新型城镇化建设中的障碍性因素及财税对策

2013-02-15李勇

天津行政学院学报 2013年5期

李勇

（天津行政学院，天津 300191）

在致力于全面建成小康社会的今天，党和政府致力于缩小城乡差距，积极推进农村城镇化建设，统筹城乡社会经济发展。中共十六大以来，得益于强有力的领导和政策扶持，我国城镇化建设卓有成效。国家统计局公布数据显示，2012年末，我国城镇人口为71182万人，城镇人口占总人口比重达到52．57%，2002年至2012年，我国城镇化率以平均每年1．35个百分点的速度发展。虽然近年来我国城镇化迅速发展，城镇化率大幅度提升，但城镇化原本就是一个动态的过程，并非由农村集镇变成中小城镇就宣告结束，更为重要的环节集中在城镇如何更好更科学的发展上。

一、新型城镇化建设中的障碍性因素

与世界发达国家相比，我国还存着一些阻滞新型城镇化建设的障碍性因素，比如建设资金短缺、筹资渠道不畅以及失地农民权益保护机制的不完善等，对此，学者们纷纷著文，从不同视角表达了自己的观点。

（一）财政分配体制

研究者们认为，现行政府间财政分配体制，造成基层政府财权与事权不对等，引发城镇化资金紧张，土地依赖症严重。1994年分税制改革后，财政体制上呈现事权与财权不相适应的现象，城镇没有地方税立法权，缺乏独立税源［1］。现阶段，政府间的财政收入过度集中在中央和省级政府，中央对地方政府的转移支付制度的不完善，省级政府对县、乡等基层政府的转移支付尚未普遍建立。基层政府除了要发展地方经济，还要承担社会管理和为民众提供基本公共服务的职能［2］。面对城镇化带来建设及服务的双重压力，地方政府必然会捉襟见肘，难以用有限的收入满足城镇建设和公共服务的需求。在这种情形下，土地出让金便成了城镇化建设的重要资金来源，“土地财政”助推了城镇化建设，却为城市化发展埋下了隐患。“地价推高房价，加剧了房地产的泡沫化，过度透支了居民消费能力。”［3］

（二）融资渠道

城镇化的建设不是搭建“空中楼阁”，需要强大的资金支持。研究表明，每增加1个城镇人口，需要基础设施投入6万元，城镇化率每提高1%，需要增加投资4．1%，城镇地区每建设1平方公里，需要基础设施、公共服务设施至少2．5亿元［4］。从以上经验数据推算，我国城镇化建设需要大量资金投入。然而，目前我国城镇建设资金仍然依赖以地方财政为投资主体的传统投融资体制。有研究者指出，在现有投资体制下，城镇化资金来源渠道单一，资金量有限，对财政资金依赖性过强；不能有效吸引非政府资金的投入，融资渠道不畅［5］。另外，现行的一些管理制度不健全，也在一定程度上造成了我国城镇化建设资金紧张的局面。中央及省市财政对城镇基础设施建设，大都要求基层政府配套资金。有研究者援引陕西的实例指出，“市县不仅需要按照省级拨借资金1∶1比例筹集配套资金，而且承担着5年后偿还省级借款的任务，普遍感到还款时间紧、压力大”［6］。城镇化过程中，不少基层政府叫苦不迭：“不搞项目建设就没有资金支持，不自己配套资金就拿不到补助资金；每个项目都要投入配套资金致使基层财力捉襟见肘，一些急需建设的基础设施难以落实，大大制约了小城镇发展。”［7］

