参与式反贫困：中国城市贫困治理的方向*

2013-03-07魏后凯

江淮论坛 2013年5期

关键词：城市规划公众规划

魏后凯王宁

（中国社会科学院城市发展与环境研究所，北京 100028）

参与式反贫困：中国城市贫困治理的方向

魏后凯王宁

（中国社会科学院城市发展与环境研究所，北京 100028）

随着城市化的快速推进和市场化改革的不断深化，中国的城市贫困问题日益凸显。近年来，中国城市贫困治理取得了较大进展，已经初步形成了以基本生活保障为基础，专项救助相配套、应急求助、社会互助为补充的综合性、多层次的社会救助体系。同时，参与式规划逐步得到重视。未来中国的城市贫困问题将更加复杂，并呈现出长期化趋势。为有效应对日益严重的城市贫困状况，应在继续完善现有相关反贫困措施的基础上，认真吸取农村参与式扶贫的经验，重视参与式规划的作用，走参与式反贫困的道路。

参与式规划；城市贫困；贫困治理

贫困是一个多维度的综合性概念。最初人们通常把贫困单纯理解为收入贫困。阿玛蒂亚·森（2002）从可行能力的视角扩展了人们对贫困的理解，认为贫困是指基本可行能力的被剥夺，而不仅是收入的低下。所谓可行能力，是指一个人所拥有的、享受自己有理由珍视的生活实质自由。在现实中，这种可行能力集中体现在就业方面，因此反贫困的核心在于贫困者就业能力和就业机会的提升。当然，可行能力是一个综合性的概念，并非仅局限于物质方面，还应扩展至居住环境、权益保障、精神贫困等方面，应重视贫困者的不同需求。过去中国的贫困人口主要集中在农村地区，城市贫困并不是突出问题，但近年来随着城市化的快速推进和农民市民化进程严重滞后，城市贫困和低收入群体不断扩大，日益成为影响社会和谐稳定的重要因素。当前，中国已进入城市与农村反贫困并重的新阶段。在新时期，如何统筹城乡反贫困将是中国经济社会发展面临的重大战略问题。

一、中国城市贫困状况与反贫困进展

（一）当前中国的城市贫困状况

中国的城市贫困问题是在改革开放后，随着城市化进程和市场化改革日益凸显。据世界银行（1993）的研究，1981—1990年中国城市贫困人口在50万至390万之间，贫困发生率平均为0.5%。而目前中国的城市贫困人口规模早已超过千万：按城市居民最低生活保障标准（较低水平的贫困线）计算，截至2012年底，中国共有城市低保对象1114.9万户、2143.5万人；中国社会科学院发布的2011年《城市蓝皮书》估算，2009年中国城市贫困人口有5000多万，数倍于城市低保人口规模（潘家华、魏后凯主编，2011）。可以认为，近年来中国的城市贫困人口规模在不断扩大，城市贫困状况呈不断恶化趋势（胡鞍钢和常志霄，2000；林卡和范晓光，2006）。

中国的城市贫困人口不仅规模较大，仅城市低保人口就在2000万人以上（见图1），而且人口分布具有典型的行业和地域特征（主要集中于偏低技能劳动密集型行业以及分布在中西部地区，且向中小城市集中），人口结构呈现多元化趋势。其中，一个重要变化是以农民工群体为主的流动劳动力正加入城市贫困大军。截至2012年底，全国农民工总量约为2.63亿人，其中外出农民工超过1.63亿。农民工群体作为城市中的弱势群体，在城市既无固定工作场所，也缺乏社会保障，不能享受城镇居民同等待遇，多居住在环境较差的城市边缘；他们的贫困还会影响到子女的教育和生存环境，形成“贫困的再生产”（林卡和范晓光，2006）。另一需要关注的群体就是伴随中国快速老龄化而来的老年人口，这一群体容易受到冲击，陷入贫困的可能性较高（于学军，2003）。据第六次全国人口普查数据，2010年中国城镇60岁及以上人口达7829万人，占城镇总人口的11.7%。城市贫困态势的变化将使中国城市贫困治理更加复杂化。

图1 中国城市低保人数、平均标准和人均补助水平

（二）中国城市反贫困的历程

城市反贫困是城市治理的一项重要内容。根据各个时期贫困主体的不同以及对城市贫困认识的深化，中国城市贫困治理的关注点也在不断变化。总体上看，中国的城市反贫困大体可分为两个阶段：

