非营利组织的生成路径与发展路径

张洪武

（北京市社会科学院，北京 100101）

从我国转型期非营利组织的实际调查情况看，非营利组织的生发范式既有自上而下的体制内生成路径，也有自下而上的体制外生成路径，由此表现出的是政府“推”、市场“拉”的情景，两种生发范式的非营利组织在与政府的关系上都存在片面性，这种片面性的结果阻碍了非营利组织的整体发展。为了促进整个非营利组织的发展壮大，需要正确处理非营利组织与政府的关系，建立两者和谐的合作伙伴关系，这有助于共建和谐的社会主义社会。

一、政府体制内生成路径及其与政府的关系

在我国，随着经济改革所必然导致的政治改革，政府职能转变和企事业单位职能的转变成为必然趋势。非营利组织政府体制内生成路径指的是随着政府职能转变，政企、政事、政社分开而由政府推动建立的非营利组织，是“政联性”组织（Government－linked Enterprises）或政府组织非政府组织（GONGO）。政府剥离出来的行业管理职能、公共服务职能、社会福利职能，企事业单位剥离出来的对单位职工的福利职能，必须有一个承接的载体。这种载体一是经济组织，二是非营利组织，即脱了行政之“壳”的原政府“专业经济管理部门”或其他政府部门，如工商业协会及街道中的环卫所、绿化队、社会保障机构等，它们在去行政化后就蜕变为社会的非营利组织，这在社会各个领域都存在。经济、文化、科技、体育、社区中的非营利组织分别承接了政府和企事业单位转移的职能，参与了不同“域”的社会治理，构建着政府“退出”之后新的治理秩序，它们是政府和市场之外的治理替代选择。这些组织在具体的运作中表现出了明显的比较优势：针对政府承担公共服务职能时缺乏回应性、不计成本、低绩效和人性缺乏的弊端，不仅服务质量更优，而且可以降低行政成本并对被服务者提供人性关怀。

我国社会转型期有相当部分的非营利组织走的是“体制内政府生成路径”，从产生方式上说，它们是政府体制转轨和政府选择的结果；从功能上说，这部分民间组织直接发挥了政府的功能替代作用，所管理和规范的范围一般是政府部门以前的职责。随着市场经济的发展、政府职能的转变、“小政府、大社会”目标格局的构建，这种类型的民间组织还会不断复制出来，所以也就难免存在对脱胎出来的母体——政府的“路径依赖”，政事不分、上级政府一手遮天的现象在这些非营利组织中也就不足为奇，由此导致我国社会转型期非营利组织“官方依赖症”（有的作者称之为“官民二重性”）［1］这种比较特殊的失去独立和尊严的现象，支持这一判断的事实主要有两个方面。1．经费来源过分依赖政府单中心配置，调查表明，我国的社团经费有53%来源于政府直接供给。在有些类型的非营利组织中，经费由政府全额拨款，这种拨款不是按事业费而是按人头费进行的。2．人事安排没有自主权。政府控制着非营利组织的人力资源配置，表现为由政府人员直接担任非营利组织的主要领导及组成办事人员，或者成为政府转移富余人员的平台。有资料表明，有近三分之二的非营利组织的干部或者直接来源于业务主管部门的派遣和任命，或者由组织负责人提名并得到业务主管部门的批准。在个体协会办事机构中，工商干部占绝大多数，俨然为工商部门的一个下属科室；有些非营利组织成为政府安排富余人员的一个平台，有的非营利组织理事会仅安排从政府部门转移的人员就达二百多人。有的社区服务中心即使已经成为独立的法人，但仍然受到政府部门在组织人事、决策导向等方面的控制，导致这样的组织主体缺位。

