论剥夺政治权利内容的不确定性——基于学说述评及规范文本分析视角

饶龙飞

(同济大学法学院,上海 200092；井冈山大学政法学院,江西 吉安 343009)

根据我国1997年《刑法》第五十四条的规定,剥夺政治权利是剥夺下列权利:(一)选举权和被选举权；(二)言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利；(三)担任国家机关职务的权利；(四)担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利。我国刑法学界对剥夺政治权利内涵的定义揭示基本上取得一致意见:“剥夺政治权利,是指剥夺犯罪人参加管理国家和政治活动的权利的刑罚方法。 ”①另可参见:何秉松:《刑法教科书》,中国法制出版社1997年版,第487页。陈兴良:《陈兴良刑法学教科书之规范刑法学》,中国政法大学出版社2003年版,第215页。［1］(P429)《刑法》对剥夺政治权利内容的规定和刑法学界对剥夺政治权利内涵的基本一致的阐释,似乎表明剥夺政治权利这一刑罚方法在内涵与外延(即内容)上都是明确的、无可争议的。但事实并非如此。虽然刑法学界对剥夺政治权利的内涵表述基本上是一致的,但对《刑法》规定的剥夺政治权利内容的理解或解释却存在不同的甚至是截然相反的意见或观点。更令人“惊愕”的是,剥夺政治权利内容的不确定性不仅仅表现在 《刑法》所规定的上述四项子权利各自外延的不确定,而且还表现在自有了剥夺政治权利或相类似刑罚方法以来不同时期的法律规范对剥夺政治权利或相类似刑罚方法的内容规定的不一致。同时,剥夺政治权利内容的不确定性还有一个非常重要的、极具中国特色的表现,即被剥夺政治权利者不仅在执行刑罚期间丧失上述 《刑法》规定的四项权利,而且根据相关法律、行政法规、规章甚至行政规定的规定②此处所言的行政规定即为行政法学界一般所言的规章以下的规范性文件,而我国《行政复议法》第七条已将“规章以下的规范文件”称为“规定”。故此为行文简便并根据上述法律规定,本文使用“行政规定”来指称“规章以下的规范性文件”。,还将在刑罚执行期间及之后一定时间内甚至终身丧失其他一些内容广泛、性质多样的非政治权利。本文的主旨就在于通过对不同历史时期、不同效力等级的规范性文件的文本分析与对各类不同观点或学说的梳理,揭示上述剥夺政治权利内容不确定性的三方面表现,以引起学界、实务界对剥夺政治权利这一刑罚方法进行重新审视与研究。

一、《刑法》规定的剥夺政治权利内容的不确定

前文已提及,我国刑法学界对剥夺政治权利内涵的定义揭示是基本一致的。但这种一致却并不意味着刑法学界对剥夺政治权利内容理解或解释的一致。无论是对选举权和被选举权,还是对言论等自由权利,甚至对担任国家机关职务的权利、担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利的外延,学界都存在不同的甚至是针锋相对的观点或意见。以下详述之。

（一）选举权和被选举权

对作为《刑法》第五十四条规定的剥夺政治权利内容的选举权和被选举权所指向的范围而言,我国学界存在一种倾向性意见,即认为“作为剥夺政治权利内容的选举权和被选举权仅指宪法第34条所规定的公民的选举权和被选举权,而不包括各党派、社会团体、企业、事业单位中的各种选举权和被选举权。 ”［2］(P144)且根据这种意见,宪法第三十四条所规定的选举权和被选举权仅指选举国家代表机关代表的权利和被选为国家代表机关代表的权利。笔者赞同上述意见在解释刑法条文时所秉持的价值取向,但这种意见却无法消除笔者的下述疑惑。

《村民委员会组织法》(2010年修订)第十三条第1款规定,年满十八周岁的村民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权；但是,依照法律被剥夺政治权利的人除外。根据《村民委员会组织法》的这一条款,我们可以合乎逻辑地解释出被剥夺政治权利的村民当然不享有村民委员会选举中的选举权和被选举权。而选举和被选举为村委会委员的权利显然不等同于选举和被选举为全国人大和地方各级人大代表的权利。如此,我们又如何得出《宪法》第三十四条和《刑法》第五十四条规定的选举权和被选举权仅仅指选举国家代表机关代表的权利和被选为国家代表机关代表的权利这一结论呢？对这一问题,学界提供了两种解答:1.第一种解答认为,“这一规定(指上述《村民委员会组织法》第十三条第1款,引者注)并不能说明选举权和被选举权包括村民委员会的选举。相反地,这一规定说明了,除了选举全国和地方各级人大代表以外,如果要剥夺犯罪分子其他方面的选举权和被选举权应该通过制定专门法律法规或章程的形式加以规定,否则,在刑法上被剥夺选举权和被选举权并不必然剥夺其他方面的选举权和被选举权。 ”［3］2.第二种解答是,“剥夺政治权利刑之选举权与被选举权仅指国家领域内的政治权利,即公民的选举权与被选举权,而不包括社会领域内的政治权利。因为村民的选举权与被选举权不是国家领域内的政治权利,只是社会领域内的政治权利。 ”［4］

