城市应急救援社会联动体系建设初探——以“官助企办”的大连市危化品应急救援社会联动模式为例

张英菊，于万发

（1.大连行政学院 应急管理教研部，辽宁 大连 116013；2.大连市安全监督管理局 监管二处，辽宁 大连 116011）

现代化城市是一个复杂的大系统，人口和建筑物高度密集，危险源广泛分布，诸多特点使得城市成为了突发公共事件的主要发生地。城市仅依靠政府部门来应对日益频繁和复杂的突发事件变得越来越艰难。建立由政府主导，公众、非营利性组织及企业等社会力量共同参与应急管理的城市应急救援社会联动体系势在必行。

一、应急救援社会联动的概念及理论基础

1.应急救援社会联动的概念

（1）狭义的应急联动——部门联动

联动，顾名思义，联合行动。1994年，朱镕基总理访问美国，参观了芝加哥的911城市应急联动系统后提出“城市应急联动系统是一个城市现代化的重要标志，这一经验值得中国借鉴”。这是国人第一次接触“应急联动”的概念。之后，从2002年南宁市建成中国第—个城市应急联动系统开始，许多城市纷纷建立起了自己的应急联动中心。目前我们所接触的应急联动，主要是指通过计算机与信息技术的运用，实现部门之间的统一行动与互相配合，以期解决传统应急管理中条块分割、责权不分、协调不力的弊端，提高应对危机的反应速度与效率。这种部门之间的联动可以被认为是狭义的联动。可以说，狭义的“应急联动”概念认为应急管理是政府的基本职责，而政府也是应对危机的天然主体，无论理论还是技术都只强调政府及相关部门之间的协调与合作，而未考虑广大社会力量——公众、非政府组织、企业等社会力量的应急功能。

（2）广义的应急联动——社会联动

本文所指的应急联动为广义上的联动——应急社会联动，基于以下两点考虑：一方面，突发事件本身具有的不确定性、紧迫性、涉及对象的多元性等特点，决定了对其的应急处置往往超出了政府本身的能力范围；另一方面，目前我国企业、非政府组织、公众个人等参与社会应急管理的程度不足，在应急管理中发挥的作用不够充分。因此，本文将“应急社会联动”定义为：将企业、非政府组织与公众等社会力量纳入到突发事件应急管理中来，发挥他们在应急管理中的专业性及创新性和灵活性等特点，形成由政府主导，社会力量共同参与治理突发事件应急管理的格局。从国外发达国家的经验来看，应急社会联动已经成为创新应急管理模式的重要方向及提高整个社会应急管理能力和效率的重要途径。

2.理论基础及启示

应急社会联动在国内尚属于一个比较新的问题，但是西方发达国家的实践尤其是西方国家的很多理论却为解决我国的应急社会联动问题提供了很好的理论基础和借鉴。

（1）公共选择理论下的政府失灵及启示

以布坎南和塔洛克［1］为代表的公共选择理论以理性经济人假设为出发点，认为政治家们并不值得信任，他们只是为了追求选票或是金钱的最大化。布坎南［2］认为，在某种程度上，政府是失败的，并且没有能力摆脱自身困境。公共选择理论又称“政府失灵理论”。

政府失灵的种种表现，可以归纳为政府政策的低效率、政府工作机构的低效率、政府行为的自我扩张及寻租行为等［3］。在处理突发公共事件之类的公共事务中，政府组织作为公共权力中心必然成为主体，但是可以看到，由于政府失灵的存在，有必要重新界定政府与市场、政府与社会的关系，将政府的某些职能释放给市场和社会，让其弥补政府的不足，这就使得在公共危机的应对中，形成包括企业、社会公众等多元参与主体的治理体系成为必要。

（2）社会治理理论及启示

所谓社会治理，就是政府、社会组织、企事业单位及个人等诸行为者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。可见，治理理论提出了一个共同治理的概念。在应急管理中，融入多种社会力量的治理和参与成为一个趋势。同时，由于突发事件的突发性、不可预测性和损害的广泛性，使得在应急管理中必须有一个权力核心进行快速有效的决策和救治，政府成为当然角色。因此，建立以政府为“元治理”角色、其他社会主体参与的危机治理架构，保证一种公私合作的政府与社会力量互动的治理模式是现代社会有效治理危机的最好出路［4］。

