新时期政府职能转变与简政放权的辩证法

2013-02-15孙彩红

天津行政学院学报 2013年5期

孙彩红

（中国社会科学院，北京 100028）

一、引言

实现全面建成小康社会的总体目标和经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”的总体布局，都离不开政府职能的全面履行。如何在科学发展观指导下，通过简政放权促使政府职能进一步转变呢？“十二五”规划纲要中提出的要求是，“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，调整和规范政府管理的事项，深化行政审批制度改革，减少政府对微观经济活动的干预”［1］（pp．122－123）。党的十八大报告提出了“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”［2］，以及“继续简政放权”［2］等要求，为今后继续推进政府职能转变确立了方向和重点。

十二届人大一次会议上通过的《国务院机构改革与职能转变方案》，提出简政放权的指导思想，“以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能”［3］。针对政府职能和权力中仍存在的越位问题，“通过这次改革要进一步地简政放权，通过这个改革要更充分地发挥市场配置资源的基础性作用，更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用，还要更好地调动两个积极性，一个是地方的积极性，再一个是中央的积极性”［4］。这就涉及向市场放权、向社会放权、中央向地方放权等问题。李克强总理讲话也强调了这一思想，“这次改革方案核心是转变政府职能，当然也是简政放权”［5］。而这种简政放权的一个关键就是打破现有的政府利益格局，按照经济社会发展的时代任务来重新划分政府、市场、社会的权力边界。

抓住当前行政体制与政府职能履行中的一些主要矛盾，通过简政放权转变政府职能，要求政府理顺与市场和社会的关系，中央与地方政府的关系，向市场放权、向地方政府放权、向社会放权，同时又要确保承担起那些本应属于政府的职能与责任。因为简政放权并不是简单地放弃政府的权力与责任，而是在政府职能中把某些职能下移和外移的同时，某些职能需要强化或加强，即坚持简政放权与职能转变的辩证法。这才能与新形势下面临的经济社会发展新任务紧密联系起来，与全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标联系起来，不断寻求创新与突破。

二、向市场放权，减少微观经济干预

在政府与市场的关系上，要进一步转变政府职能，需要向市场放权，把那些市场能够解决的问题交给市场解决。政府与市场的关系是经济和政治中的一对核心关系，二者在经济社会发展中的作用犹如钟摆一样，有的历史阶段侧重于强调政府作用、有的历史阶段侧重于强调市场作用，但是需要二者达到一种动态平衡。

第一，与社会主义市场经济相适应，深化行政审批制度改革，加强科学的宏观调控。行政审批制度改革是转变政府职能的一个着眼点和突破口。有些不适当的行政审批影响了市场公平竞争的秩序，挫伤了一些企业的积极性。因此要减少对微观经济的干预，通过行政审批制度改革，给个人和企业特别是民营企业更大的发展空间，尤其是投资方面的自主权，使之有更多条件去创造财富、发展经济。在清理已有行政审批事项的基础上，减少和调整行政审批，减少对企业投资和生产经营活动的审批，“凡市场机制能够有效调节的，行业组织能够自律管理的，政府就不要设定行政审批；凡可以采用事后监管和间接管理的，不要再搞前置审批”［6］。对于必须审批的事项，也要依法规范审批方式和程序，真正履行服务职能。

市场由于其自发性，对经济调节也不是万能的，所以遵循市场经济规律对经济运行实施宏观调控，就成为政府的重要职能之一。尤其是在当前日益复杂的经济形势下，中国要进一步发展社会主义市场经济，更需要综合运用法律和经济手段加强政府宏观调控。通过建立比较完善的资本市场，土地、技术和劳动力等要素市场，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，从而进一步完善社会主义市场经济体制。通过深化行政审批制度改革，减少微观管理和微观干预，从微观和具体的经济活动中脱身，建立起全国统一的大市场。