对上述两种解答,笔者持有如下异议:1.“要剥夺犯罪分子其他方面的选举权和被选举权应该通过制定专门法律法规或章程的形式加以规定”的这一观点与《立法法》第九条有关“对公民政治权利的剥夺属于全国人大及其常委会绝对保留的立法事项”规定相冲突。即法规或章程的形式不能作为剥夺公民政治权利的法规范依据。2.学界一般认为,政治权利是公民参加管理国家和政治活动的权利。那么,政治权利能否区分为国家领域内的政治权利和社会领域内的政治权利？“政治权利是指公民以积极作为的方式参与或接近国家权力成立和运作的、反映公民对国家的能动地位的权利。”［5］政治权利是与国家权力的成立与运作直接相关的权利,至于与社会公共权力的成立和运作相关的权利不能称为政治权利。因而政治权利无法区分为国家领域内的政治权利和社会领域内的政治权利。3.还有更为重要的一点是,上述的倾向性意见认为《刑法》第五十四条规定的选举权和被选举权就是《宪法》第三十四条规定的选举权和被选举权,而后者仅仅指选举和被选举为全国和地方各级人大代表的权利。这种对《宪法》的理解是否正确呢？事实上,宪法学界对《宪法》第三十四条规定的选举权和被选举权的外延同样存在争议。如有观点认为:“村委会选举中的村民选举权同代议机关代表选举及国家公职人员选举中的选举权都是基本政治权利,是宪法赋予村民的行使管理国家事务和社会事务的权利,具有法定性。”［6］(P93)而另一种观点则认为:“在我国,选举权特指选民和选举单位依照选举法的规定,选举人民代表大会代表的权利。 ”［7］(P346)因此,在对《宪法》相关规定的理解上存在异议的前提下,采用所谓的合宪性解释方法来解释《刑法》是不妥当的。4.另外,还有一点值得指出的是,无论是《刑法》还是《村民委员会组织法》在其第一条有关立法目的和立法根据的规定中都非常明确地规定了“根据宪法,制定本法”。如果我们只将《宪法》第三十四条规定的选举权和被选举权理解为仅指选举国家代表机关代表的权利和被选为国家代表机关代表的权利,那么,《村民委员会组织法》的立法根据是宪法哪个条款呢？仔细分析我国《宪法》的条款,也只有第三十四条提及了 “但是依照法律被剥夺政治权利的人除外”的内容。如果此条不能作为《村民委员会组织法》的立法根据,那么该法就存在违宪的嫌疑。故此,我们无法得出《宪法》第三十四条规定的选举权和被选举权仅指选举国家代表机关代表的权利和被选为国家代表机关代表的权利的结论。基于相同理由,我们也无法作出如下推断:《刑法》第五十四条规定的作为剥夺政治权利内容之一的选举权和被选举权仅指选举国家代表机关代表的权利和被选为国家代表机关代表的权利。

也许,我们可以提供另一种方案来解答上述问题,但却会产生新的疑问。即《宪法》第三十四条规定的“剥夺政治权利”具备两种不同的法属性,也就是说,剥夺政治权利(当然包括选举权和被选举权在内)可以区分为作为刑罚方式之一的剥夺政治权利和非刑罚的剥夺政治权利。《刑法》第五十四条规定的剥夺政治权利的法属性为前者,其他法律规定的剥夺政治权利的法属性则为后者。相应地,《刑法》第五十四条规定的选举权和被选举权可理解为仅指选举和被选举为各级人大代表的权利；其他法律中涉及的选举权和被选举权则是指其他领域中的选举权和被选举权。这样,《村民委员会组织法》和《刑法》的相关规定都具备了宪法上的立法根据,就消除了违宪的嫌疑。事实上,《立法法》第九条的规定亦给我们提供了上述启示。该条在规定绝对保留的法律立法事项时是这样表述的:“但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”从以上表述中我们可以看出,立法者即全国人大将 “对公民政治权利的剥夺”与“刑罚”并列,而这种并列性表述恰恰表明立法者认为剥夺政治权利具有刑罚和非刑罚两种不同的法属性。如果剥夺政治权利只有一种法属性即刑罚的话,那立法者为何要作出以上这种看似“画蛇添足”且互相矛盾、抵触的规定呢？