（三）失地农民权益保护

城镇化的进程伴随着大量失地农民的出现，失地农民权益保护机制的不完善，成为影响城镇化进程和降低城镇化发展质量的重要因素。长期以来，地方政府以货币方式对失地农民进行补偿，这种方式仅仅考虑了眼前利益，而没有从长远生计的角度提供可持续的保障。现行按年产值计算的补偿标准明显偏低，难以保障失地农民生产生活水平。有研究者指出，三十多年的实践证明，城镇化进程中单一的货币化补偿严重侵害了失地农民的利益［8］。失地农民进入城镇从事非农产业工作，却不能享受城市居民同等的社会权利，在就业、住房、医疗、子女受教育、养老等方面，得不到与市民同等的待遇，在一定程度成为城镇稳定发展的隐患。“目前外出农民工参加养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别仅为13．9%、23．6%、16．7%、8．0%和5．6%”［3］。近些年来，各级政府致力于建立健全农村社会保障体系，出台了一系列政策措施，比如，2007年颁行的《物权法》对失地农民的补偿进行了规范，以及“新农保”、“新农合”等强农惠农措施进行推广。就目前而言，政策覆盖面还是相对较窄，养老补贴和医保报销标准与城市居民还存在着较大的差距。

二、提升新型城镇化建设财税支持力度的对策建议

上文述及，财政分配体制、筹资渠道及失地农民权益保护机制等方面的不合理和不完善，是阻滞我国新型城镇化建设的障碍性因素，国内研究者借鉴发达国家成功经验，依据中国现实国情，援引经济学、管理学等学科理论，就加强制度建设与进一步发挥财税政策支持作用有针对性地提出了以下对策和建议。

（一）建立财力与事权动态匹配机制，完善政府间转移支付制度

1．明确城镇化过程中政府事权，实现财权与事权相统一。有研究者认为，在城镇化发展过程中，城镇政府应负责基础设施建设及生产或提供基本公共服务的投入；基础设施的建设应以市场投入为主，城镇政府给予适当扶持；属于各级政府公共事务的医疗等公共服务，相关部门应积极探索经费的负担办法；上级部门应足额安排对城镇的拨款，取消地方安排配套资金的要求，从而减轻地方政府的财政负担。为了增强地方政府履行事权的能力，研究者们建议适度降低地方政府增值税的中央分成比例［9］；上级政府应把必要的财权划归地方，使地方有充足的资金满足城镇化建设，努力做到财权与事权相统一［10］；在明晰各级政府事权的前提下，“在拥有事权调整权力的非财政部门和拥有财权、财力调整权力的财政部门之间，建立中短期的动态协调机制”［11］。

2．进一步改革和完善地方税体系。研究者们建议通过强化地方税收体系建设来应对目前我国地方政府主体税种缺位的现状，主要观点有：（1）财税部门应加大税制改革，健全地方税收体系，使得地方政府拥有主体税种（营业税、个人所得税和城市维护建设税）和辅助税种（房产税、契税、资源税和车船使用税）［12］；（2）适时改革资源税和房产税，将水、森林、土地等资源列入资源税征税范围，加快住房保有环节的房产税改革［9］，让房产税和资源税成为地方政府的支柱性财源，为农村城镇化提供强有力的资金支撑；（3）改革耕地占用税和土地增值税，完善房地产税收体系，通过完善土地税收体系的方式来治理地方政府的“土地依赖症”［13］。

3．改革和完善转移支付制度。与分税制相联系的转移支付制度也是研究者们的研究重点之一，他们希冀通过制度建设来缓解城镇化资金紧张和地方政府财政压力过大的局面。主要观点为：（1）现行的基数法公式不能合理地确定地方政府的财政收支，应采用因素法来确定中央政府对地方政府的转移支付规模，提高转移支付的透明度、可预见性和客观公正性［14］；（2）应按照人口增加比例增加转移支付金额；（3）建立省级政府对县乡级政府的转移支付制度，逐步实现向基层倾斜，加大一般性转移支付力度；（4）相关部门建立健全转移支付评价、监督和考核机制，设计科学合理的考评指标，加强监督制约体系建设，从而提高转移支付的效率。

