城市生活垃圾处理收费存在的问题及对策——对桂林市的调研统计分析

赵 娟

（桂林市环境卫生管理处，广西 桂林 541001）

桂林市是一座旅游名城，创造一个干净、整洁的城市环境是促进旅游、招商、社会经济发展的重要前提。桂林市从1988年开始实行挨家挨户上门收集生活垃圾有偿服务，为全国首个实行上门收集垃圾的城市。上门服务的实行极大地推动了桂林市环卫工作的发展，而垃圾收费制度的建立更是为垃圾无害化处理建立稳定的资金来源渠道。

1 桂林市生活垃圾处理收费现状

1.1 管理模式及收费方式

桂林市日常环境卫生清扫保洁及垃圾收集转运工作实行两级政府（市、城区政府）、三级管理（市市容局和市环卫处、城区、街道）的环卫作业运行机制，属地管理，五个城区（象山、秀峰、七星、叠彩、雁山）环卫站负责辖区日常环卫业务开展，市级负责业务指导、检查、监督和协调。生活垃圾处理费收费工作通常由城区环卫工人按各自服务的片区挨家挨户上门收取。

1.2 收费标准

桂林市生活垃圾处理费现行收费标准按桂林市物价局《关于我市城区垃圾处理收费标准的批复》（市价字[2004]37号）文件执行，居民按7元/户·月计征。

1.3 近几年的收费情况

随着城镇化的推进、城市规模的扩大，桂林市生活垃圾处理实行上门服务的居民户数不断在增加。据统计，2012年实行上门服务的居民户数达到了26万户，比2011年增加3万户，增长了约 13%。但生活垃圾处理费年实收金额却增长缓慢，2012年实收金额为1084万元，只比2011年增长了2.3%（见表1）。

表1 桂林市2010～2012年度生活垃圾处理费征收情况统计表

2 存在问题

生活垃圾处理费是一项在政府主导下制定统一收费标准的公益性经营服务收费，取之于民、用之于民。但在收费过程中，仍存在诸多问题亟待解决。

2.1 现行收费方式相对落后

由环卫工人挨家挨户上门收取生活垃圾处理费的收费方式存在很大的不足。一是耗费时间、人力较多。二是收费过程中容易出现讨价还价甚至拒（欠）缴现象。三是对拒（欠）缴费对象，收费方缺乏有效执行手段[1]。上门收费方式主要依赖缴费方的主动配合，若缴费方拒缴、欠缴费，环卫工人既无法采取像水电部门断水断电那样的强制措施来制止居民继续倾倒垃圾，也无法采取处罚手段（比如罚款）或者其他对抗性质的手段（比如不清运垃圾）来强迫对方缴费[2]。

2.2 收费率低

从表1可看出，桂林市生活垃圾处理费2010至2012年每年应收未收的金额呈递增趋势，分别为 726万元、756万元和803万元，均超过700万元，三年累计未收金额超2200万元。而全市平均收费率却呈下降趋势，分别为58.6%、58.4%和57.4%，收费率均未达到60%。

造成收费率低除上述收费方式落后原因外，还有其它多方面原因，主要包括：

（1）收费环节存在资金流失情况。环卫工人在收取垃圾处理费的同时应给住户开具统一正规的发票作为收费凭证，但由于缺乏有效监管，不排除个别工人在收费过程中，足额收了费却并未开具发票，或者在收费过程中与住户协商，少收免开发票。这些未开发票的费用被顺利截流，流向未知。近年来，城区环卫部门对部分上门服务点实行划片承包，确定承包额后由承包部门上门服务，每年缴纳规定的承包款，多出部分为承包利润。这虽然在一定程度上保证了一定的收费额度，但也难免资金流失。

（2）部分市民对收费标准的公平性存在质疑，对环卫行业的理解包容尊重不够。桂林市生活垃圾处理费的征收标准为居民7元/户·月，摒弃了每户人口数、收入水平、消费水平等各种垃圾产生量的影响因素，搞一刀切。部分住户认为这非常不公平，并以此为理由与收费人员玩起了躲猫猫，好不容易被堵在门口要求缴费时，对方能理直气壮地回答：凭什么？我一个礼拜都产生不了一袋垃圾；另一方面，也有部分居民是刻意不愿缴纳垃圾费。收费难，倘若是城郊结合部尚可理解，毕竟住户相对经济上比较困难，可如果是高档小区住户，就难免让人费解了。笔者曾不止一次看到工人眼里噙着泪花抱怨：敲了半小时的门，明明听到屋里麻将声声，为什么不肯开门？工人上门收费过程中被居民暴打或者干脆放狗咬的报道也不鲜见，这就不单单是不肯缴费那么简单了。

（3）环卫工人队伍招工难、留工难现象突出，管理难度大，影响环卫服务质量，进而影响收费率。据统计，截止2012年12月，桂林市环卫一线工人的平均工资约为1200元/月，仅与广西最低工资标准持平。这与工人的劳动量明显不成正比。桂林市上门服务户数（包含单位团体、门店、餐饮、企业等其他计征单位）约33万余户，平均每个工人服务户数约为600余户（见表2），大大超出了部颁劳动定额340户的标准。待遇偏低及超负荷作业在一定程度影响了工人的工作热情及作业质量，如垃圾收运未做到日产日清或在收运过程中垃圾散落造成二次污染等，居民投诉后，管理层也不敢多加责备，因为一个萝卜一个坑，一旦工人离职，则他所负责片区的上门服务工作面临停顿。这使得管理部门颇为被动，而居民在缴费时也会以服务不到位为由拒缴或少缴。

