职能部门“功能异化”的组织学分析——来自沿海发达地区N区和H区的调查<br/>

职能部门“功能异化”的组织学分析——来自沿海发达地区N区和H区的调查

2013-02-15程宇

天津行政学院学报 2013年5期

程宇

（珠海城市职业技术学院，广东珠海 519000）

一、问题提出

任何国家都需要公共安全部门来提供基本的社会秩序和人身财产安全，中国也不例外［1］（pp．10－11）。我国人民警察法规定，公安机关的职责是：“预防、制止和侦查违法犯罪活动；维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为；管理交通、消防、危险物品和特种行业；管理户政、国籍、入境出境事务和外国人在中国境内居留、旅行的有关事务；维护国（边）境地区的治安秩序；依法管理集会、游行、示威活动；指导和监督国家机关、社会团体、企业事业组织和重点建设工作的治安保卫工作，指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作……。”①从这一法律条文中我们看到，警察是一种专业的工作，提供公共安全服务，维护社会的日常秩序。笔者调研却发现，警察抱怨“非警务活动”太多，影响、干扰了正常执法工作的现象非常普遍。现在警察用于刑事侦察和打击犯罪等工作上的时间和精力只占警察全部精力的20%左右，其中约80%的时间用于“非警务活动”②。也就是说，公共安全部门在某种程度上已经从一种专业机构，变成了一种“综合”机构，从而出现职能部门“功能异化”③。这种现象越到基层越普遍，基层警务工作根本无法保障，很难做到“专业化”。

那么，为什么公共安全部门会从一种专业机构变成综合机构？为什么警察的职能会发生异化？这个过程是如何演进的？笔者认为，在政府这一典型的科层组织（公安部下设有省公安厅、市公安局、区县公安分局，一直到派出所，各层级之间在业务方面是上下级领导关系）中，这一现象的重复再现并长期存在是建立在稳定持续的组织制度基础之上和相应的组织环境之中的［2］。因此，本文试图从组织学的角度来回答上述问题。

本文采用个案研究方法。N区下辖8个镇，笔者于2011年6月在N区8个镇进行为期半个月的田野观察，并跟区公安分局、区综治办的相关负责人和派出所所长、社区民警进行了座谈，获得较为丰富的一手资料。H区下设9个街道15个转制社区，笔者于2011年8月在H区就区治安工作进行为期半个月的田野观察，并分别与派出所所长、社区民警、部分居民代表进行座谈，对基层治安工作有较为深入的了解。文中的资料主要来源于田野观察，也包括对部分工作人员的访谈记录以及政府的工作文件、内部资料等。

二、目标替代与职能部门异化研究

“目标替代”即组织决策的起始目标在执行过程中被其他的目标（尤其是决策执行者自己的目标）所替代［3］（p．167）。德国学者米歇尔斯在研究20世纪初欧洲国家劳动组织和社会主义党派时发现这样一种情形：许多组织在实际运作过程中常常由于种种原因背离其原定的正式目标而实际上追求与原来目标不同甚至相悖的目标［4］。他提出了“目标替代”的概念来描述这一组织现象，并认为实际上很多政治组织的正式目标在组织演化过程中都被替代了。社会学家韦伯指出，科层制组织形式有职责分明、按规章制度办事等特点，有助于实现组织的理性目标。与此同时，科层制组织也有一种倾向演化成以自我生存为目标的生命体，而不是致力于实现组织设计初衷的理性目标。在应对过程中以新的目标来替代中央政策的原目标。另外，波特和梅尔运用量化分析的方法，具体研究绩效考评与组织欺骗之间的内部关系［5］。并认为当部门绩效根据数量化的产出来测量时，政府官员并不会在意这是否获得满意的社会收益的最优策略，而有着很强的动机使得产出最大化，这是一种目标替代的形式。“目标替代”是组织中的一种典型现象，可能会因为信息不对称、信息的模糊性以及激励强度等机制导致目标替代。