第一阶段，20世纪90年代，中国城市逐步形成了三条城镇贫困救助保障线。首先，城镇居民最低生活保障制度于1993年在上海率先试点，并逐步向全国普及。1999年9月，国务院颁布了《城市最低生活保障条例》，要求各级地方政府制定自己的贫困线标准，正式通过法规形式使之制度化和合法化，城市最低生活保障制度由此“正式定型”（洪大用，2003）。其次，制定专门针对下岗失业人员的两条保障线，包括下岗职工基本生活保障（现已取消）和失业保险。这一阶段城市反贫困主要关注下岗失业人员的基本生存问题，以减轻经济体制改革带来的阵痛（袁媛等，2006）。除此之外，还有其他的社会救助形式，如1990年由上海试点推广到其他城市的医疗救助（刘智勇等，2009）。工会和妇联对城市贫困家庭开展送温暖活动，部分城市还实行临时救济、廉租住房、就业和创业扶持等措施。这一时期，各项城市救助制度初步形成。

第二阶段，自21世纪以来中国城市贫困治理进入巩固提高和综合治理、社会参与的新阶段。作为城市贫困治理的基础，城市最低生活保障制度发挥了重要作用，力求做到“应保尽保”。但在实际操作过程中，各地普遍存在“错保”、“漏保”等现象，由此影响了城市减贫和弱势群体救助的效果。对此，2012年9月国务院专门下发了《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》，同年12月民政部又出台了《最低生活保障审核审批办法（试行）》等配套文件，以进一步完善认定条件，规范审批程序，提高城市低保效率。

城市贫困不仅表现为物质匮乏，更重要的是资源、能力、机会和社会权力的缺乏，是一种“多维度”的综合现象（成德宁，2007）。随着人们对城市贫困的认识不断深化，中国城市反贫困逐步向更广泛领域扩展，政策手段也日趋多元化。目前，中国各城市在医疗、住房、教育、司法、就业、灾害救助以及流浪乞讨人员救助等方面实施了一系列专项救助，并进一步完善了临时救助、社会互助等措施，形成了以基本生活保障为基础，专项救助相配套，应急救助、社会互助为补充的综合性、多层次的社会救助体系（蒋贵凰，2011）。

总之，中国的城市贫困治理经历了一个从仅保障基本生存，到包含社会风险防范、居住环境改善、人力资本提升等更为广泛的内容，从消极的物质救助转变为综合性扶持和发展能力提升的更为积极的调整，从与就业相关的“临时性支持措施向社会化的救助体系过渡，中国的城市贫困救助体系逐渐成为社会安全网的有效组成部分”（都阳和Park，2007）。

二、中国城市反贫困的主要做法

自改革开放以来，中国各级政府着重从低保、就业、住房等方面，建立和完善城市反贫困政策体系，以增强城市发展的包容性。

（一）建立城市最低生活保障制度

目前，中国针对城市贫困人口所采取的制度主要是城市最低生活保障制度。自20世纪90年代以来，中国不断推广和完善城市最低生活保障制度，到2002年基本实现了“应保尽保”。各城市的最低生活保障平均标准和人均补助水平也在不断提高。从2003年到2012年，中国城市低保平均标准由每人每月149.0元增加到每人每月330.1元，人均补助水平由每人每月58.0元增加到每人每月239.1元，分别增长了121.5%和312.2%（见图1）。各城市依据其经济发展水平对低保标准进行季度调整，同时还注重提高城市低保的瞄准效果。根据2012年上半年国家审计署公布的《全国社会保障资金审计结果》，全国错保率约为4%。

（二）健全就业扶持和失业保险制度

缓解城市贫困的关键在于增加贫困者的就业能力和就业机会。自2002年以来，中国实施了积极的就业政策，先后发布了《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（中发［2002］12号）和《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发［2005］36号）。在这些政策指导下，中国全部城镇登记失业人员和国企下岗职工均可享受免费职业介绍服务；针对高校毕业生和城镇弱势家庭（零就业、就业困难人员），还相继完善了就业扶持政策。2012年1月，国务院又批转了《促进就业规划（2011—2015年）》，提出加大劳动技能培训力度，到2015年全国技能劳动者总量达到1.25亿人，其中高技能人才总量达到3400万人，占技能劳动者的比重达到27%。同时，明确提出要完善就业援助政策，加强对困难群体的就业援助。

