志愿者参与社会管理的路径创新——基于湖北省关爱行动个案研究

栾丽霞，杨思阳，陈涛

（华中科技大学 公共管理学院，湖北武汉 430074）

志愿者参与社会管理的路径创新
——基于湖北省关爱行动个案研究

栾丽霞，杨思阳，陈涛

（华中科技大学 公共管理学院，湖北武汉 430074）

志愿者在不计物质报酬的前提下牺牲个人时间和精力主动参与社会管理，是政府的重要合作伙伴。通过非公民文化、新公共服务和社会资本三个角度厘清志愿者参与社会管理的理论框架，基于湖北省共青团关爱农民工子女志愿服务行动的个案，志愿者参与社会管理有出场式、依附式、合作式、自治式四种参与路径。应从观念重塑、运作规范、制度保障、资源协调、环境创设五个方面创新志愿者参与社会管理的路径。

志愿者；社会管理；参与路径

一、问题提出

社会管理创新，是适应我国发展新特征新变化的时代课题，是关系到社会和谐稳定全局的紧迫而又重大的战略任务。胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新研讨班上明确提出“要不断完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。

进入新世纪以来，志愿者的运用作为一种成本低廉、效果显著的政策工具，已经成为我国政府在社会管理过程中极为平常的手段。如果无法明确志愿者有效参与社会管理的作用机理，社会管理的研究者希望通过公众参与推动社会管理创新发展的愿望就很难转化为真正的政策产出。目前，国内学术界从志愿者的视角对公众参与社会管理进行考察的研究还相当有限。有鉴于此，本文将在系统研究湖北省共青团关爱农民工子女志愿服务行动（下文简称“关爱行动”）个案的基础上，构建志愿者参与社会管理的路径框架，并据此进一步提出路径创新的政策建议。

二、理论分析框架

回顾以往的理论研究，志愿者参与社会管理需要涉及三个方面内容，即参与的外部环境支持、政府的社会管理理念和志愿者参与的动机，建基于此，本文从非公民文化、新公共服务和社会资本三种视角对现有的文献进行梳理，并据此提出理论框架。

1.志愿者参与社会管理的理论分析。

（1）非公民文化视角的分析。“非公民文化”理论认为，在强志愿主义的环境中，社会管理可以在没有公民社会组织的条件下通过高度个性化的、松散的公民志愿行动实现公共服务的有序自给。“非公民文化最大的特点是：不再具有随时动员、响应领导人号召、独立于政府的社团基础”，“结构化的社团对拥有复杂而且个性化生活方式的公民的吸引力正日渐式微”。[1]（p246）非公民文化的兴起一方面源于信息技术的革命，点对点的沟通方式和政治生活的多元化使得公民倾向于选择个性化的问题解决方案；另一方面源于公民社会组织在社会管理过程中不断降低的边际效用，体现为组织规模扩张引发的“官僚性”，资金高度对外依赖引发的“非独立性”，以及工作方式局限引发的“功能上的业余水平”和“业余水平的功能主义”。[2]（p328）因此，通过培育发展公民社会组织来间接促进公众参与是很粗糙的做法，甚至在某种程度上不是很有效的办法。[3]（p255）

（2）新公共服务视角的分析。所谓“新公共服务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念，要求政府通过基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益，而不是试图掌控社会新的发展方向。新公共服务要求政府建立具有高度包容性的参与型管理框架，通过广泛的对话和公民参与来追求共同的价值观和共同的利益，“风险和机遇存在于更大的民主公民权和共同责任框架内”。登哈特明确指出，“在公民志愿者行为体现的敬爱之心正是公共服务的精髓，这种对公共服务的献身精神象征着对于实现公共价值和民主理想的最好并且最重要的东西。”“在某种意义上，公民在政府中的角色之所以被削弱，其原因不是在于邪恶的目的或者精英分子的阴谋，而是因为对治理和管理的探讨始终都假定了我们只能是自利的”。[4]（p100-121）政府和社会必须正视志愿者的作用，通过参与和包容的方法不断增强普通公民升格为志愿者的动机。