在中国语境中，虽然没有明确提出“目标替代”这样的概念，但是“上有政策、下有对策”，“变通”，“政策执行中的非正式行为”、“基层政府间的共谋行为”等这样的词汇来描述组织中出现的“目标替代”现象。例如，孙立平、郭于华发现，在征收农业税时，村干部不是使用正式制度的语言而是用非正式关系来说服农民［6］。应星发现，基层干部通过“变通”国家政策和上级指示来处理解决或缓和基层问题与冲突［7］。这些研究大多讨论政府与普通民众交汇处的“变通”现象，并没有关注到政府这一科层组织内部的“目标替代”。而周雪光认为基层政府间的共谋现象正是目标替代的一个突出表现，即共谋者在这些应对过程中以新的目标来替代中央政策的原目标［2］。如果激励设计不当，就会导致与组织目标相悖的行为。艾云在A县“计划生育”年终考核的案例中发现，上级对下级工作进行频繁的“检查”或“考核”，而下级政府采取各种手段、策略来应对，是因为组织结构、组织设计的不合理，尤其是监督制度、激励制度与组织目标、政治环境等方面的不兼容和内在矛盾，导致了组织原来的目标被替代［8］。虽然，这些文献把关注点转向了政府这一科层制组织内部，但是并没有关注到组织内部多个层级和多个部门之间可能会引发的目标替代的现象。

另外，对警察公共安全服务的研究，无论是在警察服务的理论方面，还是在中国警察服务的实证方面，我们的研究尚且不足。大部分研究都在讨论警察作为一种公共服务应该如何供给。如奥斯特罗姆夫妇对警察服务的讨论，他们把警察服务当作一个公共经济的产业，用一整套操作化的多中心理论概念框架，对于警察服务进行细分，而不是把警察服务笼统地归置到公益物品服务领域里，然后在此基础上，阐述了美国大城市地区警察服务的组织［1］。并从实证的角度，揭示了作为典型公益物品的警察服务本身的复杂性，认为警察服务具有多种属性。她通过公民调查方式，证明在直接服务方面中小规模的组织绩效高于大规模的警察组织绩效。此外，还有学者把警察作为一种街头官僚（Street－level Bureaucrats）来讨论其自由裁量权的问题。街头官僚是指那些“公共服务工作人员，他们在工作中同公民产生了直接的交流接触，并且在他们工作的执行过程中具有大量的自由裁量权”，典型的街头官僚包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等［9］。还有的研究集中于讨论警察的职能，詹姆士·威尔逊把美国警察职能概括为提供服务、执行法律和维持秩序。李健和认为我国警察职能泛化，在历史上，近代职业警察或者专职警察产生的直接社会原因，是治安的恶化和犯罪的专门化，即维护治安和预防、打击犯罪是警察最初的基本职能［10］。公安机关要“维护政治稳定，社会稳定和治安稳定”，看起来，这似乎很全面，而实际上这三个稳定，尤其是政治稳定和社会稳定，不论从公安机关的权力、职责还是手段来看，都是公安机关难以做到的。甚至可以说，维护政治稳定和社会稳定不是或至少首先不是公安机关的职能。但是，该研究并没有进一步解释为什么警察的职能会发生异化，更没有从组织学的角度进行思考。本文试图针对这一公共安全服务职能异化的现象，从组织学的角度进行解释。

三、来自于沿海发达地区N区和H区的调查

（一）文本中所定义的“警察”

本文所讨论的公共安全服务主要是警察所提供的社会治安服务。根据1995年2月28日实施的《中华人民共和国警察法》第二条规定：人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全，人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动；第六条规定，公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行下列职责：（一）预防、制止和侦查违法犯罪活动；（二）维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为；（三）维护交通安全和交通秩序，处理交通事故；（四）组织、实施消防工作，实行消防监督；（五）管理枪支弹药、管制刀具和易燃易爆、剧毒、放射性等危险物品；（六）对法律、法规规定的特种行业进行管理；（七）警卫国家规定的特定人员，守卫重要的场所和设施等十四项工作。上述法律条文从警察专业角度对警察任务和职责做出了规定，即警察的职能就应当是维持日常秩序，而不是承担大量的“非警务”活动或“综治维稳”的工作。

