财政资源与人力资源”中，OECD教育指标不仅要求收集教育预算和教育决算数字，而且要求统计教育预算和教育决算中各级教育分配的不同比例，从而看出财政资源的分配过程。当然，也包括了教育产出等方面的检测。

4.指标参数的可比性

在教育评价和比较中，指标参数的相对性是基础，OECD的全部指标参数都是相对数据，既可以与各国、各地区进行横向比较，也可以对本国、本地区的教育发展状况进行纵向比较。

以上几方面特性相互联系，相互补充，构成了一个比较完整的指标体系。通过这个指标体系所提供的指标参数，不仅可以准确定位、客观评价本国教育发展整体状况，诸如教育发展规模、速度和水平，而且还可以有效监测教育政策的实施效果，并预警教育发展中偏态现象的发生，为政府的教育发展规划、教育决策和宏观调控提供依据。

（五）缺陷与不足

OECD的教育发展指标体系作为终身学习指标体系的缺陷和不足主要反映在：年龄覆盖不够，对成人和老人的学习关注不够；定量指标比较多，定性指标比较少。

三、中国和欧盟未来十年教育发展指标体系对比

中国和欧盟作为世界上两个最大的经济体，2010年均制定了未来十年教育发展规划，把实现和服务社会经济发展作为制定教育发展目标的重要依据。中国在2010年7月29日发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，提出了未来10年的教育发展目标，给出了23项未来10年的教育发展指标。欧盟2002年和2009年先后制定了“教育和培训2010计划”和“教育和培训2020计划”，提出了教育发展的战略目标和具体目标，细化为16项发展指标。中国和欧盟的教育目标都是三级目标体系构建模式，有着大致相同的目标维度和取向，特别是在优先发展、保证机会、促进公平、提高质量、终身学习、能力为重等目标维度上呈现出趋同性。中国的23个指标全部是预期性量化目标，侧重表现教育发展规模、水平和产出，欧盟的16个核心指标构成了较为完整的系统而动态的指标体系，侧重教育公平和能力评价（表3）。中国采用“目标实施”模式，欧盟采用“目标监测”模式。

（一）欧盟未来十年教育发展主要指标

欧盟的教育目标是三级目标体系，包含宏观目标、战略目标和具体目标。教育宏观目标包括：使欧洲教育和培训系统成为世界教育质量参照系；使教学专业成为更具吸引力的生涯选择；使欧洲高等教育区和研究区在世界上更具吸引力；创立欧洲研究和创新区；实现知识化欧洲；使欧洲终身学习区成为现实等。

欧盟未来十年教育发展的13个具体目标包括：培养学生在知识社会中所需的能力；确保人人有接受信息技术教育的机会；大幅增加年度人均人力资源投入；建立开放的学习环境；使学习更具吸引力；改进教育和培训的质量和效率；培养积极的公民意识，保证机会均等，促进社会凝聚力；加强教育同工作、生活、研究和社会的联系；培养创业精神；增加流动和交流等。

表3 中国和欧盟教育指标分类统计

（二）中国和欧盟未来十年教育发展指标的特点和比较

中国的23个指标全部是预期性量化目标，侧重表现教育发展规模、水平和产出，但指标结构不均衡，公平方面的指标偏少，质量方面缺乏测量学生认知能力水平即学业成就方面的结构性核心指标。中国的指标体系是能力为重的目标，数据结构单一化，全部为统计数据，指标体系需进一步完善。

欧盟的16个核心指标构成了较为完整的、系统的、动态性的指标体系，纵向上涵盖各级各类教育问题，横向上包括教育基本问题，纵向与横向交叉编制指标维度和指标体系。欧盟指标体系有三方面特点。一是重视使用基准指标，在最核心领域对最关键问题以欧盟平均表现水平设置了量化目标值、年度监测评价、目标的达成度，与主要国家进行国际比较。二是注重指标的可比性、相关性、时效性和高品质，同时保持指标的动态性和发展性。三是注重数据来源多元化，数据结构既有描述统计数据，也有抽样调查数据和测评数据，特别是高度重视质量内涵较高和具有国际可比性的调查测评数据，加强同OECD、联合国教科文组织、国际教育评价协会等国际组织的合作，实现数据共享。但欧盟的16个核心指标的口径不完全一致，有的指标是单一指标值，有的指标代表指标领域，包含若干小类和细类指标。

中国的机会维度指标占到指标总数的61%，而欧盟占到13%。在公平维度指标方面，中国和欧盟的指标数量分别占4%和19%。在质量维度方面，均各占25%左右。关于终身学习指标，中国和欧盟分别占9%和6%。差别最大的是在能力维度指标方面，中国没有设置能力指标，而欧盟占31%，表明欧盟更加重视能力的培养和评价。