（3）社会资本视角的研究。社会资本视角主要关注志愿者个体思维和行为策略的“内在”效应，即参与社会管理的过程本身就具有学校的功能。从社会资本理论的角度看，志愿者参与社会管理的途径是否独立于国家的控制并非关键，重要的是志愿者个体在参与过程中彼此联结的程度有多高。布迪厄指出，社会资本根源于“或多或少制度化的、相互熟识和认可的关系所构成的持续性的网络当中”，[5]（p440-441）其实就是强调了参与者彼此关系的重要性。志愿者可以在参与社会管理的过程中扮演领导角色并组织志愿服务活动，培养与人交流的技巧，进而提高参与政治的积极性和能力，不断增强政治效能感。“参与志愿服务对于提升公众的政治参与意识具有十分显著的作用”，“政治参与的积极性和能力根植于基础性的非政治制度当中”。[6]（p99）此外，过分强调志愿者参与的组织性和正规化是没有必要的，有研究表明，“象征性”的志愿服务也可以通过任务传达和参与过程增进社会资本。[7]（p519）

2.志愿者参与社会管理的理论框架。

上述文献表明，志愿者作为真正参与到社会管理中的公众群体，是社会管理主体的有机组成部分，是政府的重要合作伙伴。可见，社会管理的工作任务可以通过志愿者的集体努力和合作过程得到最有效并且最负责的实施，进而实现“社会资源和社会机会合理配置”的核心目标，[8]因此，合理规划志愿者参与社会管理的路径对达成政府与志愿者的合作和共治、提高社会管理的科学化水平、提升全民公共意识和社会责任感具有重要的实践价值。基于文献可初步构建如下理论框架（见图1）。

图1 志愿者参与社会管理的理论框架

三、基于湖北省关爱行动的个案研究

农民工子女问题的产生相伴于中国城乡一体化进程，“起因于政策和体制的缺失或不完善，主要面临权利不平等和风险防范及转移措施不足所带来的可能陷入贫困的危险”，[9]主要表现为教育体制不合理造成的教育公平问题，以及由家庭沟通缺失和城市融入困难所造成的心理障碍问题，如果现在不采取有力措施，错失治理的时机，可能会造成弱势地位在代际间的传递，阶层不断固化，最终形成难以消除的社会裂痕。“如何帮助农民工子女摆脱这一弱势惯性，在社会流动中处于有利地位，提升其向上流动的机会并健康成长，是创新社会管理体制中的重大社会课题。”[10]（p78）

1.湖北省关爱行动的机制创新。

按照团中央的工作要求，共青团湖北省委于2010年5月4日在全省正式启动“共青团关爱农民工子女志愿服务行动”，以结对帮扶为重点，以“抓部署，促结对，重实效”为指导方针，按照“结对+接力”的工作模式，广泛开展学业辅导、亲情陪伴、感受城市、自护教育、爱心捐赠五个方面的志愿服务，形成了覆盖全省、灵活高效、持续开展的工作格局。

（1）建立省级统筹的网络化协调机制。湖北省共青团将关爱行动纳入全年工作整体规划，将其作为全省共青团工作的重点考核指标，以进行整体部署、分步推进和考核评估。省级工作由湖北省青年志愿者行动指导中心负责，具体包括制定工作规划，监控工作进展，公开工作信息；市、县级团委负责实施工作的具体安排和协调，联系学校、企事业单位、志愿者团体等单位积极参与，通过调研指导、检查督办、现场推进会等方式推动关爱行动；街道社区和乡镇团组织负责掌握农民工子女情况及需求，对接志愿者开展经常性活动。