第二十次全国公安会议提出全面实行警务公开，其目的都在于服务群众，联系群众，预防控制犯罪，维护社会的稳定，从而扩大警察社会管理和服务民众方面的职能。20世纪90年代中期，各地公安机关根据实际情况，多方面地扩展服务领域。从体制上，对公安派出所工作实行改革，确定公安派出所的主要职能是治安预防和治安基层基础工作。在2002年3月在杭州召开全国派出所工作会议，强调了公共机关的预防与服务职能，并部署在全国范围内实施以服务为导向的社区警务战略。2003年《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》（中发［2003］13号）把公安机关的职能调整为打击敌人、保护人民、惩治犯罪、服务群众、维护国家安全和社会稳定。制度文本规定：警察的职能就是提供公共安全服务，维护日常秩序。

（二）实际工作中的“警察”

笔者调研发现，警察承担了大量“非警务”工作，其职能已发生了异化。越到基层，基层民警所承担的“非警务”工作越多，“每天都要填很多的记录表，应付上级的检查，没有多余的时间可以为社区居民服务，填表、应付上级的检查，都快要把人给累死”（H区派出所所长、社区民警座谈会记录）。这是我们在调研期间经常听过的基层干警抱怨。

1．数量化的考核制度

在对基层民警工作的考核中，虽然在N区和H区的考核中已加入一定比例的“居民满意度”指标，但是，在考核项目中还有许多具体可测的指标和评分制度，这增加了对基层民警的激励强度。比如，出警率、报案率、破案率、办证率这些指标。在每年初，省、市、县（区）、镇（街道）、村各级政府就治安工作会层层签订目标责任书。这样的考核设计一般都采用了客观的指标评估政绩、指标测量数量化，即用明确的数字来评估任务完成情况等，“层层细化”、“逐级加码”。例如，每年省、市都会根据上一年和人口普查的情况来确定今年所需要办证外来人口的数量。

2012年，人口普查时佛山有150万外来人口，市里就给我们规定了94万需要办证的人口数，要尽量提高办证率。但是这150万里面有小孩，老人，只有中年需要办证。在分指标的时候我们给镇，镇又给村，这样分下去的时候个别地方就不太适应。比如2012年有3000人外来，但是今年有个厂倒闭了，走了2000，任务就完不成了。或者是比如重点整治赶走一大批。这其中他们的意见就比较大。这个压力越来越大，但总体还是可以完成的，上面只看大方向，定一个指标，在分指标的时候可能会出现问题（N区公安分局副局长访谈记录，NHA20110630）。

这样的硬性考核指标，使得基层民警只能千方百计去完成这种“不可能完成的任务”。为了能完成“年年攀升”的办证任务，基层民警可能会协助和直接参与“买”、“借”隔壁村或街道的“需要办证的外来人员”，“劝说”这些外来人员到还有“办证缺口”的街道办理。

针对报警率和破案率这两个指标的考核，每年也要签订“目标责任书”。上级政府根据上一年报警率和破案率的情况，按照每年增加5%的原则，将指标逐一分解下达给下级政府，并与之签订“责任书”。这些任务和指标的完成情况，就往往成了上级政府考核、评价和衡量下级政府“政绩”的主要标准。有了这样的激励机制，“派出所往往都会留下办公室座机电话号码，告诉我们不要打110报警”④，人们的行为受到他们所面临的环境的塑造和制约。虽然我们力图通过组织设计使得组织目标与个人目标相一致，但组织的目标常常是多重的，甚至是相互冲突的。当我们在为某一个目标设计激励时，它所诱发的组织行为可能与组织的其他目标发生矛盾［11］。也就是克尔阐述的命题：如果你对行为A提供激励，而期待得到行为B，这是不可能的［12］。在本案例中，为了能顺利地通过上级的考核，表现出“政绩”，基层民警通过各种“宣传”手段减少居民报警率，但是这与提高破案率的目标相矛盾，因为没有居民的报警，何谈破案率的提高。