但是,随之而来的新的疑问就是,将剥夺政治权利的法属性区分为刑罚和非刑罚两种,是否是对《宪法》第三十四条的正确解释？如果这种解释能够成立,由于作为刑罚的剥夺政治权利是由人民法院判决、公安机关执行的,在程序上有相应的保障；而作为非刑罚的剥夺政治权利由谁判处、由谁执行、如何执行等问题,在现行的实定法上都找不到相应的根据。如此,上述的第三种解答方案也是“疑问重重”,无法做到完全令人信服。

（二）言论等自由的权利①

①我国宪法学界一般认为出版、集会、结社、游行、示威自由可视为言论自由的另一些表现形式,即都属于表达自由的内容与形式,故为行文简便计,笔者使用“言论等自由”表示“言论、出版、集会、结社、游行、示威自由”,下文亦同。

在对剥夺政治权利内容的研究中,最富有争议的就是《刑法》第五十四条规定的剥夺言论等自由的权利。综合学界已有的研究成果,这些争议主要集中在以下两个方面:一是如何解释剥夺言论等自由权利的外延,即能否将《刑法》所规定的剥夺言论等自由的权利限缩解释为剥夺政治性言论等自由的权利？二是《刑法》规定的剥夺政治权利包括剥夺言论等自由的权利是否具有宪法根据,即《刑法》的规定是否违宪？

1.能否进行限缩解释？

对《刑法》第五十四条规定的剥夺言论等自由的权利是否能进行限缩解释,如何限缩这一问题,学界主要存在以下两种截然相反的意见或观点。

第一,可以且能够进行限缩解释。该种观点认为:“剥夺言论自由的范围应限制在剥夺其政治性的言论自由,而不包括非政治性的言论自由。也就是说,剥夺言论自由并不是泛指不允许犯罪分子用口头或书面文字表达自己的思想,更不是指不让犯罪分子随便讲话。”［8］同样持该种观点的学者还认为,如果不加区分地剥夺言论等政治自由,是有悖于立法意图的。［9］进而还有学者针对下述反对意见提出修改刑法增加限制性规定的观点,“有必要在刑法的规定中设置一定的限制,比如在刑法第54条第2项之前加上‘政治性的’限制,明确表明刑法所要剥夺的乃是属于政治性的那一部分权利,以示其与宪法的规定有所不同。……当然实践中确实如有的学者提出的会存在难以区别掌握的问题,即执行机关有时候会不太容易把握哪些属于政治性的东西,哪些属于非政治性的东西,但这不应该成为立法的障碍。”［10］

另外,学界还存在另一种限缩解释观点,即刑法并没有剥夺犯罪人的言论等自由的权利,只是限制这些权利的自由行使,其所持的主要理由为:“其一,在《刑法》第54条规定剥夺的四项政治权利中,其余三项都是直接剥夺其权利,而对言论、出版、集会、结社、游行和示威,只是剥夺其自由行使的权利；其二,言论、出版、集会、结社、游行和示威的权利形式多样,内容非常广泛,如果全部剥夺是不现实的。 ”［11］

第二,不能进行限缩解释。该种观点主张,“这种观点 (指将剥夺言论等自由的权利限缩解释为剥夺政治性的言论等政治自由权利的观点,引者注)我们不敢苟同,没有任何理由将宪法第35条规定的上述六项自由局限于政治性的,仅作政治性的理解。宪法本身没有对其内涵作出进一步的解释,宪法学著作也未将其限制在政治性的范围之内,对其仅作政治性的理解,不仅没有宪法依据,也无宪法学依据。更为重要的是,对这六种自由作政治性和非政治性的划分,虽然理论上可行,但在实践中真正操作却十分困难,或者说无法操作。”［12］与该种观点相类似的意见亦认为,对剥夺言论等自由的权利进行合宪性限缩解释 “是建立在对‘政治权利’这一概念的恣意解释的基础上,混淆了‘政治权利’和‘与政治相关的权利’的界线。……另外,政治表达与非政治表达的界线和标准又在哪里？在实践中应由哪个主体来划分和决定这样的标准？ ”［13］