（3）社会资本理论及启示

社会资本理论认为，社会资本是以一定的社会关系为基础，并以一定的文化规范作为主观内容，强调集体行为或组织行为的重要性，并通过人际互动形成社会关系网络。社会资本利用自身的关系结构与组织机制，为解决公共问题提供了新的视野［5］。因此，社会资本在突发事件应急管理中具有独特的价值和作用，成为回应突发事件的基本单位，也是国外应对突发事件和危机管理的一个重要经验。在国内的突发事件应急管理中，我们对社会资本的运用还很不够，社会资本发挥的实际作用还远没有达到理想的状态。因此，把社会资本纳入突发事件应急管理体系，有意识地培育和发挥各类社会资本的作用，对完善我国突发事件应急管理机制、有效应对各类突发公共事件具有重大的理论和实践意义。

二、建设应急救援社会联动体系的必要性分析

1.是应对日益严峻的突发事件应急管理形势的迫切需求

近年来，我国各类突发事件频繁发生，严重威胁着人民群众的生命财产安全和国家的和谐与稳定。种种迹象表明我国已处在各种突发事件的高发时期，而且在未来的时间里，将会遭受更多的严峻考验。具体来说，我国的公共危机将呈现以下发展态势：

（1）诱发因素增多。随着全球气候环境变化、人口增加、城市化、科技发展、经济全球化等因素的影响，恐怖主义、环境问题等非传统危机日益突显，严重威胁国家安全和社会稳定。

（2）连锁反应增强。随着社会的复杂性和关联度日益提高，危机事件内在扩张性将大大增强。某类危机可能与其他类别的事件同时发生，或引发次生、衍生、耦合事件。一个单体的危机如果处置不当，极易发生连锁反应，被放大为群体的社会危机。

（3）危害性和破坏性加大。我国GDP连续多年保持高速增长，但各种灾害造成的损失也逐年上升。每年因自然灾害、事故灾害和社会安全事件等突发事件造成的人员伤亡逾百万，经济损失高达6500亿元，占到GDP总量的6%［6］。

综上所述，我国的危机事态不仅呈现出日益严重的趋势，而且对应急管理的手段和技术提出了更高的要求。仅依靠政府采取传统应急管理方式加以应对是远远不够的，必须动员全社会的力量，充分发挥各自的优势功能，才能在应急管理中处于主动，保障社会的有序运行和稳定发展。

2.是弥补政府应急管理能力不足与“政府失灵”的有效途径

随着全球化范围内突发事件的日益增多、破坏性日益增大、危机环境的日益复杂化，单靠传统的政府单极的应急管理方式在现实中己经变得越来越举步维艰。这就对应急管理提出了更高的要求。但同时，由于政府自身力量的有限、政府体系机构庞大、机制复杂，因运转不够灵活而造成的部分功能缺失，使得在应急管理中也难免出现“政府失灵”的现象。这个时候，需要社会力量来对政府力量的不足提供一种补充，在政府体系或政府力量管理不到、不当和不及时之处，需要诸如非政府组织、企业、公众等力量来提供必要的帮助来填补这些空白的空间。此外，某些企业等营利组织、社会组织和志愿人士的专业性和创新性在某些程度上更优于政府，能避免政府僵化的官僚体制和官僚作风所带来的一些负面影响。因此，充分发挥各种社会力量专业性强、形式灵活的特点，有利于突发危机事件的顺利解决。