从城镇登记失业人口看，近年来中国城镇登记失业率一直维持在4%左右，2012年末城镇登记失业人数为917万人（见图2）。在2012年全国城镇新增就业人员1266万人中，有552万城镇失业人员实现了再就业，就业困难人员就业人数182万人；全年全国共帮助5.86万户零就业家庭实现每户至少一人就业。除了对城镇登记失业人员和贫困家庭实行就业援助外，近年来中国政府还逐步加强了对城镇农业转移人口的就业服务和援助，以保障其就业权益。2003年1月，国务院颁布了《做好农民进城务工就业管理与服务工作的通知》，明确提出取消对农民进城务工就业的不合理限制、解决拖欠和克扣工资问题，做好相应的培训和管理等工作。同年，农业部等6部委联合颁布《2003—2010年全国农民工培训规划》，将农民工培训作为各级政府的考核内容。近年来，上海、广东等地开始加强对新生代农民工骨干的培训；贵州、湖北等地为农民工提供创业、就业脱贫服务，积极引导农民工创业，为其提供税收减免、财政补贴、小额贷款等扶持措施。

（三）完善城镇住房保障制度

近年来，中国城市商品房房价的快速上涨，加剧了城市低收入家庭的住房困难，抬高了农业转移人口的进城门槛。虽然早在1999年建设部就针对 “具有城镇常住居民户口的最低收入家庭”制定了《城镇廉租住房管理办法》，但总体上看，中国保障性住房制度建设严重滞后，远不能满足城镇发展的需要。为此，2007年国务院发布了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，要求建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房；并明确提出改善集中成片棚户区、旧住宅区居民和农民工的居住条件。2010年中国基本建成各类保障性住房和棚户区改造住房370万套，2011年又基本建成城镇保障性安居工程住房432万套，2012年则基本建成城镇保障性安居工程住房601万套。预计到“十二五”末，中国城镇保障性住房覆盖率将达到20%以上，基本解决城镇中低收入家庭的住房问题。同时，针对城镇中低收入群体的需求层次及负担能力，各地积极探索建设形式多样的保障性住房（见表1），如廉租房、公共租赁住房、经济适用房、两限房等政策性住房和各类棚户区改造安置房（魏后凯、李景国主编，2012）。

图2 中国城镇登记失业人员和失业率

表1中国城镇保障性住房及其针对的群体

城中村和棚户区是城市化过程中低收入群体聚居的地区。加强对城中村和棚户区的改造，不仅有助于改善贫困群体的居住条件及环境，也有利于破解城市内部的新二元结构，避免形成贫富空间分异格局（见表2）。近年来，广州、深圳、杭州等许多城市，都在城中村改造方面进行了有益探索。譬如，广州市按照城乡统筹的思路，积极推进城中村改造，同时实行分类指导，有计划、有步骤地推进“村庄规划全覆盖”工作，对老城区范围内“村改居”的138个城中村以控制性详细规划覆盖为主，部分城中村规划结合重点地区规划已经做到了城市设计的深度（王冠贤和朱倩琼，2012）。棚户区的改造也在有序推进，从2008年到2012年，全国累计改造各类棚户区1260万户。按照国务院发布的《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发［2013］25号），2013年至2017年还将改造各类棚户区1000万户。此外，在深圳、济南、南宁等城市，地方政府开始把农民工纳入保障性住房体系，积极探索为农民工建设多种形式的保障性住房（见表3）。

表2 中国城中村和棚户区改造情况

表3 2012—2013年部分省市推出的针对农民工的保障性住房措施

（四）完善特殊群体救助制度

除了城市低保、就业援助和住房保障以外，目前城市一些特殊困难群体也需要给予更多的关注。一是进城农民工的子女教育问题。教育是提升人力资本、打破代际贫困循环的重要途径。自2003年以来，中国对流动人口子女义务教育实行“以流入地政府为主，以全日制公办中小学为主”的政策。到2012年，在流入地全日制公办中小学就读的农民工随迁子女比例已经达到80.15%。2012年8月，国务院办公厅又转发了教育部等部门《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》（国办发〔2012〕46号），要求各地应在2012年年底前出台随迁子女升学考试的方案。二是城市老龄人口的服务问题。2012年，中国60岁及以上人口已达1.94亿，占全国总人口的14.3%，老龄化趋势不断加快。大量“4+2+1”型家庭的出现，空巢老人面临着无人赡养、精神孤独等问题。2008年1月，全国老龄委办公室等10个部门联合发布了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，提出坚持政府主导和社会参与，逐步加大投入，并采取“民办公助”形式，积极推动居家养老服务在城市社区普遍展开。