2.是否违宪？

对《刑法》第五十四条规定的剥夺政治权利包括剥夺言论等自由的权利是否合乎宪法,是否有宪法根据这一问题,学界亦存在不同的甚至是相互对立的观点或意见。

第一,等待权威解释论。该种观点认为,“从宪法中可以看到,宪法第二章在规定有关公民权利时规定了需要剥夺其权利的例外情况。……而宪法第三十五条在规定言论等自由权时,却无任何例外规定。这是否应当认为依据宪法,该条规定的公民的各项自由权是不容剥夺的？或者可以认为这种不同的规定方法只是某种习惯所致,而并无实质性的差异？关于这一点,有待权威的立法解释。 ”［9］

第二,合宪论。这种意见认为《宪法》第三十五条规定的言论、出版、集会、结社、游行、示威可以被“依法剥夺和限制”,且《刑法》第五十四条的规定“没有违宪”。其主要理由在于以下三点,即“首先,37条依法对人身自由权利的剥夺和限制实际上就达到了对35条规定权利的限制和剥夺的效果,因为羁押在监的罪犯不可能自由行使35条的权利,也即《宪法》其他条文间接许可了对35条的内容‘可依法剥夺和限制’。其次,《宪法》条文特点之一是其概括性和原则性,我理解,34条、37条和40条之所以出现‘可依法剥夺和限制’的规定,主要是因为这些权利在历史上曾一度被严重践踏,强调需依法限制或剥夺,其它权利则无需强调,这并不能反过来证明,没有明确许可就视为不能。第三,《集会游行示威法》以特别法的形式,赋予公安机关负责人有权决定许可或不许可集会或游行示威的申请,这实际上是对35条公民权利的限制。”［14］还有一种意见认为,虽然不能将刑法的第五十四条视为 “对宪法的第三十四条与第三十五条作出了立法性的宪法解释”,但事实上“宪法默认了刑法的合宪性”,其理由就在于:“一般来说,同一个立法机关所颁布的下位法违反上位法的情况非常罕见,而且,全国人大及其常委会并未作出宪法解释认定刑法违宪”。［15］

第三,违宪论或无宪法根据论。这种观点认为,“这一规定 (指剥夺公民言论等自由权利的规定,引者注)违背了《宪法》第35条的规定。……可以肯定的是,公民的言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由不可由法律予以剥夺,是宪法的立法原意,也是建国后历次宪法一以贯之的精神。”［16］持相同意见的学者亦认为,“刑法第54条第(二)项并无宪法根据,而仅仅是出于国家政治生活的需要。”其主要理由在于:“宪法第34条规定了选举权与被选举权,紧接着在第35条规定了‘政治自由’。在第34条又规定了选举权与被选举权可以剥夺,而在 ‘政治自由’一条中并没有明确规定可以剥夺。如果认为政治自由也是可以剥夺的,那么在规定剥夺选举权与被选举权的时候,也会对是否可以剥夺政治自由作出明确的规定。”［17］

事实上,《刑法》第五十四条第(二)项的规定能否进行限缩解释和是否违宪这两个问题紧密相关,对其的正确回答都涉及到一个根本性的、必须先行解决的前提性问题,即《宪法》第三十四条的“但书规定”即“但是依照法律被剥夺政治权利的人除外”中的剥夺政治权利范围如何确定？其除了包含本条规定的选举权和被选举权之外,是否还包括《宪法》第三十五条规定的言论等自由权利？言论等自由权利在权利属性上是否仅仅为政治权利之一种,还是既具有政治权利属性又具有其他非政治权利属性,或者其根本就不属于政治权利？对以上问题,笔者曾在相关的论述中作出了初步的回答,即“从此六项自由的核心特征来看,其属于政治权利(政治自由)”。［5］但由于上述回答是建立在对作为学术概念的政治权利的分析基础上,不能完全作为对《宪法》第三十四和三十五条的解释结论。鉴于本文的论述主旨和学界的诸多分歧,笔者将另文撰述《宪法》第三十四条“剥夺政治权利”的确切外延。