（二）拓宽融资渠道，创新融资方式

城镇化建设资金完全来源于政府财政是不现实的，需要以创新的思维来拓宽资金筹措渠道。基于此，研究者提出了如下建议。

1．探索发行城镇化建设债券，筹措城镇建设长期资金。国际经验表明，包括市政债券在内的债券市场是城镇化建设的主要资金来源。我国政府早在2010年就提出发行城镇化建设债券，以此来缓解当前城镇化过程中的资金压力。但目前此项工作进展缓慢，其主要原因在于我国公共财政体制的不透明和缺乏有效监管机构，使得城镇化建设债券存在发行的困局［15］。城镇化建设债券募集资金主要用于城市基础设施建设和公益性项目，具有发行主体广泛、信用风险小和税收减免的特点。有研究者担心，地方政府出于自身利益的考虑，往往超规模进行建设而超规模借贷，从而引发过度负债［16］。笔者认为，可以先选择部分城市进行试点，加强监管，控制好规模，总结成功经验，然后逐步推广至全国。只要操作得当，城镇化建设债券应该可以为新型城镇化建设筹措长期资金，美国等发达国家在这方面已经有了长期的成功经验。

2．创新融资方式，吸引社会资金参与城镇基础设施领域建设。有研究者认为，城镇化进程中的基础设施、公用事业和公共服务都是“准公共产品”，单纯由政府投资或私人投资提供，都会存在严重不足或缺陷，因此，公私合作是较为理想的模式［17］。因此，有研究者建议，对经营性项目运用特许权经营、BT（建设－转让）、BOT（建设－经营－移交）、TOT（移交－经营－移交）、ABS（项目融资）等形式吸引社会资金参与城镇基础设施建设［18］。我国部分城市，如河南固始县和开封市、山西晋城市、贵州麻江县等，在创新融资方式上进行了成功探索，相关部门应总结成功经验加以推广。

3．充分利用资本市场，拓宽融资渠道。我国著名经济学家厉以宁撰文指出，城市化建设所需资金既不能完全靠财政，也不能完全靠市场，他建议通过设立公用事业投资基金来解决城镇化过程中公用事业资金的筹措和运用问题。基金的建立需要中央政府、地方政府和金融机构三方力量组合起来，由财政部和国家发改委作为发起人，投入适当的财政资金作为种子基金，吸引机构投资者参加；基金设立后发行公用事业发展债券，向社会募集资金，从而将民间资金吸引到公用事业的建设上来［19］。还有研究者建议，“大力推动农业龙头企业上市以及中小涉农企业发行短期融资券和中期票据等债务融资工具，以拓宽直接融资渠道；积极发展创业投资基金、产业转移投资基金、农业产业投资基金等私募方式，使之成为小城镇建设的‘孵化器’”［20］。

4．健全农村金融体系，发挥金融支持服务。自20世纪90年代中期以来，工、农、中、建四家国有商业银行相继进行改革，撤并了部分农村网点，并进一步收缩贷款权限；农村信用社由于自身历史包袱沉重，支农后劲不足；农业发展银行业务范围不断地缩小，支农作用呈现弱化趋势。有鉴于此，研究者们建议相关部门应健全农村金融体系，以进一步发挥金融产业对城镇化建设的支持作用。主要观点有：（1）财税部门应出台完善农村金融产业的扶持政策，通过开办经费的财政补助等形式扶持村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织的设立与转型升级；（2）运用减免税等优惠政策激励股份制银行进驻城镇，鼓励金融机构向县级延伸分支机构，引导金融机构加大信贷投放，促进和提高金融产业服务城镇建设和产业发展的能力［21］。

（三）创新保障制度，完善失地农民的权益保障机制

如何最大程度地保全城镇化过程中的失地农民的权益，考验着地方政府的执政智慧。应该说，在现实国情下，完善失地农民权益保障机制，是一个长期而深远的工程。说其“长期”，意指此项工程并非一蹴而就；说其“深远”，意指此项工程必须将多种体制统筹起来考虑，影响面广，政策性强。对此，研究者们纷纷发表各自观点，从不同角度进行了有益的探索。