第二，与转变经济发展方式相适应，推进深层次体制改革。转变经济发展方式是政府经济调节职能的关键。政府在减少和调整了行政审批之后，就要用科学有效的发展规划、产业政策等对企业投资和生产行为加以引导和约束，避免重复性投资、严重的产能过剩和无序的市场竞争，真正为转变发展方式担负起应有职责，实现由注重速度的发展转变为注重质量和效益的发展。

为了加快转变发展方式、实现科学的宏观调控，需要深化财税、金融、投资等领域的经济体制改革。在“十二五”规划中有专门章节提出了加快财税体制改革、深化金融体制改革的具体思路和举措。要按预期实现调整经济结构和转变发展方式的战略目标，就必须打破行政垄断，削减政府的部门利益，全面推动金融体制改革，同步加强金融监管，进一步协调好金融监管部门与宏观调控部门之间的关系。

三、向社会移权，培育发展社会组织

政府与社会的关系不仅是一个重要而深刻的理论问题，而且是社会发展面临的现实问题。在转变职能与机构改革任务中，国务院多次强调了关于社会组织发展的目标、社会组织管理体制、行业协会发展等方面的任务和要求。在政府与社会的关系转变上，不断加强政府的社会管理职能，一方面向社会组织转移权力、转变社会管理方式，另一方面创新社会管理体制机制。

第一，培育发展社会组织，创新社会管理方式。党的十八大报告在社会管理格局上提出了全面的新要求，“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”［2］。其中的社会协同与公众参与突出了社会主体的作用，主要就是发挥社会组织作用，释放社会组织发展的活力，调动其参与社会管理的主动性。但社会管理模式的一个关键问题是，传统的一元化管理模式不能完全适应现代社会变革过程中出现的新情况、新问题，这就要求政府向社会组织转移职能，实现多元主体的参与式、合作式管理方式。

首先，解决社会组织的“官办、官管”等问题，实现其独立自主性。有些地方政府已经开始探索社会组织管理体制改革的方案，实现社会组织的“去行政化”运转。例如，近几年广东省推行的社会组织“五自四无”［7］：即在“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务”的基础上，实行“无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无现职国家机关工作人员兼职”，这是保证社会组织独立性和民间性、承担政府外移职能的有效实践。还有的地方政府逐步推进行业协会或商会与行政机关脱钩，解决其行政化的问题，使行业协会真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体，不断增强社会组织的自主性。政府对社会组织的发展目标是基本形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，在提供公共服务和社会公共事务管理的过程中，实现政府与社会组织的合作与互动。

其次，要把对社会组织的监督管理与培育发展相结合，坚持培育发展与监督管理两手抓的原则。改革传统的双重管理体制，目标是基本形成统一登记、各司其职、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。在2013年通过的《国务院机构改革和职能转变方案》中，明确提出将对四大类社会组织，即行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类组织，实行民政部门直接登记。这是改革社会组织双重管理体制的一个重要突破。

随着政府与社会组织合作关系的发展，政府与社会的关系也将从政府本位转向社会本位。完善管理社会组织的政策法规，通过政府有计划、有目的地引导和调控，促进社会组织依法自治，承接政府转移出来的职能。加快培育发展社会组织并不等同于削弱对社会组织的监督管理，在给社会组织发展创造宽松环境和去行政化的同时，对于社会组织的运作和从事的主要活动和范围还要加强监管。特别是对于政治类、宗教类、境外类的社会组织，要进行规范化监管，保证其合法运作，对于从事违法活动的社会组织，要严格依法处理并追究相应法律责任。培育社会组织自主化发展同时依法监管，这就是向社会组织转移权力的辩证法。