（三）担任公职的权利①

①《刑法》第五十四条第(三)(四)项规定的“国家机关职务；国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务”本质上都为公职,而且学界已有学者提出“公职权”这一概念。参见柳砚涛:《公职权》,载杨海坤主编:《宪法基本权利新论》,北京大学出版社2004年版,第174-194页。同时,我国的《公务员法》(第二十四条)等法律亦使用了“公职”这一概念。在此,为行文简便计,使用“担任公职的权利”这一称谓来表示“担任国家机关职务的权利；担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利”,下文亦同。

对《刑法》第五十四条第(三)(四)项规定的剥夺担任公职权利的具体涵义,学界同样存在颇多的争议。这种争议不仅体现在这两项所使用的词汇或概念(如“国家机关”、“职务”、“国有公司、企业、事业单位”、“人民团体”、“领导职务”等)的解释方面,②对于这些词汇或概念的争辩与解释,吴平先生已作了较为翔实的分析与归纳。限于篇幅,笔者在此不再展开讨论。参见吴平:《资格刑研究》,中国政法大学出版社2000年版,第168页以下。而且还表现在对“担任公职的权利是否属于政治权利”这一问题的解答方面。大体而言,对这一问题的解答,学界存在肯定论、否定论及兼具论三种观点。

1.肯定论。该种观点认为:“在社会主义公有制经济情况下,担任国有公司和国有企业的领导职务与担任私营企业的领导职务存在着根本上的差异,前者是代表国家对国有公司和国有企业进行管理,实质上是参与国家政治生活的一种形式,因而可以被纳入剥夺政治权利的范围。”［18］

2.否定论。这种观点则主张,“剥夺政治权利这一刑名的政治色彩过于浓厚,而且刑法典规定的剥夺政治权利刑的具体内容,如担任事业单位和人民团体领导职务的权利,实际上并不属于政治权利”。［12］

3.兼具论。这一观点认为,“担任国家机关职务的权利固然含有‘政治’色彩,但不能因此而将其归入政治权利。首先,我国的宪法文本当中并未将其纳入‘政治权利’的范畴；其次,这一权利除了政治色彩以外,还涉及到公民的就业权。……担任国家机关职务的权利,可以说是一项兼具政治性与经济性的权利,不能将其简单地完全归入政治权利的范畴。 ”［13］

担任公职的权利是否属于政治权利？对这一问题的回答应该分为两个层面:一是从学术概念的意义上以及权利分类的角度,我们完全可以将担任公职权利的属性定位于“政治权利”。③具体分析参见饶龙飞:《政治权利概念的多维解读》,载《北方法学》2008年第5期。二是从法律概念的意义上及宪法解释的角度,我们只有在具体分析我国《宪法》的体系、历史、制宪目的等的基础上才能作出正确的解答。因为,学界对《宪法》第三十四条规定的政治权利具体包括哪些权利本身就存在颇多的争议。对此,笔者同样将另文撰述。

二、剥夺政治权利内容不确定的历史表现

对《刑法》规定的剥夺政治权利内容的不同甚至是对立性的理解或解释仅仅是剥夺政治权利内容不确定性的一种表现。历史纵向地审视或考察不同历史时期的规范性文件,我们还可以得出如下一个结论:剥夺政治权利内容的不确定还表现在不同历史时期的规范性文件对剥夺政治权利或相类似刑罚方法的内容规定的不一致上。

1950年11月28日,其时的中央法制委员会颁布了《关于“褫夺公权”刑名的改正及其解释》,该文件规定:“褫夺公权,系沿用旧名词。现在依据‘共同纲领’第7条的规定,为剥夺政治权利；故为统一名称起见,应依‘共同纲领’,决定为剥夺政治权利。”这一文件不仅第一次确定了“褫夺公权”改为 “剥夺政治权利”,也明确了改名的宪法性依据——《共同纲领》(第七条)。从这一文件的规定中我们可以得知,剥夺政治权利的前身是“褫夺公权”。有鉴于此,我们的考察将以上述文件为依据,对中国历史上规定“褫夺公权”及“剥夺政治权利”的文件进行一番不完全的梳理,以论证上述笔者提出的 “不同历史时期的规范性文件对剥夺政治权利或相类似刑罚方法的内容规定的不一致”的假设。

（一）褫夺公权

基于所阅览到的历史文件有限,笔者暂无法确认“褫夺公权”这一刑罚究竟起源于何时。但对于上述假设的论证而言,这些文件已经足够。①以下所列的文件资料均来源于吴平:《资格刑研究》,中国政法大学出版社2000年版,第19、20、22、26、128-129、136-142页。笔者在引用时作了技术性处理。这些文件及其所规定的褫夺公权的内容分别是:

1.大清王朝于1910年颁布的《大清新刑律》。此部文件规定,褫夺公权者,终身褫夺下列资格之全部或一部:(1)为官员之资格；(2)为选举人之资格；(3)膺封赐勋章、职衔出身之资格；(4)入军籍之资格；(5)为学堂监督、职员、教习之资格；(6)为律师之资格。

2.国民党政权于1935年颁布的《中华民国刑法》。该部刑法规定,褫夺公权者,褫夺下列资格:(1)为公务员之资格；(2)公职候选人之资格；(3)行使选举、罢免、创制、复决四权之资格。

3.中国共产党领导下的赣东北特区工农兵第二次代表大会于1931年颁布的 《赣东北特区苏维埃暂行刑律》。该刑律第26条规定,褫夺公权包括下列资格的全部或一部:(1)参加政权的资格；(2)参加一切群众组织的资格；(3)选举资格；(4)充当红军的资格。

4.中国共产党领导下的山东省胶东区行政公署司法处于1947年颁布的《关于“褫夺公权”的几个问题》。这一文件规定,对犯罪者应予褫夺公权的范围包括:(1)选举权和被选举权；(2)罢免权；(2)创制权与复决权；(4)公职候选人的资格；(5)充当公务人员的资格；(6)担任学校教员的资格；(7)其他人民所公认的最荣誉的资格。

5.中央人民政府法制委员会于1950年7月制定的《中华人民共和国刑法大纲》(草案)初稿。该草案初稿规定,褫夺政治权的内容为褫夺下列权利:(1)选举权与被选举权；(2)担任国家公职之权；(3)被选举担任公共团体职务之权；(4)受国家的勋章奖章及荣誉称号之权。

（二）剥夺政治权利

以《关于“褫夺公权”刑名的改正及其解释》这一文件为标志,“褫夺公权”为“剥夺政治权利”所取代。其后的相关文件、行政法规及刑法草案、正式刑法所规定的剥夺政治权利内容都存在些许的差异。它们的名称及其规定的剥夺政治权利内容分别是:

1.中央法制委员会于1950年11月28日颁布的《关于“褫夺公权”刑名的改正及其解释》。该文件规定,剥夺政治权利的内容,系指下列各种:(1)选举权和被选举权；(2)担任国家职务之权；(3)担任公共团体职务之权；(4)受国家勋章、奖章及荣誉称号之权；(5)受领恤金之权。

2.政务院于1952年7月17日颁布的《管制反革命分子暂行办法》。该《办法》第4条规定,对被管制分子,应剥夺下列政治权利:(1)选举权与被选举权；(2)担任国家机关行政职务之权；(3)参加人民武装与人民团体之权；(4)言论、出版、集会、结社、通讯、居住、迁移及示威游行之自由权；(5)享受人民荣誉之权。

3.中央人民政府法制委员会于1954年9月30日颁布的《中华人民共和国刑法指导原则》(草案)初稿。该初稿规定,剥夺政治权利的内容指剥夺下列权利:(1)选举权和被选举权；(2)担任国家机关行政职务；(3)参加人民武装；(4)言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由；(5)享受勋章和荣誉称号。

4.全国人大常委员会法律委员会于1957年6月28日颁布的《中华人民共和国刑法》(草案)初稿(即第22稿)。该初稿规定,剥夺政治权利的内容是剥夺下列权利:(1)选举权和被选举权；(2)担任国家机关行政职务的权利；(3)担任审判员、陪审员、检察员、律师的权利；(4)担任人民团体领导职务的权利。

5.中央政法小组于1963年10月9日颁布的《中华人民共和国刑法》(草案)修正稿(即第33稿)。该初稿规定剥夺政治权利的内容是剥夺下列权利:(1)选举权和被选举权；(2)担任国家机关、企业、事业单位行政职务的权利；(3)担任审判员、陪审员、检察员、律师的权利；(4)担任人民团体领导职务的权利；(5)担任学校教师和行政职务的权利。

⒍全国人大于1979年7月6日颁布的 《中华人民共和国刑法》(即旧刑法)。该法第50条规定,剥夺政治权利是剥夺下列权利:(1)选举权和被选举权；(2)宪法第四十五条规定的各种权利；①需要说明的是,1979年刑法第五十条所规定的“宪法第四十五条规定的各种权利”是指1978年宪法第四十五条,即“公民有言论、通信、出版、集会、结社、游行、示威、罢工的自由,有运用‘大鸣、大放、大辩论、大字报’的权利。”(3)担任国家机关职务的权利；(4)担任企业、事业单位和人民团体领导职务的权利。