二、社会生成路径及其与政府的关系

市场经济为非营利组织的生存发展提供了广阔的空间。同样是行业协会，既可以通过体制内生路径（以全国性的为主），也可以通过自下而上的体制外生路径（以地方性的为主）。在市场经济条件下，由于分工的存在，把社会分成各种不同的行业和部门，作为市场主体的每个人都隶属于其中的某个部门和行业而成为部门人或行业人，这些行业人不是短工，不是把经营工商业当作偶然性营利，而是当作经常性的重复性的牟利、谋生的手段。作为行业人，他有与整个行业的兴衰相一致的行业利益，作为经济人，他又有追求利益最大化的自利的需求，作为行业人的利益和作为经济人的利益有些是一致的，有些又是不一致的。从客观性上说，任何主体在法律范围内追求自己利益，而且在仅仅追求自身利益最大化的时候，也在为别人的私人利益、为社会工作，促成整个社会公共利益的“善果”。但这是一种不自觉的必然性和不自觉的伦理，只有组织成行业协会，才能把这种不自觉的必然性变为自觉的“能思考”的伦理和约束市场主体的“私序”：行业人以共同体的形式整合起来把市场主体的特殊性融入普遍性、并以组织的关怀化解不一致甚至矛盾和对抗，共同应对市场竞争和考验，在这种统一中防止个体的特殊性对行业整体利益的损害，同时也维护着同行业的整体利益以防止外部竞争者的侵害。在现代市场经济中的表现就是制定行业标准、交流信息、抵制不正当竞争、反倾销、应对反倾销调查、影响政府决策、维护行业利益、建立多边信誉约束机制等。在工商业协会中，在蓬勃兴起的农村专业经济协会中，每个市场主体的自私心通过行业协会的建立而转变为对共同体的关怀，而共同体也通过吸纳会员、整合利益、表达诉求、化解矛盾、建立秩序、交流信息而使整个工商业获得力量和尊严。如果处在行业协会之外，它就无法获得共同体丰厚的社会资本，也难以获得同行业的承认并展示自己在同行业中所达到的成就。这种自下而上生成的行业协会以温州的五家商会即灯具商会、鞋革工业协会、服装商会、烟具协会和眼镜商会最为著名。温州东方打火机厂有限公司和温州烟具行业协会因打赢欧盟反倾销官司显示了民间组织在应对国际贸易纠纷、维护行业利益中的权威性。伴随着充满激情和冲动的市场经济而发展起来的具有扶贫济困功能的志愿组织、基金会，体现着对人和自然终极关怀的环保类组织，以及满足人民群众不断增长的物质文化需要而蓬勃兴起的各种科学、文化、教育、体育组织也在诠释着非营利组织具有趋势性的自下而上的生成路径。

与体制内生长的非营利组织相比，体制外生成的非营利组织具有较强的独立性和自主性。从产生看，它们大都是公民自发成立的，所以又称之为“草根组织”，或者是先富起来的企业家为了回报社会成立的各式各样的基金会，或者是民办非营利企业或行业协会，或者是社区内的民间组织、农村的行业协会组织，它们没有政府背景，自发成立、自主决策。从人事安排上看，这些非营利组织通常自己成立董事会，安排本机构的经理人员和受薪人员，不受政府部门或其他部门的干涉，有独立的人事任免权。从资金来源上看，它们也很少依赖政府部门。基本上靠的是企业家注资、社会捐助和自己非营利活动（义卖、义拍等）所得。但与此相应的是相当一部分非营利组织存在经费和人才的短缺即缺钱缺人，最后导致开展公益活动的能力偏低，缺乏活力。资金不足是决定非营利组织体质虚弱的基础性东西，由于缺乏生产要素导致许多非营利组织处在“吃了上顿没下顿”、有心无力的困难境地。比如北京的“西部儿童救助基金”，截至2012年11月，尽管救助了我国西部贫困地区的380多名重症患儿，但由于资金缺乏，还不能满足更多患者的需求。这一切又与社会捐赠不足呈正相关。据统计，国内工商注册登记的企业超过1000万家，有过捐赠纪录的不超过10万家，即99%的企业从来没有参与过捐赠，国内现有的100多家慈善公益组织所掌握的资金仅占国内 GDP的0．1%［2］。而美国的富裕阶层——企业和个人，每年通过各类基金会做出的慈善公益捐助有6700多亿美元，也就是说，通过第三次分配的财富，占美国GDP的9%。与此不矛盾的是，由于待遇、社会地位低，工作不稳定，在民间组织中受薪工作人员的流动性较大，进来又走的人很多。据统计，在北京的一些非营利组织中，一般工作2年～3年之后，留任的工作人员只有1／3左右，而且也难以招聘到和留住高层次人才，从业人员素质低导致非营利组织能力低下，难以承担重大项目，有时来自国际组织的项目交给国内的非营利组织后，它们却无力承接。开展的活动也比较局限，难以形成气候。造成这种状况的原因非常复杂。从主观上看，在捐赠问题上，一些企业和个人担心捐款“露富”后带来一系列麻烦，如债权人催讨债务、个人及家人的安全受威胁、社会舆论的冷嘲热讽造成的心理压力等。在人才流动上，有些人加入非营利组织可能是由于一时找不到合适的工作，把非营利组织的工作当跳板；有的是为了申请国外的奖学金；有的工作一段时间后被国际上有名的非营利组织挖走。从客观上说，我国还是发展中的国家，实行改革开放和市场经济的时间比较短，真正的大富豪只是在最近数十年集聚资本，与海外的亿万富翁还不是一个重量级别。这仅仅是一个方面，人人捐赠才是最重要的，而由于宣传不够、政策激励不足、价值观导向等问题，至今仍没有在全社会层面形成人人慈善的公益文化，普通公民的经常化捐赠不足。就体制而言，美国企业捐款，当善款的数额超过应缴税收的百分之十，可以减免百分之十的税款。中国这个比例只有百分之三，而且在实际操作过程中，一是企业在捐赠过程中所享受到的减免税待遇是有限的，它们只有捐给十几家慈善机构才能够享受减免税待遇；二是手续繁琐，捐赠者有心捐赠，但难以承受繁琐的捐赠成本，这些都影响了企业和个人捐款的积极性；三是对普通捐赠缺乏激励机制，比如受赠单位不开收据，导致捐赠者不能通过收据减免个人所得税；四是非营利组织本身暴露出的黑暗面，如善款、善物被挪用，财务不透明等也影响了企业与个人的捐款热情；五是人才流动也有体制上的原因，国家对非营利组织从业人员的工资福利待遇、保险等缺乏明确规定，对于志愿者的各种权益更是没有明确规定，导致这种工作缺乏稳定性和制度激励。