第二，加强社会管理职能，创新管理体制机制。加强社会管理职能，是应对时代发展任务的历史性要求。在当前经济形势复杂化的环境下，不少深层次社会矛盾凸显，使得社会管理任务更为艰巨。自从党的十六大以来，我国政府职能转变进入一个新阶段，不断强调政府的社会管理和公共服务职能。十六届三中全会通过的决定中明确提出，“完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障”［8］（p．12），首次将政府社会管理和公共服务上升到全面建设小康社会重要体制保障的高度。胡锦涛同志在2011年2月省部级专题研讨班上强调，加强和创新社会管理，“是构建社会主义和谐社会的必然要求，是维护最广大人民根本利益的必然要求，是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求”［9］。为此，进一步加强和完善社会管理格局，强化政府的社会管理职能，对经济社会协调可持续发展具有重大战略意义。

创新社会管理体制，必须走群众路线，坚持以人为本的理念，这是创新社会管理的根本性要求。坚持走群众路线，必须认识到群众的诉求与呼声是创新社会管理的动力，在制定社会管理决策和实施创新举措过程中听取群众的声音。在社会管理机制上，包括利益诉求与表达机制、利益协调和社会矛盾的解决机制等，都要有创新的方式与举措。在创新过程中，要重视发挥社会力量的作用，建立健全政府与社会、群众的信息沟通与反馈机制。尤其要维护普通百姓和弱势群体的利益，他们没有像人大代表、党代表或政协委员那样的固定官方渠道去提出意见和诉求，所以政府要开辟畅通的表达渠道，及时听到这些群体的声音和反馈，这样有利于社会矛盾的解决。通过这些通畅的渠道，及时掌握社会发展动态和群众关心的热点、难点问题，在坚持公平正义的原则下，运用新的社会矛盾化解机制，真正把问题解决在萌芽阶段。

四、向地方分权，增强地方自主性

中央与地方的关系体制始终是行政体制中一个基础而关键的关系。其中一个基本问题是明确地方各层级政府职能差别，适时、动态调整不同层级政府履行职能的重点。中央政府的职能重点及其原则要求已确定，地方各级政府在此前提下，一方面根据政府的层级所对应的职能重点，另一方面根据当地经济社会发展阶段和任务所要求的重点来确定本级政府应该履行的职能。在中央与地方的关系上，在坚持维护中央权威的前提下，在经济社会发展领域向地方分权，给地方更多自主施展本领的空间，发挥地方的首创精神。

第一，要向地方政府下放一些经济领域的审批权限。国务院对于在职能转变和机构改革的新任务中，多项任务强调了减少和下放审批权限的要求。“减少和下放一批投资审批事项。下放地方审批的投资项目。”还包括：取消和下放一批生产经营活动和产品物品的许可事项；下放一批国家采用补助、贴息等方式扶持的地方项目。国务院部门确定投资方向、原则和标准，具体由地方政府安排，相应加强对地方政府使用扶持资金的监督检查［10］。这体现了坚持发挥中央和地方两个积极性的根本原则，在中央的统一领导下，鼓励地方结合实际改革创新，增强地方发展的积极性与主动性。

第二，改革中央与地方财政体制与转移支付制度。财政不仅是政权的经济基础，也是政府履行职能的基础。向地方分权和下放权力过程中就包含着财权问题，在确定地方各级政府履行职能范围和重点之后，就必须进行相应的深层次财政体制改革。在中央与地方的财政分配关系处理上，基本原则就是财权与事权相一致、相匹配。与之相关的一项重要财政分配制度就是中央对地方的转移支付制度。一般来说，主要的转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付两种。由于制度本身的不健全和缺乏严格的责任追究机制，我国的财政转移支付制度在执行过程中仍然存在着各种违规操作问题。“专项转移支付是与许多中央部门掌握的专项资金相联系的，其使用不透明，容易受到各地政府和企业的‘跑部钱进’的影响。而我国恰恰是一般性转移支付比较少，大量都是专项转移支付。在专项转移支付里，现在的操作往往是成问题的。”［11］例如，中央对地方的专项转移支付，需要地方的配套资金作为条件，这就导致许多地方政府为了多获得中央的专项资金而虚报瞒报的问题。所以，财政体制改革的目标之一是健全统一规范的财政转移支付制度，而且一定要有严格执行的透明度。其中一个关键内容是改革转移支付的比例构成，增加一般性转移支付的规模，缩小省域之间的发展差距，加快实现公共服务均等化的进程；另一个关键内容是健全和规范专项转移支付制度，改革“锦上添花”的资源配置方式。通过财政制度改革，确保在中央对地方的财政收入分配中，能够起到平衡不同经济发达程度省份之间的发展，使地方政府都有财力保障提供基本公共服务，确保财政投入发挥最大效益，得到最公正的使用。在此基础上，完善分税制，进一步解决中央与地方财政分配体制中的问题。