表2 桂林市五城区环卫有偿上门服务现状表

3 对策

上述问题的存在，阻碍了城市生活垃圾处理费征收工作的顺利进行，进一步会影响到垃圾无害化处理工作的开展，必须采取有效的政策措施加以解决。

3.1 将城市生活垃圾处理费定性为行政事业性收费

目前桂林市生活垃圾处理费被定性为“公益性经营服务收费”。经营服务具有经营和服务的双重性，对企业来说，签订了合同，进行了服务就应收取费用，否则视为违约；而对于垃圾产生者来说，却不存在这种合同关系，享受了生活垃圾上门收运服务，不缴纳城市生活垃圾处理费也不会视为违约行为，不需承担任何责任，这显然是很不公平的[3]。按照“产生者付费”与“谁污染,谁治理”的原则 ，居民接受了环卫工人上门收垃圾的服务，就形成了事实上的服务与被服务的关系，就应当缴费。2007年部颁《城市生活垃圾管理办法》明确规定对未缴纳城市生活垃圾处理费的单位和个人可以进行处罚。这实际上是一种行政处罚方式。因此，将生活垃圾处理费定性为“行政事业性收费”更符合《办法》精神，也更具实践操作性，有利于提高收费率。

3.2 改革现行落后的生活垃圾处理费征收方式

桂林市可以像国内其他很多城市一样积极探索通过一种具有明显收费优势的公共载体实行“捆绑收费”，如通过水费捆绑收取[4]。目前可行的相对公平的捆绑水费收费标准是水消费系数法，即住户产生的垃圾量根据水消费量按照既定的系数进行折算[5]，根据折算值确定垃圾费缴费额。这种征收方式既可解决收费标准一刀切的问题，又能保证收费程序与过程规范、稳定，并从技术角度杜绝“拒交”、“漏交”、“少交”现象以及由于人为操作造成的不公正乃至腐败行为，保证“排污者付费”原则的实行，体现社会总体公平，同时可以大幅提高垃圾费征收率，弥补经费不足问题。

由于环卫、供水属不同的行业,受其行业监督管理制约，在实质性的推行中落实缓慢，这需要政府出面协调，各方在生活垃圾处理费征收过程中所起的作用、担负的责任需要明确，确保收费合理合法，不出纰漏。

3.3 加大对环卫的资金投入

加大资金投入包括适当提高环卫一线工人的工资待遇，加大环卫硬件设施的投入建设以及加强环卫宣传等。环卫工人做着最脏最累的活，拿着最低的工资，在一定程度挫败了工人的工作积极性。对环卫工人而言，最好的激励莫过于涨工资，适当提高环卫一线工人的工资待遇，如统一提高至1600元/月，并建立工资增长机制和绩效考评机制，工人作业质量与工资挂勾，这样城区环卫部门在管理过程中不至过于被动，做到收费和管理两手抓，提高整体服务质量，促进收费工作。环卫硬件设施的投入主要是指增加垃圾中转站。桂林市的垃圾中转站数量偏少且分布不合理，使得工人在运输垃圾过程中耗费大量的时间和体力，降低了工作效率。增加垃圾中转站，能降低工人劳动强度，提高上门服务的工作质量，促进收费工作。此外，适当的宣传也是必不可少的。通过媒体向社会公众介绍环卫知识，使广大市民了解城市生活垃圾处理费的用途及对保障市民身体健康、改善居住环境的重要意义，了解环卫工人的辛苦，愿意配合工人的日常垃圾收集工作，从而赢得社会对环卫工作的理解与支持。

3.4 适当提高现行收费标准

桂林市现行的生活垃圾处理费征收标准是从2004年6月1日开始实施，距今已有 9年，这期间城市垃圾总量逐年增长，物价及人员工资上涨导致垃圾收运、处理成本增加。如工人工资从2004年的400元左右增至2012年的1200元左右，增幅数倍；工人养老、基本医疗、工伤等保险从不享受到现在全部缴纳，这个也不是个小数目。据统计，桂林市财政每月为环卫一线工人缴纳养老、医疗等五险部分平均达到 540元/人，全市2180名一线工人，仅这项支出就高达117.72万元/月；工具及维修、燃油等损耗价位显著上涨，燃油价格从10年前的3元/升上升到现在的8元/升。这些费用的增长，使得生活垃圾清运费作业成本迅速攀升，按现行收费标准环卫部门已无法保本，更无微利可言。适当提高生活垃圾处理费征收标准，能缓解垃圾处理成本不断上涨带来的资金压力，确保环卫工作高效、有序开展。

综上所述，城市生活垃圾处理费征收是一项复杂而艰巨的工作，要改变桂林市处理费征收率过低的现状，政府部门有责任利用各种有利条件为收费工作提供便利，为市容环境卫生事业的发展创造条件。环卫部门则应充分发挥行业优势，积极推进收费方式改革，加强对环卫工人的监管，做到管理和收费两不误。

[1] 李小卉,刘小宁,牛静.太原市生活垃圾处理费征收对策研究[J].环境卫生工程,2007(7):39-40.

[2] 丽水市发改委课题组.完善城市生活垃圾处理收费管理的思考[J].研究与建议,2012(32):28-32.

[3] 熊洪斌.关于城市生活垃圾处理收费的思考[J].当代经济,2009(8)上:32-33.

[4] 韩辉.关于我国城市生活垃圾处理收费标准的探讨[J].科技创新导报,2011(31):205-207.

[5] 顾林锋.完善征收办法，全面推进镇江市城镇生活垃圾处理征收[J].中国城市环境卫生,2011(1):31-33.