试论法治视野下的地方官员考评制度化

□王文琦（华南理工大学 法学院，广东 广州 510640）

地方官员考评即运用科学的指标体系、评价方法和考评程序，对地方主要党政领导这一行为主体的德、能、勤、绩、廉等实际职务行为及其在经济、政治、社会等各方面所产生的影响与结果，作尽可能准确的考核评价，以甄别其是否称职，决定其奖惩与升迁，由此推进地方经济社会发展质量和人民福祉的提高。官员考核法制化是现代法治国家的基本特征，在欧美法治发达国家已有百余年的历史。在我国，自改革开放以来，有关官员考评的制度建设逐步建立，为地方官员考评提供了必要的制度依据。但是，就官员考评机制的完善特别是法制化而言，仍亟待改进。与此同时，有关官员考评法制化的研究尚处于起步阶段，学者们则更侧重关注和研究政府绩效考核的相关问题。而现实是，我国官员（包括党委机关、权力机关、行政机关、司法机关首长、长官）的考核一直是由中央组织部统一规定的，因此，从官员（党政领导）考核的角度展开研究，更加符合我国的现实国情。而从目前的形势看，我国在这一领域的研究远远不能满足制度建设特别是依法治国的现实需要。本文拟在法治视野下探讨如何促进地方官员的法制化建设，以期有益于地方官员考评的科学化、制度化水平的提高。

一、我国地方官员考评制度化的回顾

新中国成立以来，我国地方官员考核评价经历了一个制度化水平逐步提高的过程。由于特殊的历史原因，执政党在执政初期在制度建设方面的建树较少。改革开放之后，伴随执政党对制度化的认识提高以及依法治国方略的确立，官员考核制度化的建设开始起步，各类规章制度相继建立。现简要回顾如下：

1949年11月4 日，中央组织部（简称中组部，下同）颁布《关于干部鉴定工作的规定》，“干部鉴定”遂成为提拔使用干部的一个重要前置环节，这也可以视为新中国官员考核的肇始。1951年1月，中组部提出必须以政治品质和业务能力作为干部考核的标准。之后的20余年，中组部不断丰富完善有关干部考核的规定，先后提出了“要以‘德、能、勤、绩’四个方面干部进行全面的、定期或不定期的考核”、“领导和群众相结合、平时考察和定期考核相结合的干部考核方法”等考核原则。

为适应改革开放和地方发展的形势需要，1988年6月，中组部颁发了《县(市、区)党政领导干部年度工作考核方案》和《地方政府工作部门领导干部年度工作考核方案(试行)》，可以说是第一个有关地方党政领导干部考核的专门性规章。1998年5月，中组部出台了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》、《党政领导干部考核工作暂行规定》，该条例除适用于中央国家机关的领导成员外，同样适用于县级以上地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院及其工作部门或者机关内设机构的领导成员，向地方官员考核制度化迈出关键一步。2002年7月，中共中央办公厅出台《党政领导干部选拔任用工作条例》，《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》同时废止，该条例是对4年前发布的《暂行条例》的进一步修改完善，并以中共中央办公厅的名义印发，条例的规格上升，其中专章规定了干部考察的有关规定，体现了考核作为干部选任重要依据的作用。2004年，中共中央办公厅先后出台《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》和《党政机关竞争上岗工作暂行规定》，确立了公开选拔和竞争上岗等干部提拔任用方式，以制度建设有力推动了干部提拔工作的公开化，此后，“公选”、“竞岗”逐渐成为地方选任干部的经常方式。

伴随国家法制建设的进步和依法治国方略的确立，包括地方官员考核在内的有关领导干部选任提拔制度开始逐步由党内规章层面向国家法律制度层面过渡。1993年8月，《国家公务员暂行条例》正式颁布，1994年3月，《国家公务员考核暂行规定》颁布，这两个法规启动了官员考核的法制化建设，并为《公务员法》的颁布奠定了基础。2005年《公务员法》颁行之后，中组部和人事部先后联合发布了《公务员考核规定(试行)》等一系列配套政策法规，涉及非领导成员公务员的考核、录用、奖励、调任、职务任免与升降等，形成了较为完备的公务员法法律体系。

《公务员法》及《公务员考核规定》的实施进一步带动了地方官员考评制度化水平的进一步提高。2006年7月，中组部制定颁布了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，专门对地方官员的考评进行了详尽规定，并明确考核内容侧重科学发展观要求。2009年初，中共中央办公厅印发《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》。在上述两个文件的基础上，2009年7月，中组部印发了《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行）》，对地方官员考评的制度建设基本得到完善。

与此同时，各地也纷纷出台相关规定，进一步丰富了地方官员考核的制度体系。一般而言，地方的有关官员考核规定是依据执政党中央或国家有关规定结合本地实际而制定的。以广东省为例，1999年8月，根据《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》、《党政领导干部考核工作暂行规定》，制订颁布了《广东省党政领导干部考察工作实施细则（试行）》。2008年8月，为深入贯彻落实科学发展观，改进和完善干部考核评价工作,广东省制定了《广东省市厅级党政领导班子落实科学发展观考核评价办法(试行)》。此外，也有关于某一事项的单项考核，如2010年11月，广东省委办公厅、省政府办公厅转发省综治委、省纪委、省委组织部、省人力资源社会保障厅、省监察厅《关于进一步健全社会治安综合治理和维护社会稳定领导责任制的意见》，《意见》首次规定，社会治安综合治理、维护社会稳定纳入领导干部绩效考核，并与奖惩挂钩。