三、中国城市参与式规划与反贫困

现代城市是一个多元价值观交融的社会，城市规划需要在不同的价值观间权衡，既要保护个体权益，也要维护公共利益，积极鼓励并吸引公众参与到城市规划中来（李庆钧，2010）。这种参与式规划必须与城市反贫困目标相结合，在关注物质环境改善的同时，不断提升贫困者的生存能力与机会，探索形成城市参与式反贫困机制。

（一）参与式规划及其在城市反贫困中的作用

参与式规划是指公众通过合法的途径与手段，参与到规划活动的全过程，通过双向沟通和协商对话的方式来表达自己的意愿，从而对规划活动施加影响的过程。其本质是通过公众对规划活动全过程的主动参与，协调多元的利益主张，提高规划的科学性，更好地保证规划决策与执行的公平性、公正性和公开性，使规划能切实体现公众的利益要求，体现以人为本，并确保规划的成功实施（曹建春，2012）。

新中国成立后一直沿用苏联式的自上而下的封闭式规划体系，公众的意愿并没有被考虑进来。到20世纪90年代后，西方参与式理论与实践被介绍到中国，但实践中一直进展缓慢。进入21世纪后，通过国际NGO和地方政府的合作扶贫项目，参与式扶贫逐步引入到农村扶贫工作中，并取得了显著的成效。如山西晋中通过加拿大援助项目的实施，将参与式农村扶贫推广到移民、种养殖业和小额信贷等扶贫项目，并向全市所有贫困村推开，形成全方位多层次的参与式扶贫（仝刘革，2003）。与此同时，随着城市化的快速推进，城市规划领域由于缺乏公众参与，引发了许多尖锐的社会矛盾，最为引人注目的是涉及城市拆迁和土地征用形成的大量贫困人口。多元利益诉求，居民参与意识的觉醒，以及媒体和社会组织的介入，中国开始逐步探索让公众参与到城市规划中来。

让公众参与到城市规划中来，对城市反贫困具有多重效益。其一，参与式规划使得贫困群体获得利益表达渠道，权益得到尊重及维护，可以有效防止由于对利益冲突不加重视而出现在规划实施过程中的矛盾集中爆发。其二，由于作为规划主体的政府与公众间保持了信息的畅通，使规划更为“阳光”、“透明”，可以增强市民对政府的信任。另外，公众参与将使贫困弱势群体的利益得到更多重视，防止出现人为的“空间隔离”，促进城市空间的和谐。虽然参与式规划只是城市反贫困的手段之一，但公众的积极参与形成了社会整体利益的保障，对公众深入参与到城市反贫困活动中来形成一定的正向激励，激发他们的城市社区感、“主人翁”感（蔡定剑主编，2009）。

总之，在城市反贫困方面，中国城市规划从面对问题被动地允许公众参与，到主动寻求各方主体的参与，理论和实践上都在不断完善。随着参与式规划的实践，政府逐步赋权于民，使城市规划真正恢复了公共政策的本质，体现了公平和正义。

（二）中国城市参与式规划的做法和效果

中国于2006年4月1日和2008年1月1日起分别实施的《城市规划编制办法》和《城乡规划法》，规定了公众对城市规划的知情权和参与权，从国家法律层面为公众参与城市规划提供了法律保障。以此为依据，各地先后制定出台了相关的法规和办法，如2006年青岛出台的《公众参与城市规划管理试行办法》。在规划编制实施过程中也形成了多种有效形式，如城市规划公示制度、听证制度、政务公开制度、规划局信访接待制度等，保障公民的有序参与。而公众参与到规划中来，也对政府规划过程形成一定压力，使其尽量做到公开、公正，推动城市规划朝着城市整体利益的目标迈进（曹建春，2012）。