通观以上十一项文件规定,我们可以分析出以下四项结论性要点:第一,不同政权下的立法者乃至同一立法主体对褫夺公权或剥夺政治权利的内容,即到底褫夺或剥夺哪些权利,有着不同的规定,并随着社会变迁、政权易位及立法者观念的改变而变化。第二,虽然存在差异,但上述文件所规定的褫夺公权及剥夺政治权利的内容方面亦有相同之处,即都规定了褫夺或剥夺犯罪者下列权利:选举权与被选举权；担任国家公职的权利 (仅对“公职”的范围各文件理解不一)。第三,从以上所引述的文件资料来看,备受学界争议的“言论等自由权利”并非是褫夺公权或剥夺政治权利的恒定内容。旧中国刑事法律文件规定的褫夺公权的诸多内容中并不包含“言论等自由权利”；而在我国刑法典的制定过程中,立法者对言论等自由权利能否纳入剥夺政治权利的范围也是 “游移不定”。对“言论等自由权利”成为剥夺政治权利的内容,吴平先生给出了一个颇值“玩味”的评价:“这六大自由权的剥夺作为资格刑的内容,在全世界的立法例中似为‘独此一家,别无分店’。 ”［2］(P147)第四,剥夺政治权利的性质决定了剥夺政治权利的内容,性质的变更引发了内容的变化。而无论是性质还是内容,剥夺政治权利的变化还与一国特定时期的政治形势相关。根据学者的研究,我国的剥夺政治权利这一刑罚,在历史上不仅仅作为一种刑罚而起作用,同时其还是一项专政措施。［19］作为专政措施,剥夺政治权利针对的不仅仅是人民内部的 “犯罪人”,而且还包括未犯罪的 “阶级敌人”——如没有改造好的地主、富农、反动资本家(1978《宪法》第十八条第2款)。既然是对敌专政,那么剥夺政治权利的范围越宽越能体现 “阶级专政”。故此,1979年《刑法》所规定的剥夺政治权利内容包括了通信自由——现在学界一般将其归属于人身自由或精神自由。“从通信自由的性质来看,……它一般不涉及参与国家管理和政治活动的权利问题,所以在宪法学理论中它不属于政治权利的内容,而被划入人身自由的范围。”［20］

三、剥夺政治权利内容不确定的“泛化”表现

剥夺政治权利内容的不确定除了体现在如上文所述的两个方面之外,还有一个极具中国特色的表现,即剥夺政治权利内容不确定的“泛化”表现,其意指被剥夺政治权利者不仅在刑罚执行期间丧失《刑法》第五十四条规定的四项权利,而且根据相关法律、行政法规、规章甚至行政规定的规定,还将在刑罚执行期间及之后一定时间内甚至终身丧失其他一些内容广泛、性质多样的权利或利益。这些权利或利益是应该理解为政治权利的一部分,还是将其看作为是剥夺政治权利所带来的法律后果？如果将这些权利或利益包括在政治权利之内,则与《刑法》第五十四条的规定相抵触。如果将其作为剥夺政治权利所带来的法律后果,我们则需要对这种规定的合理性进行拷问:就《刑法》规定的剥夺政治权利适用对象及其期限而言,剥夺政治权利如果单独适用则是一种轻刑；如果附加适用,除对死刑犯和无期徒刑犯必须剥夺政治权利终身体现较强的政治上的否定性评价之外,按照刑法分则规定的附加适用剥夺政治权利事实上也可归入轻刑之列。诚如学者所言:“剥夺政治权利本身并不带有强烈的惩罚色彩,对犯罪人的日常生活并不构成重大障碍。剥夺政治权利的适用目的,主要不在于给犯罪人施加某种惩罚,而在于剥夺犯罪人继续犯罪的机会。”［21］(P365)既然剥夺政治权利是一种轻刑,为何被剥夺政治权利者除了丧失《刑法》明确规定的权利之外,还得丧失其他一些权利或利益甚至是终身丧失呢？作出如此规定的法律、行政法规、规章甚至是行政规定,其立法根据在哪,是否具有合宪性或合法性？