在数据结构上，中国的事业统计数据指标占100%，调查测试数据则为零，数据结构呈现单一化；而欧盟的统计数据指标和调查测试数据指标分别占62%和38%。调查测试数据更能捕获教育体系某一方面的质量内涵特征，这是描述统计数据所不能比和不能替代的。OECD指出，一个国家教育质量的高低不是由该国制定的教育目标决定的，而是看它在国际比较中的结果。因此，应把培养学习者知识、技能、能力、态度以及能在国际水平之间进行比较作为判断教育质量的基本标准。

指标的适用性和可比性有局限性。中国用“平均受教育年限”表示人均受教育水平，OECD和欧盟不再使用这样缺乏质量内涵的指标，通常用高中以下、高中和高等教育三种文化程度衡量人均受教育水平。

四、天津终身学习指标体系

从欧洲终身学习质量指标报告、OECD教育发展指标体系、中国和欧盟未来十年教育发展指标体系等进行对比，按重要性筛选，并根据天津的实际情况，我们得出天津终身学习评价指标体系（见表4）。

（一）A类指标：能力为重

学习能力是终身学习发生的基本条件。学习能力包括学习技能、公民平均受教育年限和学校教育的发达程度。

1.学习技能

学习技能包括学习型社会需要的新技能和学会学习的能力，比如计算机网络、移动学习等各种现代的信息技术应用能力。学会学习的能力主要包括怎样学习，如何获取学习资源，如何正确判断和选择优质的学习资源，如何寻求帮助等等。

2.公民平均受教育年限

公民平均受教育年限与终身学习能力成正比。对于知识基础好的学习者，接受新知识、新技能就比较容易，参与终身学习的积极性就高，学习效率高，学习效果也好。

3．各级学校适龄人口毛入学率

各级学校适龄人口毛入学率与学校教育的发达程度成正比。学校教育越发达，公民的平均受教育年限就越高，终身学习发展就越快，质量也越高，对社会的贡献率也就越高。

（二）B类指标：参与途径

参与途径是终身学习发生的渠道，是终身学习的重要影响因素之一。渠道越多，终身学习的发生就越容易、越广泛；渠道越少，终身学习的发生就越困难。

1.终身学习途径

终身学习参与途径包括各级各类教育途径的提供：学前教育、学校教育、社区教育、远程教育、民间文化与技艺传承、社团教育、非正式教育、职业教育、外来务工人员教育、专业技术人员的继续教育、企业教育培训、老年教育等。在这些学习途径中，有连续的，有可同时并用的。这些教育途径应该覆盖天津全市城乡及各个行业。

2.终身学习网络平台建设

网络学习平台是现代社会终身学习和教育公平的重要途径之一，具有开放性、灵活性、信息海量、资源共享、覆盖面广、及时性、全天候等诸多优势。网络学习平台应该多功能、广覆盖，涵盖天津全市城乡各个角落及各个行业。

3.远程开放教育的发达程度

远程开放教育是基于网络的教学。远程开放学习是适合从业人员继续学习的最佳途径，也是终身学习的最佳途径之一。远程开放教育越发达，终身学习的覆盖面、影响面就越宽广，为学习者提供的学习支持服务就越宽泛，受众面就越广，教育成本和学习成本也就越低，教育公平的程度就越高。

4.学习成果的认证存储和转换

学习成果的认证存储和转换可以通过学分银行建设来实现。学分银行以学分为纽带将各级各类教育联系在一起，形成各级各类教育统筹安排、相互衔接的终身学习体系，在这个终身学习体系架构下，学习者的各级各类学习成果能够及时得到认证、存储和转换。各级各类教育的有机衔接及学习成果的认证、存储和转换，为学习者提供了多层次、多形式、宽口径、多出口的多种学习机会和学习渠道，拓宽了终身学习的途径。

（三）C类指标：学习资源

学习的发生需要各种相关资源的保证，包括课程学习资源、师资资源、硬件资源、资源的开放程度等。各级各类教育所需的资源越丰富、越充分，终身学习的发生就越顺利，公民参与终身学习的积极性就越高，学习效果就越好。

1.课程学习资源

传统教学的三要素是教师、教材和学生，其中教材是课程学习资源。随着现代教育技术和信息技术的发展，课程学习资源具有更广泛、更现代的意义。现代课程学习资源包括文字教材，以及音、像、图、文、动画、视频并茂的数字化多媒体资源。传统的文字教材是静态的，只对学习者进行视觉刺激，而现代多媒体课程学习资源对学习者的视觉、听觉等多种感官进行刺激，生动形象，便于理解和接受。学习资源内容应该包括各级各类教育中的学历教育、非学历教育、休闲娱乐等，要保证课程学习资源的丰富性、趣味性、实用性、实效性、针对性、适用性，覆盖和满足学习者的多种学习需求。