在实践中，中国城市规划逐步由仅重视城市物质实体设施和项目布局，向关注城市不同群体、城乡统筹以及生态城市建设方向扩展。目前公众主动参与多涉及社区环保和社区管理等方面。一是阻止污染项目，防止环境贫困。2007年福建厦门市民上街“散步”反对厦门海沦建设投资额108亿元的PX化工项目，最终该项目迁建漳州；2013年5月4日又有近3000名昆明市民聚集在昆明市中心南屏广场，抗议PX炼油项目。二是参与社区建设，增强社区凝聚力。中国社会科学院新闻与传播研究所传媒调查中心2005年在北京、上海、广州、沈阳和成都进行的社会意识调查发现，在应该参加的社区活动中市民首选“关注社区工作”、“参加”和“了解社区公共事务”（刘淑妍，2009）。

有一定公民社会基础的南京，在公众参与城市规划方面积累了丰富经验。2007年南京开展了新一轮城市总体规划修编工作。在修编工作的三个阶段——前期准备、纲要阶段和成果阶段——采用不同的方式，让公众全过程参与。整个过程累计参与达到10余万人次，收到书面意见9917份，具体意见约2.5万条；其中近三成的非本地人也热心参与到规划中来。公众参与的主要渠道有新闻媒体、规划进社区活动、城市规划网站、规划展览馆、规划宣传资料等。从最终的效果来看，群众积极献计献策，这些建议经过认真研究、推敲后形成相关采纳意见，如实反映在总体规划修编的内容中（徐明尧和陶德凯，2012）。

总之，城市规划是政府调控城市空间资源、维护社会公平、促进城乡协调发展的重要公共政策；同时也是一种优化城市空间结构、提高资源空间配置效率的重要手段。公众参与城市规划，并将规划与城市反贫困相结合，对于保障城市总体目标和社会利益的最大化、保护弱势群体具有重要意义。虽然参与式城市规划在城市反贫困实践中刚刚起步，但公众在参与城市规划实践中逐步提高了参与热情及能力，加强了政府与公众间的沟通，对规划的科学、合理制定以及抑制城市贫困的恶化起到了一定作用。

（三）中国城市参与式规划存在的主要问题

中国的参与式规划实践起步较晚，目前仍处于探索阶段。其出现多是公众在自身权益受损而以维权为目的的被动参与；与此同时，政府作为规划的主导者，也力求改变政府形象，减少社会矛盾，探索将公众参与到城市规划中来。但目前参与范围、程度还较低。总体上看，中国在推进城市参与式规划方面存在的主要问题是：

1.法律保障和体制建设方面有待完善

目前中国的《城市规划编制条例》和《城乡规划法》虽然赋予了公众的知情权和参与权，但缺乏具有可操作性的指南，对公众参与的内容、程度和范围等也缺乏明确和可操作的规定。公众参与多限于成文后的知晓，仍处于被迫参与阶段，参与的形式仍停留在新闻发布会、规划公示会、规划展示会等“形式主义层面”（郝娟，2007）。可以说，现行的法律制度不能为公民提供可靠的参与渠道，使公众能够有效地使用司法和行政程序，保护自身的合法权益和社会公众利益（蔡定剑主编，2009）。

2.公众参与能力有限，政府相关培训不足

受传统观念、体制和能力等多方面因素的影响，目前中国公众参与城市规划的意识普遍不足。同时，城市规划涉及专业性的知识，由于政府对相关的培训、引导重视不足，导致公民自身的能力限制了其参与的程度，更不用说受规划影响的城市贫困群体了。其结果，最终能够主动参与城市规划实践的主要是少数精英阶层和利益相关者。

3.公众参与的组织机制缺失

由于公众参与城市规划相关法律制度不健全，公众参与渠道不畅通、形式简单，加上公众自身能力有限，没能形成整合的力量，尚处于自发的个人行为阶段，公众参与对政策的影响甚微（曹建春，2012）。公众参与若要达到决策阶段，避免目前零散、随意的状态，就需要有一个稳定有效的组织机构和仲裁机构来保证参与行为的正常进行。但目前缺乏诸如受法律保护、且不受政府干预的正式的第三方组织能够负责并代表公众参与，由此影响了公众参与城市规划的有效性（郝娟，2007）。