三、非营利组织的发展路径

我国非营利组织的产生既有自上而下的路径，也有自下而上的路径，但就目前的统计数字看，有影响的非营利组织基本上是政府转制的结果，这种路径生成的非营利组织主体独立性不足，缺乏明确的目标导向和尊严，而自下而上产生的非营利组织则由于资金、人才的匮乏而制约行动力量，为了促进非营利组织的独立发展，必须走接受国家权威、与政府合作共赢的新法团主义之道。

其基本思路是，两者必须跳出“零和（Zerosum）博弈”的困境，达到“双赢（Double Gain）博弈”，非营利组织既要保持相对独立性和主体地位，又要建立与政府的合作伙伴关系，加强国家对非营利组织发展的导控，限制其任性和癫狂，把它的活动限制在国家法律允许的范围内。非营利组织绝不能像某些国家那样被利用来作为反政府的工具和平台；也不能走美国那样的多元主义模式，这种模式是政府与非营利组织在对立基础上的共存，要以政府与非营利组织相互“增权”（Mutual Empowerment）的新理念，构建政府与非营利组织合作伙伴关系的新法团主义之道，像英国政府那样制定《政府与志愿及社区组织合作框架协议》（COMPACT）（1998），通过政府在资金、项目、制度供给等方面的“赋权”和“授能”促进非营利组织的能力建设及在公益服务中发挥政府的功能替代作用。旧的法团主义强调非营利组织对政府的依附，而忽视非营利组织的自主和独立性。新法团主义则既强调非营利组织与政府的合作及功能替代，也强调非营利组织的自主性与独立性。

（一）非营利组织独立法人的存在。对于自上而下产生的对政府存在路径依赖的非营利组织来说，“去行政化”是非营利组织找回自我的首要选择。新法团主义的基础是非营利组织独立法人的存在。非营利组织只有具有独立人格才能成为承担民事责任的法人，只有成为法人才能建立法人治理结构，只有建立法人治理结构才能建立与政府的合作伙伴关系。而独立人格的前提是“去行政化”以摆脱行政依赖。有的学者认为中国非营利组织的“官民二重性”是中国非营利组织需要充分利用的、可以降低交易成本的最大特点与最大优势，而否认这种丧失自我的关系会导致其社会合法性的降低及独立人格的丧失。我们并不否定“官民二重性”导致的非营利组织交易成本的降低，但也不能不承认这种属性也贬低了非营利组织作为社会“第三域”的意义和社会合法性。这种观点没有改变政府作为唯一权力中心和唯一责任中心的理念，实际上是一种政府本位和政府依赖症。独立的主体地位是建立与政府合作伙伴关系的前提。为了找回自我，首先要从制度上明确划分政府与社会的边界，实行政事、政社分开和非营利组织的“去行政化”运动，拓展非营利组织的活动空间。只有依法确定两者的边界，才能防止强势政府权力（与非营利组织相比，拥有暴力潜能的政府总是强势的一方）的越位和对公民组织的不法侵害，提升非营利组织的社会合法性。政府与非营利组织的和谐关系是建立在政府边界确定和非营利组织的独立自主基础上，而政府边界的确定和对非营利组织的独立性的尊重又是建立在政府和非营利组织的互信基础上的，政府在给予非营利组织政策、资金支持（包括财政拨款和服务购买）的时候，尊重它们在社区公共服务、社会经济发展、慈善救济、科技与教育、文化与体育、环境保护、法制建设等领域中的独立性和依法自主活动的权利，将是建立两者合作关系的基础。非营利组织争取更多的自主权和独立性，争取积极参与社会公共事务，寻找自我，回归自我，将是促进体制内产生的非营利组织获得尊严和持续发展的现实选择。