2.师资资源

教师是教学发生的重要要素之一。在各级各类教育中，应该为学习者提供充足的、高质量的师资资源。师资资源包括课程和技能的咨询辅导教师、信息技术使用软硬件维护和指导人员等。衡量师资资源的另一个重要标志是适龄人口的师生比。

3.硬件资源保证

硬件资源是学习环境的重要组成部分，也是终身学习发生的重要保证，包括学习场地、学习设施、计算机、网络、现代教育技术设备设施和信息通信技术。

4.资源的开放程度

课程资源、师资资源、硬件资源等各类学习资源的开放程度，直接影响公民终身学习的受众面、学习兴趣和积极性。比如图书馆向市民的免费开放、教室和硬件设施向市民的开放、学校资源业余时间向市民的开放、网上学习平台的开放程度和便捷性等，都会直接影响终身学习的受众面和公民的学习欲望。

（四）D类指标：就业拉动

工作岗位是社会发展的需求，也是公民谋生的职业需求，工作岗位是公民与社会的契合点。社会发展在发挥公民个体才能的同时，公民个体也找到生存的依赖，实现了人生价值，。所以，就业拉动是拉动终身学习的重要因素之一。有需求才有动机，有动机才有行动。

1.就业岗位新增率

就业岗位的增加会拉动适龄人口的终身学习需求。新增就业岗位是衡量就业机会的主要标志之一。2013年，天津市将新增就业岗位48万个，而新增的48万个就业岗位拉动的终身学习需求远远超过48万人，每个岗位可能有成百上千人竞争。在竞争过程中，从业者会根据上岗条件检视自己，调整自己的知识结构，准备应聘，而准备应聘的过程又是一个继续教育和继续学习的过程。可见新增就业岗位对终身学习的拉动作用巨大。

表4 天津市终身学习评价指标体系

2.人均GDP增长率

人均GDP增长率的高低标志着经济的发达程度，经济发展就会出现大量的岗位需求，同时为公民增加了就业机会，就会拉动岗位对人才的需求，进而拉动公民的学习需求。另外，人均GDP增长率的高低也直接影响到终身学习的财政投入，财政投入直接影响到市民的终身学习。

（五）E类指标：政策制度

终身学习体系建设已经列入国策，政策是杠杆，也是保证，所以终身学习体系建设需要政策推动，需要政策作保证。在国家层面是这样，地方上也是这样。

1.法律法规保证

首先要健全终身学习的各项地方法规和制度。

2.组织机构保证

组织机构是终身学习推动的执行者，组织机构健全，才能保证终身学习的良性运行。

3.经费保证

经费是终身学习体系运行的前提，也是终身学习的重要保证。具体体现为适龄人口终身学习中人均GDP投入的比例，各级政府投入经费的比例，社会力量经费投入机制和比例。

4.教育的公平性

教育的公平性体现在优质资源的共享程度，以及适龄人口所需教育的覆盖率。

5.质量保证

质量保证是终身学习的产出效果，必须进行常态监控，通过政策制度给予有效保证。具体体现在从业人员职务、职称、薪水提升率、工作岗位向利好岗位的转移率。

（六）F类指标：质量提高

质量提高反映为参与率和认证率，是终身学习发生的基本标志。学习能力、学习途径、资源保证、就业机会以及政策保证等都是为了提高公民终身学习的参与程度。只有提高参与程度，才能实现终身学习的目标，达到终身学习的目的，即把人口资源大国变成人力资源大国，进而变成人力资源强国。

1.适龄人口终身学习参与率

适龄人口终身学习参与率是衡量终身学习发生的重要标志之一。

2.在职人员中参加培训的百分比

在职人员中参加培训的百分比是主要考量在职人员年人均继续教育课时数，是继续教育参与率，亦是衡量终身学习参与率的重要参数。

3.职业教育适龄人口的认证率

职业教育适龄人口的职业资格认证率是指适龄人口取得职业资格证书的百分比，是衡量终身学习产出效果和参与率的重要标志。

4.适龄人口终身学习学分认证率

实现终身学习成果认证、存储和转换后，对各级各类教育的学习成果都可以进行认证。正规教育、非正规教育、正式教育、非正式教育，或一门课程、一项技能、一项培训等，都可以参与统计适龄人口学分认证百分比。

[1]李建忠．从理念走向现实——欧盟推进终身学习发展的路径[J]．职业技术教育，2009，（31）．

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