（2）建立结对帮扶的规范化长效机制。结对是关爱行动得以顺利推进的基础性工作。湖北省共青团在全省调查摸底的基础上，确定结对细化目标和时间进度安排，通过关爱行动信息统计系统监控全省结对情况；市、县级团委动员各级政府部门、企事业单位、志愿者团体，和农民工子女学校进行集体对集体的“大结对”；志愿者通过结对单位获取服务信息，通过免费网络教程、高校名师讲座、优秀志愿者授课等方式接受专业培训，最终签订志愿服务协议，正式与需要帮扶的农民工子女进行个体对个体的“小结对”；并由志愿者与结对单位协调，建立“接力”工作模式，退出机制和补录机制同步进行，确保关爱行动长期有效开展。截至2012年3月，湖北省实现“大结对”的农民工子女学校共有1230所，其中A类学校（城市农民工子弟学校）56所，B类学校（城市农民工子女较集中的学校）345所，C类学校（农民工子女较集中的乡镇、村中小学）829所，占到全省农民工子女学校总数的99.6%，惠及农民工子女408843人，其中已实现“小结对”的农民工子女有383903人，“小结对率”达到93.9%，基本实现大小结对全省覆盖的工作目标。

（3）建立项目推进的科学化活动机制。省级项目办始终把项目建设作为推动工作开展、整合社会资源、凝聚志愿者的重要载体，一是打造社会影响广泛的省级示范项目，如与省内媒体联合开展“畅游江城”项目，组织农民工子女连续7周分批参观武汉市最具代表性的企业和历史文化景观；与非政府组织合作开展“关爱心灵·完美人生”心理辅导志愿服务，在武汉市徐东路学校建立推广试点，并编写《农民工子女心理辅导100问》专业教材，等等。二是通过设立专项基金对省内优秀项目进行扶持，包括硬件设备投入和数年的运行经费，统一命名、统一建设标准、统一挂牌，使得宜昌市的“爱心小课桌”、武汉大学的“种太阳工作室”、武汉理工大学的“5+1彩虹计划”等项目得以健康持续发展。三是集中表彰关爱农民工子女先进志愿者个人，在第五届湖北省志愿者表彰大会上专门设立“湖北省共青团关爱农民工子女志愿服务行动先进个人”的奖项，对85名志愿者进行专项奖励，鼓舞作用显著。

由于区块链技术具有去中心化、透明性、高效率和不具名性的特点，因此该技术可以广泛应用到数字货币、征信管理、金融市场、资产管理等相关场景。同时，区块链和IoT均有着去中心化和分布式的特点，有学者提出将区块链技术应用到IoT平台中，用以解决IoT中安全性差和低效率的问题。体域网作为IoT的一部分，可将区块链技术与体域网结合展开研究。目前中国尚无该方向的研究，本文中我们对区块链应用到体域网中进行身份认证展开研究和分析。

项目制的工作推进方式使得关爱行动的管理体制趋于扁平，参与环节的减少迅速释放了全省志愿者的参与热情，关爱行动信息统计系统显示，与农民工子女学校进行“大结对”的组织单位主要为志愿者自行组织集合的志愿者团体，多以志愿服务队的形式呈现，占“大结对”单位的33.5%，此外，各级政府部门占27.3%，企事业单位占28.9%，居委会、村委会等基层自治组织占7.1%，严格意义上的公民社会组织连同草根组织“大结对率”的总和甚至不到3%。与此同时，志愿者自组织团体的“小结对率”也是各类“大结对”单位中最高的，达到99.1%，这充分说明志愿者个体在关爱行动中独立发挥的主体作用。

2.湖北省志愿者参与社会管理的路径模式。

有研究表明，政府和市场并不能满足所有的社会需求，公众对于“社会交往的需求”和“公共物品的多元化需求”在现代社会往往处于长期匮乏的状态。这就需要公民通过一定的方式自己动员起来去填补这类社会需求的空白，在西方社会，以非政府组织为主体的“公民社会”正是因为适应了这样的形势需要而长盛不衰。而在我国，“国家政权延伸到社会的底层，直接面对公众，社会秩序完全依赖于国家的控制力度”，[11]（p59）公民社会组织的生存空间被严重压缩，制度资源相对缺乏，长期处于萎靡状态。

在湖北省关爱行动中，基于全民素质提升而迅速扩大的志愿者群体为解决这一困局提供了答案，公众通过志愿者的角色直接参与政府框架下的社会管理，以高度分散的非正式组织形式填补社会需求空白，契合了我国当前国家与社会的基本关系。结合关爱行动的个案，根据自主性、组织性、灵活性、持续性四个维度的差异，志愿者参与社会管理的路径可分为通过依托政府的“出场式”参与、依托企事业单位的“依附式”参与，依托市民社会组织的“合作式”参与，以及依靠志愿者自身的“自治式”参与四种类型（见图2），每种类型内部亦存在四个维度上的差异。