（二）建设 “使能型”国家 （The Enabling State，又译为“授能型国家”或“能促型国家”）。在我国，非营利组织获得力量和尊严的首要前提就是在“去行政化”基础上与政府建立更加和谐的合作关系，这是“去行政化”的本来含义，也是解决志愿失灵的重要方式。目前首要的选择之一就是促进政府职能转变，通过“能促型政府”的建设和赋权促进非营利组织的能力建设。政府给予资金支持，避免非营利组织志愿失灵是“授能”的重要内涵，没有资金支持的非营利组织就很可能陷入吃了上顿没下顿、有心无力的境况，哪里会有力量和尊严？在计划经济时期，政府承担了大量的缺乏回应性和服务质量的社会公共服务职能，在市场经济时期，合作伙伴关系的历史定位呼唤政府：1．通过合同的方式把政府原来承担的某些公共服务职能委托给非营利组织承担，政府直接购买非营利组织提供的公共服务；2．政府通过给社会弱势群体发放购物券、代金券的方式间接购买非营利组织提供的服务；3．政府把某些社会公共服务职能让渡给非营利组织之后，政府只是承担制定服务标准、代表公民消费者监督服务质量和服务过程、对违反合同要求处罚的职能，放松监管则有可能导致非营利组织向市场靠拢出现“慈善不足”。非营利组织作为公共服务的生产替代，变原来的事业费拨款为项目合同拨款，就把竞争激励机制引入公共服务的生产过程之中，这不仅是提高公共服务绩效和回应性的要求，也是对非营利组织“赋权”和“授能”的过程，因此需要各级政府在自己的年度财政预算中拿出适当的资金数额用于购买非营利组织提供的服务或用于非营利组织服务的补贴费用。在政府采购实践中有两点需要引起我们的注意。一是避免政府采购中的寻租行为和幕后交易。公开、公平、公正原则是政府采购中的基本原则，但现实中往往出现暗箱操作和超额利益交易的现象，比如基金会项目申请中的专家垄断、“走后门、托关系”的现象，使本来比营利组织更需要公正和公信力的非营利组织的宗旨扭曲变形，政府、非营利组织的形象被抹黑。二是根据委托－代理理论，被委托者难免存在藏匿信息的风险，为了减低风险，一方面需要建立政府与承担公共服务的民间组织的信任关系，另一方面也要强化契约监督机制，实行诚信管理、档案管理和契约管理，只有这样，才能提高组织的绩效。