4.公众参与的范围和程度有限

在城中村和棚户区改造中，公众参与大多停留在事后公示阶段，很少参与到规划的全过程。有的城市，为了赶进度和追求高速度，甚至是边规划、边开发、边建设，公众参与规划很难得到落实。在城市低保、社会救助、保障性住房建设等领域，各城市编制的大多是政府主导型规划，而且往往是计划多于规划，公众参与程度十分有限。至今为止，中国城市还缺乏一个综合性的反贫困规划。

四、促进城市参与式反贫困的思路和措施

贫困不仅限于物质贫困，还在于缺乏良好的居住环境、权益保障、精神贫困等各方面。从贫困居民生活所需来看，反贫困政策应涉及就业、居住、社保和权益保障等诸多方面；从贫困类型来看，城市贫困人群分为生理原因造成的老、弱、病、残等，由于自身及社会原因缺乏就业机会、能力的失业和下岗人群等，因此，城市反贫困应在尊重贫困者不同需求的基础上，因地制宜地实行多元化的策略。当前，中国城市贫困问题日益严重，呈现出主体多元化、阶层分化，并表现出长期化、固定化的趋势（关信平，2003），而每年流入城市的大量农民工和日益增多的老龄人口将成为中国未来城市新增贫困人口的两类主要人群。城市贫困格局的变化，需要各级政府在认清城市贫困现状、把握未来走向的前提下制定出有前瞻性的政策，创新思维，进一步调整和完善城市反贫困战略和政策，实行综合性的城市贫困治理。在继续完善以政府主导反贫困格局的前提下，尊重贫困者的多样化需求，借鉴农村参与式扶贫的成功经验，积极创造条件吸引社会力量、国际组织参与到城市反贫困活动中来，走参与式反贫困的道路，探索形成具有可持续性的城市反贫困长效机制。

（一）建立科学的城市贫困标准和贫困监测指标体系

当前，中国各城市已经建立了差别化的最低生活保障标准，这一标准并非是真正意义上的城市贫困标准。可以说，目前中国的城市反贫困是“九龙治水”，民政部、劳动和社会保障部、住房和城乡建设部等都出台了许多政策来治理城市贫困，但至今为止中国并没有一个统一的城市反贫困政策，更缺乏一个城市贫困标准和监测指标体系。随着城市贫困问题的日益凸显，当前很有必要建立一个统一的城市贫困标准，并从家庭收入、失业状况、居住条件、权益保障、精神贫困等方面，构建一个多维的城市贫困监测指标体系。贫困标准和监测指标体系的制定，是做好城市贫困人口统计和监测，制定科学的城市反贫困政策的基础和前提。当然，国家确定的城市贫困线只是一个底限。由于中国地区差异较大，各个城市可以根据各自的物价和生活水平、财政实力以及贫困状况，确定高于国家城市贫困线的标准和反贫困措施，由此推动形成多维度、多层次、差异化的城市反贫困政策体系。国务院扶贫办要适应当前新形势的变化，肩负统筹城乡反贫困的重任，逐步把工作重点由农村扶贫向统筹城乡反贫困转变。

（二）借鉴农村扶贫经验，走参与式反贫困道路

中国的贫困状况目前呈现出农村贫困整体下降，而城市贫困逐步上升的态势。由于对农村贫困问题重视较早，在城市反贫困治理中，可以借鉴农村反贫困中积累的丰富经验，特别是参与式扶贫模式在农村实践中获得的启示：贫困主体的积极主动参与、政府赋权于民是反贫困工作取得成效的基础；在项目选择、项目实施、项目监督的全过程实现规范化、制度化的民主参与程序，激发贫困主体的自我发展能力。同时，目前中国城市化率虽然超过了50%，但城市化的质量有待提升，关键是大量农民工的市民化问题。这一部分群体由于社会保障、公共服务等制度的跟进迟滞，收入水平也整体低于城市职工，很可能成为城市贫困的重要构成力量。为此，在城市贫困治理中，要充分调动贫困主体的积极性，让贫困主体、中间机构、NGO和社会广泛参与进来，走参与式反贫困的道路，以增加贫困者的发展机会，增强贫困者的自我发展能力，提高反贫困资源的配置效率，推动形成可持续的城市反贫困长效机制。