图2 志愿者参与社会管理路径类型分布图

（1）“出场式”参与路径。“出场式”的参与路径是指志愿者为协助政府达成的某项行政或政治目的而被动参与社会管理的参与方式。该路径主要依托政府和准政府组织，由各级党政部门、自上而下设立的官方人民团体以及“枢纽型社会组织”通过组织动员的方式将志愿者嵌入行政过程。在关爱行动中，省市级项目办通过组织动员将志愿者安排到既定的活动框架中，志愿者按部就班地参与直到活动结束，配合政府部门完成行政任务。以“畅游江城”活动为代表的省级示范项目就是志愿者“出场式”参与的典型，此外，奥运会、世博会等大型赛会的全民志愿者动员，应急管理体系、环保体系等国家级规划下的专业志愿者队伍建设也都属于该类型。

“出场式”参与在政府和媒体的联合运作下具有显著的社会倡导的作用，在“关爱行动”中被各级项目办广泛运用，其主要特征有以下三个方面：“行政主导”的运作模式，无论有否形式上的民主决策机制，重大事项的决策权系于行政部门领导即各级项目办的负责人，志愿者并无实权；“双向服务”的运行目的，既服务于政府，也服务于社会，但是后者不能影响前者，志愿者开展的关爱行动确实对农民工子女产生正面影响，但在媒体的全程关注下，活动的整体“外观效果”才是重中之重；“跨界汲取”的资源网络，政府掌握丰富的政策和社会资源，可直接或间接获取财政资金、人才序列、税收优惠、政策支持等体制内资源，亦可以官方的身份获取社会捐赠、媒体支持等社会资源，社会影响力广泛。

（2）“依附式”参与路径。“依附式”的参与路径是指志愿者在完成本职工作后服从所在单位的安排参与社会管理的参与方式。该路径主要依托企业单位和事业单位，由于志愿者参与的具体活动往往与其本职工作无关，员工的工作负担会有增加，所在单位也必须作出相应让步，所以该路径的确立必须经企事业单位和员工双方的同意，但所在单位居于主导地位，志愿者居于依附地位。相较于“出场式”参与，志愿者的诉求得到了一定程度的尊重，但其开展的所有活动必须从属于所在单位的整体战略。

“依附式”参与按照所在单位对于志愿者角色定位的不同，可分为公益性依附和工具性依附两种参与类型。公益性依附指所在单位在伦理道德和社会责任的驱使下引导志愿者参与至耦合单位业务和社会效益的社会领域，适用于事业单位、大型企业等规模较大、发展较为成熟的单位，如“畅游江城”项目得到了武汉邮科院、武钢博物馆等单位的支持，为关爱行动提供资金、场地等物质保障，精心安排与企业文化特色相关的参观、实践体验活动。工具性依附指所在单位出于本单位的利益引导志愿者参与至可明显改善单位外在形象的社会领域，以获取经济效益为最终目的，主要适用于中小企业，如“冬日暖阳”为农民工子女送校服活动项目中，湖北世纪英才公司以改善企业形象、拓展湖北市场为目的，通过经费赞助取得活动的冠名权，并确保公司的管理人员和部分员工可以出席项目启动仪式等有媒体在场的公众场合。

（3）“合作式”参与路径。“合作式”的参与路径是指志愿者在与市民社会组织协商达成的合作框架下共同参与社会管理的参与方式。市民社会组织是指同时具备非政府性和非营利性两个特征的由民间自愿发起成立的正式社会组织，其性质符合严格意义上的“西方第三部门组织”。我国的市民社会组织的数量在改革开放后快速增长，其中包括通过民政部门和工商部门登记注册的合法组织，也包括未注册的草根组织。在“关爱行动”中，市民社会组织以其针对农民工子女的专业化服务为比较优势吸引志愿者的参与，《农民工子女心理辅导100问》专业教材的内容正是由市民社会组织结合科学理论和实践经验独立完成的，现已成为全省“关爱行动”志愿者的必读教材，并纳入志愿者的专业培训体系。