（三）增强制度供给。为了让非营利组织获得力量和尊严，促进政府与非营利组织合作伙伴关系的建立，需要有制度供给方面的工作相配套，制度供给是把非营利组织的特殊性整合进国家普遍性的重要手段。鉴于我国目前的法律法规对非营利组织发展的制度激励不足（比如登记管理机关和业务主管单位双重管理所导致的准入门槛过高，捐赠者享受减免税上优惠幅度太低、面对不同捐赠对象时所遭受的不公正待遇、减免税手续上的繁琐及时间成本高于自己的预期），建议修改现行的社团、民办非企和基金会的登记管理条例，降低准入门槛，逐步改变双重管理体制和重批轻管的机制。非营利组织获得力量和尊严的基础除了准入门槛降低外，政府购买与企业、个人的捐赠，非营利组织本身的利得也是重要的变量。所以，也需要在这方面完善法规，形成相应的制度激励。首先是扩大政府的服务购买范围，随着市场经济的实行和经济结构的调整，下岗失业者将增多，为了社会稳定，需要政府在医疗保障、贫困救济等方面扩大职能，但职能的扩大势必造成政府机构的膨胀和效率的低下，为了避免这种两难困境，政府对非营利组织或营利组织服务的购买就是其中的重要选项。其次要采取对捐赠者的税收优惠与对非营利组织本身的税收优惠。就前者来说，它实际上是把捐赠者的应税部分以捐赠的方式分配给了非营利组织，是国家对非营利组织的财政支持，国家通过这种方式把本来需要由自己举办的公共服务事业委托给非营利组织，达到了自己无须设置机构而能为社会提供公共服务的目的。一是提高允许抵扣的比例以鼓励富裕起来的个人和企业增加其年收入中用于公益捐赠的比例。既要鼓励非营利组织发展，又不能造成国家税收的损失，建议将我国现行税前30%和3%的捐赠额免税的限制性政策加以修订或废止，依照国际经验改为50%和10%比较合适。原因是这一规定压抑了企业捐赠的积极性，起不到激励作用，也不符合鼓励非营利组织，尤其是慈善公益组织发展的需要。要培育非营利组织形成与政府、市场并立的社会“第三域”，必须适当放宽企业和个人捐款额免税的限制。二是对所有捐赠主体逐步实行横向公平、同等的税收优惠政策，不再有内、外资捐赠主体之别，而现行的税收政策是内外有别的。三是考虑对捐赠主体以多种捐赠选择：包括像英国那样的纳税受益收回方案①，中东欧一些国家的“税款指定”制度②，对于亏损企业曾经实施的捐赠行为，可以实行“亏损抵回”③。四是扩大有税收优惠的捐赠范围。在接受捐赠优惠方面不应仅限于十几家慈善组织，应扩大到法律许可范围内的一切非营利组织，如果捐赠范围限定过于狭小，与向国家直接纳税没有多大区别，限制了捐赠者直接的自愿的意思表示和可选择性，实际上是制度门槛而不是鼓励捐赠。五是做好非营利组织的“公益性”认定，进一步区分纯粹公益性的慈善团体与互益性团体。对于公益性慈善团体可以实行收入和资本利得（包括消极所得：利息、股利、租金、版税等的收益）、关税和进口增值税、营业税、车船使用税、印花税等的免税政策，但要严格监控其不得用于利润分配。这些措施的实施，对于构建政府与社会的合作伙伴关系，对于非营利组织获得力量和尊严是不可缺少的外部条件，同时也赋予和谐社会、科学发展观以及中国特色社会主义以崭新的内涵④。

另外，作为新法团主义的方式，在各种非营利组织中发展党员、建立党组织，是增强其合法性和社会公信力的重要路径。中国共产党是中国各项事业的领导核心，这既是我国的特点，也是我国非营利组织发展的优势。在非营利组织中建立基层党组织，一方面可以把党的方针政策贯彻传达到基层，保证非营利组织的发展方向；另一方面可以把非营利组织发展中存在的问题及时反馈出来，为自己参政议政、为党和政府制定政策提供实践根据。

注释：

①如果捐赠人是个人，捐赠款项要按照较低的所得税基础税率纳税，并且慈善团体可以从国内税务局获得这部分税收返还。例如，个人向慈善团体捐赠780英镑，要按照捐赠1000英镑的标准减免所得税，当前的基础税率为22%，该捐赠人只需缴纳220英镑的税收。如果该捐赠人是基础税率纳税人，也就不能获得更多的税收优惠。如果他是一个较高税率（40%）的纳税人，1000英镑的应税收入按照40%的税率要缴纳税收400英镑，而作为捐赠款这1000英镑只需按照优惠税率缴纳税收220英镑，这样该捐赠人就获得了额外180英镑的税收减免。参见世界银行委托研究报告《中国非营利组织适用税法研究》（第二部分）。

②允许纳税人指明将其特定年度内应缴的小部分税款，捐献给由他们指定的非营利组织。

③纳税人在亏损年度的捐赠支出不得记入当年的亏损总额中，但可以在企业的弥补亏损台账中加以单独记录，纳税人可以选择在自亏损年度前一年作为这部分捐赠额的扣除年度（如果企业亏损年度前一年有捐赠支出的应该合并计算），以这一年的应纳税所得额为基数计算扣除限额，进行捐赠扣除。

④和谐社会不仅指人与自然、人与人之间的和谐关系，也指政府、市场、公民社会之间的合作伙伴关系。市场和非营利团体也可以参与社会第三次分配，从事慈善活动，为社会提供减震功能。构筑在政府、市场、公民社会相互增权而不是彼此“拆台”和对立基础上的平衡的新型关系，同样是和谐社会和建设中国特色社会主义的重要内涵，可见，新法团主义也是构建和谐社会的路径选择。

［1］ 于晓虹，李姿姿．当代中国社团官民二重性的制度分析——以北京市海淀区个私协会为个案［J］．开放时代，2001，（9）．

［2］ 中国企业参与社会捐赠不积极捐赠记录不超1／10［DB／OL］．http：／／news．sina．com．cn／c／2005－11－14／10337433893s．shtml，2005－11－14．