还有一个重要改革措施就是，中央向地方下放一些转移支付项目和资金的管理权。在目前进行职能转变和机构改革的新任务中，强调“下放一批适合地方管理的专项转移支付项目”。当然，前提是相应地加强对地方在这些项目上的财政、审计监督。在此基础上，逐步建立起完善的财政转移支付制度。

五、抓住政府本职，加强三个领域职能

简政放权并不能与一味地减少政府权力与职责划等号，政府还需要有强化或加强的职能领域。政府下放和外移了某些职能权力，但某些领域的职责和责任是不能放弃不管的。政府应该有所为有所不为，这就是简政放权和转变政府职能的辩证法，在简政放权的同时，加强政府的服务并规范政府的权力，才能保证政府不失职。“简政放权是改革，加强管理和服务也是改革”［12］。政府放权和转移某些职能与强化某些领域的职能，不是非此即彼的关系，而是相辅相成的。

“改革开放以来，我国政府职能转变经历了从被动到主动，从不自觉到自觉，从偏重经济职能到全面转变职能，从就事论事地解决政府职能错位、越位、缺位问题到以科学发展观为指导的过程。”［13］（p．6）坚持市场方向的改革，政府下放较多的审批权限，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，可以用市场的方式，包括市场的竞争机制、公平、法治理念等去履行某些职能，特别在公共服务供给的领域，但这并不等于把政府的职能都推向市场，也不等于政府责任的市场化。

在深化行政体制改革的意见中提出政府职能转变的三个方向要求，“实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变”［14］。在党的十八大报告中，又在继续简政放权的前提下重申了这一要求。与政府职能转变的要求相一致，新时期必须加强政府的市场监管职能、维护社会公平正义的职能、改善和保障民生的职能。

第一，与创造良好发展环境的要求相对应，加强政府的市场监管职能。创造良好发展环境，政府就要为市场主体提供服务，维护公平竞争的市场秩序，保护各类市场主体的合法权益和公平竞争，同时政府还要监管市场主体各种行为是否合法。市场具有天然的逐利性，而企业具有追求利润最大化的天性，这就要求政府必须加强监管职能的履行，担负起监管职责。

政府是市场和企业的监管者，而不是企业的直接管理者。然而，由于当前政府职能履行中仍然存在缺位和越位问题，政府的市场监管职能和相对于企业而言的裁判员角色还没有发挥好。尤其与人们日常生产生活密切相关的食品药品安全监管以及对各领域安全生产的监管、环境污染监管、土地资源监管等，都存在执行力不足的问题。有的课题组在对地方政府职能的调查实证分析后，结果显示，“地方政府在招商引资方面投放的精力达到了55%，而市场监管却严重缺位，在这方面投入的精力竟然不到3%”［15］（p．104）。可见，地方政府为了追求政绩，仍主要致力于招商引资，忽视了市场监管职能的履行。这说明加强政府的市场监管职能的任务十分艰巨。这些需要监管的领域并不是缺少法律法规，而是缺少严格执行，所以增强该领域的法律执行力与责任追究，是加强市场监管职能的关键之一。同时应加强监管机构之间的协调整合，例如，2013年国务院的职能转变与机构改革方案就整合了原来属于不同部门的食品监管职责，成立新的国家食品药品监督管理总局，这是从机构上保障监管职能履行的重要体现。