（4）“自治式”参与路径。“自治式”的参与路径是指志愿者通过自组织以个体或团体的形式主动参与社会管理的参与方式。在该路径中，志愿者以解决社会问题为出发点，其动机与提供自身技能、回应他人求助的良好愿望相联系。“自治式”参与能够脱离现有单位和组织的外在影响，以个人的价值偏好为核心，即使志愿者集合成为团体也不以发展成为正式组织为目标，而是以临时共同体的形态共享各成员的核心能力。“关爱行动”中数量庞大的独立志愿者队伍是“自治式”参与的典型表现，志愿者在“小结对”的基础上再依托共同地域建立“大结对”，这也正是志愿自组织团体“小结对率”居高的真实原因。

“自治式”的志愿者参与在“关爱行动”中表现出以下三个方面的特征：“开放式”运行，以网络信息和邻里关系为平台，具有参与意向的志愿者可以自主自发地完成参与过程，社会适应性强；“低成本”运作，志愿者自愿贡献时间、技能、金钱等资源用于参与活动，外加志愿者个体的影响力有限，其力所能及的小规模的活动往往也无需高成本；“民生化”倾向，志愿者在参与过程中也往往倾向于支持现行的政策，强调与政府的互信。

“自治式”参与是最为理想的志愿者参与路径，但居高不下的流动率造成志愿者参与缺乏稳定性，参与行为随意，群体流动频繁，进而造成志愿者参与能力和质量总体水平不高，大部分志愿者对于政策的了解程度、资源动员能力和项目管理能力等都还有待提高。同时，由于没有建立规范性的标准或法规，志愿者参与活动缺乏专业培训、督导和评估，造成参与人员的构成鱼龙混杂，影响了志愿者的总体形象。

表1 志愿者参与社会管理路径类型比较

四、志愿者参与社会管理路径创新的政策建议

尽管志愿者的参与对提升社会管理的科学化水平具有显著成效，但由关爱行动的个案研究表明，志愿者也非现代社会治理的“完美工具”，同样存在着“志愿失灵”的现象。志愿失灵是指志愿原则无法有效配置慈善资源，造成志愿组织在满足社会需求、提供志愿服务等方面产生的功能缺陷和效率困境。[12]（p99）

优化志愿者参与社会管理的路径必须促进和协调各种不同路径共同发挥作用，而不是仅仅依靠某一项目、某一部门或某一社会系统来承担责任。只有将志愿者的参与过程视为一个整体，才能形成一个促进不同参与路径共同发挥作用的适应志愿者参与的社会管理框架体系。

1.以合作为主题，重新定位志愿者的社会角色。

社会管理说到底还是对人的管理和服务。志愿者作为真正参与到社会管理中的公众群体，是社会管理主体的有机组成部分。必须重新认识志愿者对于社会管理的重要作用，以法律的形式明确志愿者和志愿组织与政府的合作伙伴关系，将其作为公众参与社会管理的自主制度形式，以确保其能够在公平竞争的条件下得到来自公共部门的资源；必须深入挖掘并科学开发志愿资源，志愿者群体蕴藏着可观的精神性、物质性、社会性等资源，必须多角度、全方位地开发挖掘，而不是仅仅关照其对于精神文明建设的价值，或者滥用志愿者的人力资源；必须不断拓展志愿者参与的内涵，从公民社会责任和个人发展需求的角度提升志愿者参与的价值，有利于吸引更多的公民升格为志愿者，营造参与氛围。

2.以项目为载体，推动志愿者参与的规范运作。

在鼓励志愿者根据社会需求探索并创新参与方法和参与内容的基础上，对于逐渐成熟并适宜持久开展的活动要力求实现项目化运作。建立规范化的运行标准，具体包括资源筹集、沟通协商、公关营销、民主治理等内容，并通过官方试点、媒体宣传、项目推介会等形式进行推广；建立多元化的监督体系，完善政府、社会、媒体的三方监督网络，通过媒体问责、政府购买服务等形式对志愿者的参与项目进行评估，并将改进意见及时传达给志愿者；建立科学化的激励机制，落实《中国注册志愿者管理办法》中有关志愿者的星级认证制度，根据志愿者参与的规范化程度授予不同星级的志愿者称号或授予不同级别的志愿服务奖章，对其中有突出表现者予以表彰奖励。