“一票否决”是所有考核指标中最苛刻的一项，也是最严厉的激励（惩罚）制度，也就是说如果未能完成责任指标（“维稳是硬任务”），政府官员的其他政绩一并抹去，不得升迁、不得评优，而且基层政府的所有工作人员，包括领导都要受到牵连。这种“一票否决”的制度设计提供了极大的激励（惩罚）机制，并将责任连带机制嵌入基层政府各层级、各部门和各环节的互动之中，形成“一损俱损、一荣俱荣”的政治利益共同体。王汉生等指出，目标管理责任制度的内容之一是“双规并联”的制度安排，这种制度安排在“条块”之间实现了一种制度性关联，从而起到了减少内部摩擦、提高行政效率的作用［13］。但是，这样的政治利益共同体可能会为了防止“不出事”，不惜一切代价，把所能动员起来的所有力量和资源用来维护地方的稳定。警察往往有大部分时间都被“消耗”在所谓的“维稳”工作上，因为基层政府的所有工作人员都被“维稳”这种“一票否决”制度所“绑架”。

2．填不完的表格

在科层制组织中，为了获得相对有效的信息，并保证信息通畅，一般都会在组织中设立日常工作登记制度。在笔者所调研的H区，就制定了《广州市H区警务工作情况统计表》和《广州市H区警务工作情况报表》。这样的制度设计本没有问题，但是在财力、人力紧缺和多重目标的组织环境下，越到基层，警务工作就越显得捉襟见肘，可能日常的警务活动都无法顺利开展。

社区民警很想为社区居民服务，也很想干好这个工作，但是，我们整天都在填各种表格，还要应付上级的检查，但是，我们一个社区只有1个～2个社区民警，我走了，另外一个就要做所有的工作。最近H区为了搞“平安创建”，本来已经好几年不用填的日常工作情况登记表又让我们填，而且还是从头来填，必须把最近3年的情况都要补上。我们成天为了填这些表格，应付上级的检查，我们就是一天工作24小时，周末不休息，我们也做不完（H区派出所所长、社区民警座谈会记录，HPB20110824）。

这样被“制造出来”的信息只是为了应付上级的考核和检查，再加上指标化、数量化的考核制度，信息失真的程度就越高。在“委托－代理”理论中，公安分局可以看作是“委托人”一方，基层政府官员为“代理人”一方。“委托人”一方为了获得尽可能清楚的、可靠的、有效的信息，便于监督下级部门，就需要“代理人”一方能及时、经常性地向其提供信息，消除信息的不确定性。但在实际的运作中，两者之间存在严重的信息不对称。在业务考核中，下级官员对自己工作中遇到的难题、工作中实际的绩效情况掌握最多，而上级官员很难准确地了解把握下级官员的所作所为。这就无法为上级官员更好地监督下级官员提高更加准确和有效的信息，这就在一定程度上消解了考核的实际效用，使考核制度无法起到应有的激励（惩罚或奖励）作用。

3．在有限资源下生存的组织

大量组织研究发现，正式组织在演化变动的过程中，并不总是按照人们理性设计运行的，而常常受制于制度环境中的其他机制和条件。一个组织的生存必须与其所处环境交换资源才能得以生存发展。因为组织的各种行为举措受到所处环境的制约和塑造。组织行为在很大程度上反映了对所处环境的应对策略［2］。警察是街头官僚的一种类型，美国公共行政学者指出，“街头官僚的工作环境要求发展出能够在服务的质量、数量和特定的目标不确定的条件下供给满意的服务机制”［9］（p．56）。我国目前的行政管理体制，往往将包括财政等行政资源集中在较高层级的政府层面，而组织目标的达成往往通过层层下达的方式，将压力传递给基层政府，因此基层政府的街头官僚需要在资源相对不足的约束状态下，有效地完成组织目标。这种执行困境对基层政府街头官僚的日常行政管理行为构成了极大的压力［14］。理性的官僚在这种压力型体制和组织目标达成困难的双重压力之下，只能是应付了事或想尽一切方法完成这一“不可能完成的任务”。

自20世纪90年代中期以来，我国进行了分税制改革，财政资源向中央政府集中，很少留在地方政府，但是往地方政府下达的事项越来越多，这就造成了财权和事权之间的不匹配。在基层财政极度匮乏的情况下，社会事务却逐渐增加。按照事权划分原则，区域性公共物品由地方相应层级政府提供。然而在财政极为匮乏的情况下，基层警务仍然需要承担地方公共物品（包括传统的和应公众需求新增加的公共物品）的供给职责，同时还要承担上级主管部门和政府指派的临时性任务［15］。因此，在具体事务增多或公众需求结构变化比较大的情况下，基层所掌握的财政资源不但没有相应增加，而且极度匮乏，因而基层警察严重不足，只能应付面上的工作。