3.是激励社会力量参与应急管理并发挥其重要作用的重要方式

一直以来，我国政府主导、社会参与的应急管理格局中呈现出“一条腿长，一条腿短”的特征。即以解放军、武警官兵等为主的国家力量在应急救援中发挥着主力军的作用，他们的作用发挥得比较充分；但是作为公众、非盈利性组织、企业等社会力量在应急管理中的作用发挥不够充分，大多数情况还是被动地响应号召式地参与应急救援，缺乏主动参与的积极性与有效参与应急管理的途径和渠道。应急救援社会联动体系的构建，把公众、非营利性组织、企业等社会力量纳入到应对突发事件的应对主体中来，构建政府和社会共同治理危机的格局，通过多种途径及合作方式可以有效激励社会力量主动参与到应急管理中来。以企业为例，除了企业捐助这种以往企业参与应急的单一渠道以外，政府通过采取与企业在应急救援技术、产品、装备研发以及专业救援队伍共建等多种合作模式来激励企业在提高其自身盈利水平，提高自身应急管理能力的基础上主动参与到社会应急中来，既发挥了其专业优势，又充分调动了其履行企业的社会责任的积极性。

三、国家级危险化学品救援大连基地“官助企办”的危化品应急救援社会联动模式的探索

1.国家级危险化学品应急救援大连基地建设背景

大连市是我国重要的炼油基地和石化产品加工、储运基地，石油加工、储存总量居全国前列。未来几年，将逐步形成以长兴岛为代表的大型石化产业集群，以大孤山为代表的原油储存和基础石化材料及加工产业基地，以松木岛为代表的无机化工和精细化工产业聚集区，以中化集团为代表的大型危化物流产业园，这“三岛一园”将使大连市成为东北地区的石化产业聚集中心，成为国际石化产业承接地和集中区。石油化工行业作为大连市的重要支柱产业，为全市经济发展做出了巨大贡献，年创国民生产总值达1800亿元。然而，由于危险化学品具有易燃易爆、有毒有害、高温高压和易腐蚀等特性，极易发生重大危险化学品事故，造成重大人员伤亡和财产损失。如2008年“9·12”大连石化PSA装置爆炸事故，2010年中石油大连石化“7·16”输油管爆炸事故和“10·24”中联油管道爆炸、起火事故等危险化学品事故时有发生，造成了重大财产损失和不同程度的环境破坏。

大连市委、市政府对安全生产工作和应急管理工作极端重视。2009年在组织专家对大孤山半岛进行安全风险评价的基础上，市政府依据专家意见于2010年初向国家安监总局提出建设国家级危险化学品应急救援大连基地。2010年5月，国家安全生产监管总局决定建设国家级危险化学品应急救援大连基地。

2.大连“官助企办”政府——企业应急社会联动模式的具体实践

国家级危险化学品应急救援大连基地，充分借鉴国内外化工园区的经验，依托“三岛一园”大型国有企业，以现有危险化学品应急救援资源为基础，采取“官助企办”的形式，由国家、市政府、相关区市县政府（先导区管委会）和受益企业共同投资，建设危化品应急救援社会联动体系。在对全市危险化学品风险识别基础上，整合社会资源、发挥专家力量，实现科学救援。目前依托大连港集团等重点企业建设了一支大孤山国家级应急救援队伍，依托化工园区管委会建设三个应急响应中心，依托大化集团、西太平洋石化等重点化工企业的专家建设了八支危险化学品专业救援队伍，依托大化医院等特色医院建设园区医疗救助体系，依托中科院大连化物所科技力量建设危险化学品检测检验体系。当发生危险化学品事故时，这八支专业救援队伍不但能满足企业自身应急救援需求，还能够承担“三岛一园”区域内及跨区域重特大、复杂危险化学品事故应急救援任务，不仅提高了全市及区域的危化品专业应急救援的能力，而且充分整合了全市的应急资源，最大化应急资源的利用程度，节约了社会成本。图1为大连市危化品应急救援社会联动体系构成图。

图1 大连市应急救援社会联动体系构成图

3.大连市“官助企办”应急救援社会联动模式的优势分析

（1）可以充分发挥企业在危化品救援方面的专业性应急救援作用。

“三岛一园”属于石油、石化和化工项目高度集中的区域，现有石油储存、石化加工和其它化工企业100多家。“三岛一园”危化品企业原材料、生产和运输涉及有毒有害、易燃易爆的危险化学品种类繁多，而不同的危险化学品的性质差异巨大，处置方式可能完全不同。因此，必须依靠危险化学品检测分析部门的专业技术对引发事故的危险化学品进行检测分析，明确危化品成分和性质，提出处置建议，辅助事故的应急处置。为了充分发挥中科院大连化学物理研究所在生化战剂、爆炸物、毒品分析检测方面的优势，大连市政府与大连化物所共同建立了大连市危险化学品检测分析中心，既提升了研究机构自身提供社会化服务的能力，又为国家级应急救援基地的危化品检测分析及应急处置提供技术支持。