3.以授权为核心，强化志愿者参与的制度保障。

优化志愿者参与社会管理的路径需要政府制定旨在授权志愿者、提升与志愿者合作水平的法律法规和政策措施，化解参与障碍。健全法律法规，明确其公益法人的地位，确定志愿者参与的基本原则、活动范围、基本类型、权利义务、救济赔偿等要素，并做好普法宣传，确保参与路径在法律框架内运行；拓展参与渠道，政府应充分授权志愿者以解决社会问题为中心参与社会管理，并通过指定公务员或专业社工以顾问的形式为志愿者提供政策咨询和发展建议，而不是通过收编、控制、禁止等手段阻断其参与路径；强化政策支持，通过税收优惠政策引导社会资源向志愿者聚集，通过财政扶持政策缓解志愿者参与资金不足的问题，通过底线保障政策减少志愿者在参与过程中因意外引发的经济或人身损失。

4.以统筹为目标，协调志愿者参与的社会资源。

志愿者参与社会管理必须得到来自社会各界的支持才能持续发展，优化志愿者参与的社会支持体系应至少在“资源整合”和“长期发展”两个维度上体现“统筹”的理念，以提高社会支持的瞄准水平和收益水平。建立权威常态机构，重构由共青团、民政部门、文明办等部门分治志愿者的管理体系，统筹制度资源，在行政管理体制实现突破；建立信息管理平台，使得涉及志愿者参与的政府、企事业单位、市民社会组织和志愿者个体可以在信息共享的基础上协同行动，实现志愿资源的网络化管理；建立专项参与基金，统筹志愿者参与社会管理的财政拨款、国外援助、企业和私人捐款等资金，以项目评估为基础，以鼓励参与为目标，通过公平合理的规范程序给予志愿者及志愿者团体不同层次的经费资助。

5.以教育为手段，创设志愿者参与的社会环境。

志愿者参与社会管理的积极性与公民素质和社会认同紧密相关，要改变志愿者参与的社会环境必须提升公民教育的水平。持续完善培训体系，以初任志愿者培训、骨干志愿者培训、志愿服务技能交流三方面为主体分类开展培训工作，创新培训形式和方法，依托信息技术，全面铺开志愿者的培训网络；持续加强理论研究，联合高校智库建立志愿者参与研究中心，推动志愿者参与的创新和试验，推广志愿者参与的先进理念和成熟经验；持续强化基础教育，在义务教育阶段增设志愿者参与的教育和实践内容，并纳入课程考核，从小培养公民意识和社会责任；扩大媒体宣传，提高公众对于志愿者的认同，合理规划宣传步骤，创新社会宣传形式，营造关心支持志愿者的良好氛围，为优化志愿者参与社会管理的路径奠定良好的心理和社会基础。

五、结语

“社会管理，说到底是对人的管理和服务。”加强和创新社会管理对公众的一项基本要求就在于，个人应该从多方面进行社会参与，而这种参与将成为调动社会成员积极性并同时促进社会发展的重要动力。志愿者参与社会管理的路径所指涉的就是公众和政府之间的关系形态，重塑志愿者的社会价值能够促使人们以公民的姿态进入到更广大的公共空间中，以人为本推动公众参与，进而为建设中国特色社会主义社会管理体系奠定基础。

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责任编辑 张晓予

C916

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1003-8477（2013）04-0047-05

栾丽霞（1963—），女，华中科技大学公共管理学院教授。杨思阳（1988—），男，华中科技大学公共管理学院硕士研究生。陈涛（1988—），男，华中科技大学公共管理学院硕士研究生。

湖北省哲学社会科学基金项目“非政府组织参与湖北新农村建设问题研究”（[2010]221）的阶段性成果。