行文至此,也许我们得把这些其他非《刑法》规定的剥夺政治权利内容的权利或利益一一展示出来,才能起到“论据”的效用。在下文中,笔者将按照被剥夺政治权利者在剥夺政治权利执行期间、剥夺政治权利执行期满之后的一定期间内以及曾被剥夺政治权利这样三个方面,对被剥夺政治权利者依据法律等规范性文件的规定会丧失的其他具体权益进行表格式的、不完全的爬梳和分析。

表一 剥夺政治权利执行期间

表二 剥夺政治权利执行期满之后的一定时间

表三 曾被剥夺政治权利

现在我们假设某甲被法院判处有期徒刑5年,并附加剥夺政治权利3年。那么,根据我国《刑法》及以上表格所列举的法律等规范性文件的规定,某甲会因其犯罪行为付出以下的代价:

第一,在八年之内不得行使下列权利:选举权与被选举权；言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利；担任国家机关职务、国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利。根据公安部1998年颁布的《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百八十八条的规定,执行机关应当向被剥夺政治权利的罪犯宣布,在执行期间应当遵守下列规定:(1)遵守国家法律、行政法规和公安部制定的有关规定,服从监督；(2)不得享有选举权和被选举权；(3)不得组织或者参加集会、游行、示威、结社活动；(4)不得出版、制作、发行书籍、音像制品；(5)不得接受采访,发表演说；(6)不得在境内外发表有损国家荣誉、利益或者其他具有社会危害性的言论；(7)不得担任国家机关职务；(8)不得担任国有公司、企业、事业单位和人民团体的领导职务；(9)遵守公安机关制定的具体监督管理措施。从公安部的这一规定来看,可以将其视为是对《刑法》第五十四条的一个具体的、实施性的细则解释。当然,从该规定所反映的内容来看,并没有突破《刑法》第五十四条所规定的内容。

第二,在八年之内不得享有以下一些资格及不允许从事以下一些活动:(1)刑事诉讼中的保证人、辩护人,治安行政案件程序中的担保人；(2)社会团体的发起人、拟任负责人,民办非企业单位的拟任负责人,民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的负责人,基金会的理事长、副理事长或者秘书长；(3)举办民办学校、体校,进入审判场所,服兵役；(4)抚恤、优待、集中供养资格(中止、暂停或停止)。

第三,在十三年之内不得担任:企业的法定代表人；保险专业代理机构和保险经纪机构的董事长、执行董事或者高级管理人员；公司的董事、监事、高级管理人员。

第四,永远丧失担任下列职务的机会:民办非企业单位的拟任负责人；社会团体的发起人、拟任负责人；调解员协会会长、副会长、秘书长；证券交易所从业人员,证券交易所高级管理人员；商业银行的董事、高级管理人员；基金会的理事长、副理事长或者秘书长；学校(实施义务教育)工作人员；教师。

第五,丧失已取得的下列一些荣誉或资格:教师、特级教师称号、铁道部优秀教师、铁道部优秀教育工作者、警衔、军衔、关衔、预备役军官军衔。

第六,永远不得开办娱乐场所或者在娱乐场所内从业；同时用人单位可以解除与其签订的劳动合同。

也许我们可以对《刑法》第五十四条规定的四项权利作广义解释,将社会团体、民办非企业单位、体校、调解员协会、基金会等等全部包容在“结社自由”所指的“社”之内(这一点学界本来就存在争议),但却无论如何也无法涵盖特级教师等荣誉、资格及在娱乐场所从业等活动。正如学者所言:“剥夺政治权利与剥夺政治荣誉虽然有相似之处,但毕竟是两种不同的刑罚方法。因而不宜将剥夺政治荣誉归入剥夺政治权利之中。”［20］那么,我们又如何解释上述规范性文件对被剥夺政治权利者规定如此众多的“特别待遇”呢？吴平先生的分析结论是:这是由立法者对于剥夺政治权利这一刑种性质的看法所决定的,即“刑法中的剥夺政治权利的性质在很大程度上是定位在阶级斗争的工具上,把它看成是一种所谓政治性的刑罚。”［2］(P122)笔者以为,除了以上这一种原因之外,还与我国的违宪审查制度与机制的缺位有关。由于制度与机制的缺位,使得《宪法》的诸多条款(包括《宪法》第三十四条规定的“剥夺政治权利”)处于“死法”状态,难以通过违宪审查激活宪法的适用,更谈不上真正意义上的宪法解释,这也就导致宪法条款的确切含义无法得到有权威的阐释,也使得下位法在作具体规定时“无章可循”。