搭建预算绩效新体系

单晓敏

预算绩效管理从中央、省级层面逐步向市县级层面扩展，各部门和单位开展预算绩效管理的积极性和主动性有了很大的提高，越来越多的地区和部门实施了专项资金绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价和结果应用全过程的预算绩效管理。

存在问题

相对而言，预算绩效管理还是个新事物，还处于发展的初级阶段。一些地区和部门本意是以预算绩效管理为突破口，加强财政管理、深化财政改革，但是对绩效评价指标设计和应用研究的不够深入，不能有效使用绩效评价指标这个量化工具。也有少数地区和部门纯粹是凑热闹、博噱头，照搬照抄绩效评价指标，或是乱用绩效评价指标，造成绩效评价工作走过场。加之各地预算绩效管理制度不统一、财政管理基础参差不齐、地方领导重视程度不一等因素，绩效评价指标设计与应用上五花八门，存在诸多需要完善的地方。比如尚未建立相对完善的绩效评价指标体系，绩效评价指标设计不科学，绩效评价指标值不够准确等等。

预算绩效管理工作业务要求高、操作难度大，绩效评价指标的设计和应用是重点和难点，应采取循序渐进的实现方式，由易到难、由重点到一般、由共性指标到个性指标的逐步展开，通过长期的实践，构建具有中国特点、切合实际的绩效评价指标体系。

搭建基本框架

基于中央部门和相关省市预算绩效管理工作实践已经取得了初步成效，积累了大量的绩效评价指标，可对这些指标进行汇总、整理和归纳。在此基础上，吸收各地在绩效评价指标分类上好的做法，构建绩效评价指标多维要素框架。而且财政部也已经成立了专门的预算绩效管理机构，故应由财政部牵头完成这一工作。

目前应用最多的是结合绩效评价“经济性”、“效率性”和“有效性”“3E”特性确定的投入、过程、产出和效果指标分类，在每类指标层面确定一些关键因素。如在投入环节的诸多要素中，目标设定情况、资源利用情况以及财政投入努力程度这三个方面是影响这一环节绩效评价最为关键的因素，这三类关键因素共同体现了财政支出的经济性；在过程环节中的诸多要素中，组织管理水平、财务管理状况、会计信息 质量、资产配置与使用情况、资金使用情况五个方面是影响这一环节绩效评价最为关键的因素，这五类关键因素共同体现了财政支出的效率性；在产出环节的诸多要素中，目标完成情况、实际产出情况、产出效率和质量情况三个方面是影响这一环节绩效评价最为关键的因素，这三类关键因素共同体现了财政支出的有效性；在效果环节中，经济效益、社会效益、可持续影响以及公众满意度四个方面是影响这一环节的绩效评价最为关键的因素，这四类关键因素共同体现了财政支出的有效性和公平性。

此外，目前绩效评价指标主要是针对项目支出的（包括本级项目支出和对下级专项转移支付），还没有针对财力性转移支付、税收政策、产业政策、区域政策等方面的绩效评价指标。要统筹研究一般性转移支付和专项转移支付资金，部门整体支出、基本支出和项目支出，产业、区域等财税政策的绩效指标体系。

完善指标

一是在指标设计上，采取多种方式方法。绩效评价指标的设计关系到绩效评价的结果，必须慎重对待指标设计工作。一方面要对以往积累和对外借鉴的指标进行筛选，另一方面要采用问卷调查、专家访谈、座谈讨论等方法采集和论证指标，多轮检验、筛选评价指标，科学界定各层、各类、各个指标的含义，集成指标之间的多重勾稽关系。二是在指标选取上，根据需要合理确定的指标类别和数量。考虑到我国预算绩效管理开展时间还不长，在预算绩效管理的初级阶段，指标设计不宜过于求多，求细。可设立关键指标、辅助指标、修正指标三个层面的绩效评价指标。对于确定的绩效评价项目，关键指标至多两个，且须最能反映项目的绩效情况。

同时关键指标还需对外公开，广泛征求各方的意见和建议，不断加以改进和完善。我国的CPI指标就是一个值得参考的例子。辅助指标是为更为详细反映部门单位或项目绩效的细化指标。修正指标指绩效评价时，外在的因素变化较大，需要进行修正而设立的指标。三类指标的配合使用，有利于全面、综合地反映绩效。三是在指标完善方面，要采用论证和对比的方法。绩效评价完成后，要引入因素分析法，对绩效评价指标的应用进行总和论证。

采集指标数据源

为提高绩效评价指标值的准确性，要科学合理地采集绩效评价指标数据源。应从财税库银横向联网系统、统计信息系统、部门预算系统、预算执行系统等多个权威渠道采集数据，同时要加大数据核查力度，提高绩效评价数据源的准确性。要逐步建立关键指标信息系统，建立常态化的数据采集机制，实现绩效评价指标数据源的动态查询和核实。针对一些财政专项资金使用部门较多的情况，可按15%-25%的比例进行抽样，用以测算比率性质的绩效评价指标，保证抽样个体反映整个项目的绩效状况。

强化公众评价指标

一些地区和部门过于强调投入、产出、效率等方面的绩效评价指标，忽视公众的绩效评价指标。须知财政资金取之于民、用之于民，公民参与的原则应是绩效评价的重要原则，公众是政府财政项目所提供公共服务的最终承接者，对资金的使用情况最有发言权。应加强满意率调查类绩效评价指标的设计，深化调查问卷和问题研究等工作，采用召开座谈会、电话回访、随机发放问卷等多种形式进行满意率调查，或采取购买服务的方式委托社会调查中介参与满意率调查，力求客观公正地反映公众对财政资金绩效的满意程度。