（2）拓展了政府与企业在应急管理中合作的模式，实现了政府与企业的双赢。

“官助企办”的模式改变了以往企业只是事发后以捐助的单一形式参与应急救援及恢复重建的现状，充分发挥企业在专业应急救援力量上的优势。以政府和企业共同出资建设专业应急救援队伍，资源共享的合作模式既提升了企业自身的应急救援能力，又将资源最大化地进行了社会化的应用，并且企业还可以承担部分原来全部由政府承担的应急救援队伍演练和维护的成本，节约了政府应急的成本，提升了整个社会应急管理的效率。

（3）可以迅速提高全市乃至区域危化品应急救援能力。

危险化学品种类繁多，性质各有不同，处置方法各异，事故应急救援具有较强的专业性，若处理不当极易引起事故扩大，造成更严重的后果。尤其对特殊、复杂的化学品事故，需要应急救援队伍有较强的专业知识和丰富的经验技能。危险化学品企业应急救援人员长期从事化学品事故应急救援，积累了丰富的应急救援经验，熟悉生产工艺流程和化学品理化特性，训练有素，具有较强的专业技能。因此，国家级应急救援基地依托企业应急救援队伍，由政府和企业共同组建的危化品应急救援联动体系构建了危险化学品应急救援网络，形成区域协同作战能力，有效提高危险化学品事故处置能力，可有效应对各类危险化学品事故，减少人员伤亡和财产损失，防止次生灾害和环境污染。

4.大连市“官助企办”城市应急救援联动模式的运行机制

依据“政府主导、官助企办”的建设思想，明确政府和依托单位在应急救援社会联动体系建设和运行维护中承担的总体职责是保障联动体系得以正常运转的保障，是联动体系运行机制的重要组成部分。表1为大连市应急救援社会联动体系中政府及企业职责。

表1 大连市应急救援社会联动体系政府及企业职责

四、小结与展望

大连危化品应急救援社会联动体系的建设，是大连市加强安全生产应急管理的新举措，对推动大连市化工园区应急管理工作，探索化工园区应急资源整合、优化资源配置和应急培训的新模式，有很好的示范和引导作用，同时为国内其他城市的化工园区的应急管理工作提供了宝贵经验。但是我们也应该看到，大连市“官助企办”的应急救援社会联动模式在化工园区应急管理方面毕竟是一次创新探索和初步尝试，在具体实践中不可避免地还会遇到很多实际问题亟待解决。例如，企业作为利润最大化的追逐者，往往在实际的行动中更多地考虑其投入的成本，忽略了应该承担的社会责任。因此，应该如何建立一种有效的激励约束机制使得企业在“官助企办”这种模式下能够积极主动地承担起社会联动体系的职责，使得社会联动体系真正为社会服务，为此还需要有关部门进行深入思考并制定和出台一系列的详细细则和管理办法来保障该模式的有效运转，以真正起到应急救援社会联动应有的作用，做到灵活响应、快速行动、有力控制、有效施救，把危化品事故造成的损失降到最低程度。

［1］曹现强，王佃利.公共管理学概论［M］.北京：中国人民大学出版社，2005.

［2］刘一颖.从公共选择理论看政府失灵 ［J］.青年科学，2010（6）：101-102.

［3］冯兰.我国的政府失灵问题研究 ［J］.中外企业家，2009（16）：21-21.

［4］朱少文.公共危机治理中的社会参与研究［J］.福建师范大学，2009.

［5］王兆远.危机管理多元主体合作机制研究［D］.厦门大学，2009.

［6］薛澜，张强，钟开斌.危机管理：转型期中国面临的挑战［M］.北京：清华大学出版社，2003.