1．优化财税政策设计，促进城乡协调发展。研究者们指出，相关部门应改革和优化现行财税政策，以推动城乡一体化的社会保障体系建设。主要观点有：（1）改革现行土地征用补偿标准，逐步实行按市场价对失地农民进行补偿，将失地农民纳入城镇社会保障体系，并将其列为政府就业政策扶持的重点；（2）地方政府通过优惠政策和贷款对失地农民进行创业援助，辅助他们走向创业致富的道路［21］；（3）尽快开征社会保障税，以解决城镇化进程中城市正规部门和非正规部门分割的二元结构问题；（4）分阶段解决失地农民的社会保障问题，首先解决这部分人群的就业、大病医疗、工伤问题，然后逐步推进到养老、生育等其他项目［22］。

2．加强法制建设，保障失地农民权益。稳步推进社会主义新农村建设离不开法制作保障，失地农民更需要通过法律制度来保障其权益。（1）相关部门应尽快研究制定《失地农民社会保障条例》，在全国范围内建立健全统一规范的失地农民社会保障机制［23］。（2）改革户籍制度。由于我国是典型的“二元制”国家，巨大的城乡差别难以在较短时间内有根本性的缩小。对此，研究者们较为集中的观点是推行居住证制度，以此来弥补现行户籍制度的不足。“实行居住证制度，纳入属地管理，以居住年限、社会保障参保年限作为获得基本公共服务和落户的条件，优先推进家庭流动和新生代流动人口的市民化进程。”［9］近些年来，上海、广州、深圳、珠海等大城市或一线城市陆续实施了居住证制度，但二三线城市尚未执行。相关部门应在总结“先行先试”城市成功经验的基础上，尽快形成指导全国的意见，将这一制度全面推开。（3）加强立法促进失地农民就业。“城乡劳动力的非正规就业，是我国未来10～15年就业模式的基本走向。”因此，研究者们建议“依据国情，尽快建立促进非正规部门就业的法律体系”［24］，以解决城镇化进程中农村劳动力的就业问题。（4）建立健全针对失地农民的救助制度。借鉴美国、德国的基金预算模式，为失地农民的养老、医疗、失业、工伤等设立社会救助基金，进行独立核算和独立管理［25］。

3．加强职业培训财税政策支持，增强农民工就业能力。俗话说，授人以鱼不如授人以渔。解决失地农民的生计问题，单纯靠提高补偿标准是无济于事的。研究者们认为，相关部门应加强农民工职业技能培训，提高农民工的就业能力，只有这样，才能为失地农民铺就可持续生计之路，从根本上解决问题。地方政府应通过财政补贴或税收优惠等措施，利用相关培训机构加强对剩余劳动力就业培训的支持，提高农民工的就业能力［26］。为提升培训的针对性，应将培训与就业结合起来，有研究者详细描述了具体的操作思路：以政府购买培训成果的方式，公开招标，将政府补贴与培训质量和就业效果挂钩；试行“培训券”制度，提高参训农民工的自主性；在社区开办农民工夜校，由街道、培训学校、企业三方合作的培训基地进行农民工培训等；对企业培训外来农民工给予补贴，并与企业推行职业资格证书、签订劳动合同、参加社会保险挂钩［27］。

三、简评与思考

2001年国家“十五”计划明确指出“要不失时机地实施城镇化战略”，自此，城镇化建设进入国家发展战略。其后，各级政府强化颁行各种法律法规，建立健全了相关制度，有力地促进了城镇化建设。近些年我国城镇化水平的大幅度提高，有力地证明了政策良好的运行效果。但成绩只能说明过去，改革进入攻坚克难阶段，今后，围绕社会主义新农村建设，推动中小城镇科学发展，需要更为强劲的政策支持。以上研究者秉承科学发展观理念，就构建事权与财权相匹配的财政体制、拓宽融资渠道、保障失地农民权益等方面提出的对策和建议，为我们廓清了改革的方向。