第二，与提供优质公共服务的要求相对应，加强政府履行全面解决民生问题的职能。党的十八大报告中，在全面建成小康社会的目标中，提出了“人民生活水平全面提高，基本公共服务均等化总体实现”的要求，以及“城乡居民人均收入比2010年翻一番”的目标。在总体目标要求指导下，要强化政府促进民生的职能履行，包括社会保障、教育公平、环境保护、基本公共卫生服务等，从而实现人人均等享有基本公共服务的目标，保障人民生活幸福。这些基本的公共服务和民生问题，仅靠市场是无法解决好的，政府必须要依照法律法规把这些职能履行好，政府要保障人们的基本生存权利、发展权利与人格尊严。虽然在这些民生服务职能方面，可以采取政府购买服务或者市场的方式来提供，但并不能视为政府可以放弃在民生问题上的责任。相反，在经济社会发展的新阶段和面临新任务的形势下，政府在民生领域的职能必须要强化，否则将影响经济社会的可持续发展。

第三，与全体人民共享发展成果的要求相对应，加强政府维护社会公平正义的职能。党的十八大报告中把公平正义定位为“中国特色社会主义的内在要求”，这也说明了公平正义对于建设中国特色社会主义的重要性，而政府正是社会公平正义的守护者。习近平总书记在讲话中强调，中国人民“共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会，共同享有同祖国和时代一起成长与进步的机会”［16］。因此，要求政府必须加强维护社会公平正义的职能。通过完善相关社会政策和制度，逐步建立以机会、权利、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，在平等的规则与制度下，保障人民享有平等竞争的机会，促进人民实现平等发展的权利。这也是新一届政府所强调的，“要努力使人人享有平等的机会，不论是来自城市还是农村，不论是来自怎样的家庭背景，只要通过自身的努力，就可以取得应有的回报”［5］。

收入分配改革是政府维护社会公平正义的基础性内容。政府要履行好收入分配职能，特别是在分配中的调节与引导的责任，以及二次分配机制中的职能，这种分配平等是市场自身无法解决的。建立起维护社会公正的收入分配机制，加快健全收入再分配机制，努力扭转收入差距扩大的趋势。

综上所述，要实现“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”［17］的目标，就要通过简政放权客观辩证地调整政府职能，在充分发挥市场基础性作用前提下，加强宏观调控和市场监管职能；向地方政府分权，明确不同层级政府职能的重点，深化财政体制改革；在充分发挥多种社会主体作用的基础上，加强和创新社会管理职能；在提供基本公共服务的基础上，加强维护社会公平正义的职能。这是加快转变经济发展方式、完善社会主义市场经济体制、健全社会组织管理体制，贯彻落实科学发展观和全面建成小康社会的主题中的应有之义。为了确保加强政府职能以及调整政府与市场、社会、政府间权力关系的职能转变新任务和目标的实现，还要把改革政绩考核办法与体系作为重要保障，按照全面建成小康社会的要求来全面衡量政府业绩。

［1］中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要［Z］．北京：人民出版社，2011．

［2］胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗［N］．人民日报，2012－11－18．

［3］国务院机构改革和职能转变方案［N］．人民日报，2013－03－15．

［4］转变职能是行政体制改革核心［N］．人民日报，2013－03－12．

［5］李克强总理等会见采访两会的中外记者并回答提问［N］．人民日报，2013－03－18．

［6］潘跃．转职能：简政放权激活力［N］．人民日报，2013－03－05．

［7］姜洁．广东：政会分开避免“期权腐败”［N］．人民日报，2012－07－10．

［8］中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定［Z］．北京：人民出版社，2003．

［9］扎扎实实提高社会管理科学化水平建设中国特色社会主义社会管理体系［N］．人民日报，2011－02－20．

［10］关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知［N］．人民日报，2013－03－29．

［11］冯兴元．中央和地方财政关系的症结与应变［J］．人民论坛，2010，（20）．

［12］转变职能是行政体制改革核心［N］．人民日报，2013－03－12．