另外，由于省公安厅警察编制的控制，在编警察很有限，N区公安分局的相关负责人提到如下内容。

我们区的警力，无论是编制还是配置，或者说适应当前的社会治安情况都是不够的。大概是1995年或多或1996年的水平，还是3000多人，GDP都增加几倍了，人数却没有增加。去年我们也打了报告，区里也同意增加200个编制。但是警察的招收都是省里面统一管的，省的编制也是有限的。即使你当地财政愿意多养，他也不愿意给你。我们打了200个编制，但是省里面只同意增加20个编制（N区公安分局副局长访谈记录，NHA20110630）。

因此，基层政府只能在有限财源和编制控制的情况下，“变通”实现公共安全服务供给的目标，比如，推行辅警制度、聘请治安员、治保员等，但这些都属于编外人员，没有执法权，无法开展专业化的警务工作。

四、讨论与结论

本文试图从组织学的角度对警察职能异化这一现象进行解释，警察如何以及为什么从一种专业服务变成一种综合服务。上级政府通过制度化的组织设计和指标化、数量化的考核制度，力图收集到真实有效的信息，但是由于“层层细化”、“逐级加码”地下达任务，使得基层警务在严格的考核下承担起“不能承受之重”，只能应付了事，导致上下级部门之间的信息不对称。这就无法为上级官员更好地监督下级官员提供更加准确和有效的信息，这就在一定程度上消解了考核的实际效用，使考核制度无法起到应有的激励（惩罚或奖励）作用。下级部门在“一票否决”和“连带责任”等制度压力下，形成“一损俱损、一荣俱荣”的政治利益共同体。当地方上出现“不稳定”隐患时，基层警察作为这一政治利益共同体的成员，也被“维稳”所绑架，无法开展正常的警务工作。当信息控制机制和激励机制遭遇到资源有限的组织环境时，“目标替代”的现象就发生了。因此，本文认为从组织分析角度来看，警察“职能异化”反映了组织面临的外部环境（约束机制）、激励机制、信息控制机制诸方面的不兼容性及其矛盾。

笔者试图在以下两个方面推进中国政府运行机制的研究。第一，希望能关注国内长期以来所忽视的警察公共安全服务问题，并试图从组织学的角度对警察职能异化这一现象进行解释。第二，从组织学的一个基本现象（“目标替代”）出发，认为在政府这一科层制中，警察职能异化其实也就是“目标替代”现象的表现，并讨论了在组织设计中，信息不对称且模糊、激励机制与组织环境（约束机制）的问题，这三个组织机制是相互作用、相互强化的。

注释：

①参见《中华人民共和国人民警察法》。

②来源于N区公安分局的内部资料。

③本文所涉及的职能部门“功能异化”是相对于我们视野中的现代国家而言的，但在事实上这种异化后的职能才是它们在中国现有国家结构中的“正确”职能，这也意味着其异化是必然的。

④N区某镇居民代表座谈会访谈记录。

［1］［美］奥斯特罗姆．公共服务的制度建构［M］．上海：上海三联书店，2000．

［2］周雪光．基层政府间的“共谋现象”：一个政府行为的制度逻辑［J］．开放时代，2009，（12）．

［3］周雪光．组织社会学十讲［M］．北京：社会科学文献出版社，2003．

［4］ Michels．Political Parties［M］．New York：Free Press，1968．

［5］ John Bohte，Kenneth J．Meier．Goal Displacement：Assessing the Motivation for Organizational Cheating［J］．Public Administration Review，2000，（60－2）．

［6］孙立平，郭于华．“软硬兼施”：正式权力非正式运作的过程分析［C］∥清华大学社会学系．清华社会学评论（特辑）．厦门：鹭江出版社，2000．

［7］应星．大河移民上访的故事［M］．北京：三联书店，2001．