正所谓“理越辩越明”，得益于观点碰撞中频频出现的亮点，我们对于城镇化建设的认识更为深刻。笔者认同研究者关于完善财税体制、拓宽融资渠道及强化权益保障的各种观点。但有一个问题似乎淡出了研究者的视野，即在城镇化建设中如何进一步发挥结构性减税政策的作用。

结构性减税对于促进农村城镇化建设发展的最大亮点在于2006年我国停止征收农业税。其后所得税制（包括企业所得税和个人所得税）、流转税制（包括增值税、消费税、营业税和关税等）改革，虽然较大程度地降低了企业税负，但对于人口与面积占最大数量的农业人口和和农村地区，都没有明显的倾斜。虽然家电下乡等政策在一定程度上体现了工业反哺农业的政策意图，但这些政策的初衷在于打开农村市场，对“建设”的带动作用必然受限。

笔者以为，推进农村城镇化建设，应该以农业龙头企业为切入点，发挥其对于农村经济和城镇化建设的拉动作用。中共“十八大”强调城镇化与农业现代化同步发展，国内外城市化的具体实践也充分证明，农业产业化与农村城镇化具有相辅相成的关系。“农业产业化为农村城市化提供了生产力进步的物质基础，城镇化的发展为产业化提供了工业、技术、文化教育、信息、市场、金融及交通通讯、社会服务等方面的先导和条件。”［30］龙头企业对于推动农业产业化具有十分重要的作用。2012年3月，国务院发布《关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》（国发〔2012〕10号），对农业龙头企业给予了所得税、进口关税等优惠政策。“10号文件”体现了国家以龙头企业撬动农村经济发展的政策意图，相关税收优惠政策在一定程度上体现了结构性减税。为有效发挥结构性减税功能促进龙头企业发展，相关部门应加快制定“10号文件”的实施细则，将文件精神落地生根，增强政策执行力；同时，完善涉农流转税优惠政策和出口退税政策，降低企业生产经营成本，帮助其做大做强，增强龙头企业辐射带动作用。

另外，政府相关部门还应该针对农村城镇化建设的具体实践，出台更为有力的财税优惠政策，降低中小城镇发展成本，扶持其稳健成长；运用税收杠杆，打造招商引资的“政策洼地”，吸引社会资金投入到农村城镇化建设中来。

还有一点需要特别注意的是，研究者们虽然都主张加大财税政策对农村城镇化的支持作用，但政策的运用要致力于提升城镇化质量，忽视质量单纯追求速度必然会走入误区，背离现代化建设的根本目标。

综上所述，我国城镇化建设还存在一些障碍性因素，需要进一步改革现行财政税收制度，只有这样，才能强化财税政策对于城镇化建设的支持作用。对此，我们必须坚持科学发展的理念，在对现行政策翔实评估的基础上与时俱进地加以完善，提高政策执行效力。唯有如此，才能更好地建设社会主义新农村，推动城镇可持续发展，缩小城乡差别，早日实现全面建成小康社会的宏伟目标。

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［2］山东省财政科学研究所课题组．促进山东省城镇化发展的财政政策研究［J］．地方财政研究，2012，（5）．

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［6］苏新泉，武永义，周正．陕西城镇化建设财政实践、模式比较及政策建议［J］．地方财政研究，2012，（4）．

［7］陆成林．促进我国城镇化科学发展的财政政策选择［J］．地方财政研究，2012，（4）．

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［9］中国人口与发展研究中心课题组．中国人口城镇化战略研究［J］．人口研究，2012，（3）．

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［12］张淑欣．推进城镇化发展的财税对策［J］．湖北经济学院学报（人文社会科学版），2008，（10）．