（三）以就业为导向，在经济发展中反贫困

反贫困的关键是增加贫困者就业的机会和能力。因而，实现可持续、能带来稳定的就业机会的经济增长是重要前提。但单纯的经济增长本身并不能带来反贫困效果，需要诸多因素的配合才能产生实效（Seipel，2003；王有捐，2002）。姚毅和王朝明（2010）的实证分析也表明，经济增长的减贫（主要指相对贫困）效果不会自动出现。在实行以就业为导向的经济增长同时，反贫困政策的重点应关注贫困者人力资本和社会资本的投资，重视就业培训、教育补贴、营养提升以及社区建设等；还需继续完善收入分配制度，向低收入者倾斜，使得贫困者能真正享受经济增长的成果，缩小贫困者和非贫困者的收入差距。

（四）进一步完善城镇社会保障制度

城镇社会保障制度的完善，可以提高社会公平，增强贫困者抵御社会风险能力。其中低保被称为社会的最后一道安全网，有助于解除贫困者的后顾之忧，保障劳动力再生产的顺利实现。随着中国城市贫困状况的凸显及长期化，今后应进一步完善社会保障体系，逐步提高保障标准，并妥善处理好城乡社会保障的衔接问题。首先，扩大贫困扶持范围，并逐步提高标准。进一步加大城镇最低生活保障、失业保险等基本保障线的扶持力度，完善各项社会救济制度，逐步提高保障水平和标准，构建多层次的综合救助体系。其次，扩大社会保障覆盖范围，向低收入者倾斜，特别是要将农民工及尚未就业的大学毕业生纳入城镇社会保障范围，实现基本公共服务城镇常住人口全覆盖。第三，应关注一些特殊群体的贫困问题，如老龄人口、贫困儿童、残障人群等，开发一批有针对性的扶贫项目。最后，还应加快社会保障的立法进程，完善有关社会保险的法律法规，使社会保障制度有法可依，推动城市反贫困最终走上法制化的轨道（蒋贵凰，2011）。

（五）发挥参与式规划在城市反贫困中的重要作用

城市贫困不仅表现在不同群体的构成变化上，在居住上也会呈现出一定的空间形态差异。因此，在城市反贫困中，应在重视贫困人群基本生活保障、物质环境改善的同时，尝试对地域性集中贫困进行综合治理，充分发挥参与式规划在城市反贫困中的作用：以社区为基础，统筹考虑就业、教育、医疗、卫生、配套设施完善等实行综合性贫困治理；尊重贫困主体需求，鼓励贫困者参与到社区反贫困活动中来，积累贫困者的社会资本，形成物质扶贫与精神扶贫的同步推进格局，减少排斥；而贫困社区整体环境的改善与提升，也会吸引社会力量的注入，形成反贫困的良性循环、可持续发展，提高反贫困效益（袁媛和伍彬，2012）。毕竟，对诸如城中村和棚户区之类的贫困群体集中区，仅以推倒重建和改善物质环境的方式不是减贫根本，还需要关注贫困者的社区网络构建等根本性需求。

（六）建立多元化反贫困机制，提高城市反贫困政策效果

随着中国逐步迈入城市型社会，当前日益严重的城市贫困问题，单靠政府自上而下的财政援助不可能完全得到有效解决。贫困主体多元化、贫困状况差异化、社会阶层分化的情况，使得政府不可能抛开贫困主体的需求，采用单一的反贫困方式来解决所有的城市贫困问题。而且政府反贫困政策在关注所有贫困群体的同时，有可能出现广撒网，而失去针对性。为此，应关注重点贫困对象，提高反贫困资源的利用效率；拓宽贫困者的利益表达渠道，提高反贫困项目供给与需求的匹配度；创造条件引导各种社会力量进入，形成多元化的城市反贫困机制。同时，对反贫困政策的实施，应制定一套可行的评价指标体系，加强监测和评估，及时了解政策实施效果，并根据实际情况的变化对政策进行调整，实现反贫困政策的动态化跟踪。这需要在加强政府部门自我监督的同时，加大媒体、社会和贫困群体的声音，以保证反贫困政策实施的客观、公正，切实提高政策实施效果。

［1］阿玛蒂亚·森．以自由看待发展［M］.北京：中国人民大学出版社，2002.

［2］世界银行.中国：90年代的扶贫战略［M］.北京：中国财经经济出版社，1993.

［3］潘家华，魏后凯．中国城市发展报告No.4［M］.北京：社会科学文献出版社，2011.

［4］胡鞍钢，常志霄.城镇贫困与综合性反贫困政策框架［J］.经济学家，2000，（6）：97-103.

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