二、我国地方官员考评制度化的评价

制度化是组织群体行为方式规范化、有序化的变迁过程。在某一领域经历从非制度化到制度化的过程中，一般而言，通过制度化的秩序功能、控制功能、强化组织功能，一方面将提高人们对事物规律性的认识与把握，另一方面全新的概念将有助于人们建构制度而使事物呈现全新的面貌。同样，官员考核的制度化过程也使我国的官员考核呈现焕然一新的局面，这主要表现为以下几个方面：

（一）制度化促进了考核内容及指标体系日趋科学完备

有关考核内容，新中国成立后最早的提法是政治品质和业务能力，并且在相当长的一段时期内偏重“政治品质”，即“政治可靠”，如建国伊始，干部鉴定内容“重点放在立场、观点、作风、掌握政策等方面”，后来于20世纪70年度末提出“德才兼备”原则。改革开放初期，首先提出“德、能、勤、绩”四方面内容考核，“重点是履行岗位职责的工作情况和实绩”，随后又丰富为“德、能、勤、绩、廉”，即思想政治素质、组织领导能力、工作作风、工作实绩、廉洁自律五项。应该承认，制度化使得有关部门对考核本身进行了更加深入、系统的研究，直接推动了考核内容及与考核内容直接相关的考核标准设置日趋完备和科学化。同时，官员考核制度化过程对现实中出现的问题及时作出了反应和调整。众所周知，改革开放之后的一段时期，特别是“以经济建设为中心”提出之后，官员考核方面出现“唯GDP”倾向。科学发展观提出后，2009年中央办公厅下发《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》，引入民主测评和民意调查。2011年出台的《国家“十二五”规划纲要》，明确提出：“加快制定并完善有利于推动科学发展、加快转变经济发展方式的绩效评价考核体系和具体考核办法，弱化对经济增长速度的评价考核”。在地方上，侧重民生指标、幸福指标的考核办法也出台了不少，如重庆市创立的“三维考核”模式（即实绩考核、民主测评、民意调查三个维度），考核重点就是改善民生，60%的考核权重直指民生。浙江省湖州市出台的年度考核办法，取消了干部考评中的GDP 指标，强化对经济综合实力增强、群众生活水平提高、经济社会协调发展以及政府职能转变等方面的考核。

（二）制度化推动官员考核方式与程序更加合理公正

在考核内容确定之后，考核的方式方法与程序就是关系考核成败的关键。一般而言，考核的方法要客观合理，考核程序要做到公正公开。新中国成立初期，党政领导干部的考核一般在干部提拔任用前进行，一般采取谈话方式，个人总结为主。现在，干部考核的形式既有选任考核，也有年度考核等工作考核、任期考核，考核方法上，不但注重个人总结、谈话了解，更加注重民主测评，民意调查，使考核更加客观、民主，有利于确保考核结果真正体现被考核者的真实情况、工作实绩。过去，考核基本上是一个体系内的封闭行为，现在，考核逐步实现公开，扩大考核民主，强化党内外干部群众的参与和监督，进一步公开考核内容、考核程序、考核方法、考核结果，增强考核工作透明度等成为对考核工作新的要求。程序公正是保证结果公正的必要机制，过去考核并无严格程序遵循，现在，选拔考核一般遵循“民主推荐（确定考察对象）—民主测评—民意调查—个别谈话—实绩分析—综合评价”程序进行，年度工作考核一般遵循“年度总结（领导干部提前撰写）—召开民主测评会议—个人述职—参加测评人员填写测评表—综合分析—反馈—归档”程序开展，对于改变考核过去以上级领导长官意志为主、可能陷于主观的情况具有积极意义。总体来看，目前的官员考核程序仍有一些漏洞，但在法治理念的普遍影响推动下，官员考核对程序公正的重视与追求明显在进步，并仍在不断完善之中。

（三）制度化确保官员考核的结果使用进一步公正合理

官员考评结果的使用关乎考核的价值和意义，使用得好，可以促进党委政府的廉洁高效和政治清明，使用得不好，则使考核完全失去了必要，成为一种摆设。1988年的《县（市、区）党政领导干部年度工作考核方案（试行）》就规定了年度考核表的使用：“《县（市、区）党政领导干部年度工作考核表》存入本人档案。考核结果作为组织对干部实行奖惩、升降、调整、培训的重要依据。”当然，规定显得过于原则和简单。不过，2009年的《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》和《党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行）》对考核结果的使用进行了丰富与完善：一是规定了考核结果运用的原则（运用考核评价结果，应当突出体现科学发展观的导向作用，营造促进科学发展的良好氛围）。二是针对考核结果的不同情况如何具体对待给予了详细规定（实绩突出、群众公认的，应当表彰奖励、提拔重用；搞形式主义、形象工程的，要严肃批评，进行诫勉谈话，必要时实行组织调整；不称职的，应当视具体情况分别作出免职、责令辞职、降职等组织处理等）。三是规范了考核结果的通报范围，规定应当向本人反馈，并对出现不同意见如何申诉进行了规定。“十二五”规划纲要提出对官员政绩实行“综合评价考核”，进一步明确“将考核结果作为各级官员调整和选拔任用、奖励惩戒的重要依据”，为进一步做好官员考核结果使用提供了制度依据。

尽管官员考评制度化建设的进步是显而易见的，但是相比较于依法治国和建设社会主义法治国家的要求，相比较于社会对政治清明和官员群体治理的期待，存在的问题还是不容忽视的。

一是官员考核制度化的理论指导不足。目前我国官员考核评价理论体系尚不成熟，难以对相关实践进行系统化规范与指导。研究者认为，由于缺乏统一的规划和指导，我国目前的政府领导绩效管理多处于自发和半自发状态，评估构建和评估的内容设计等几乎都是基于政府自身管理的需要而定，任务导向和利益导向较为明显。一方面对官员考核本身的理论准备比较薄弱，对官员考评的作用、目的和意义认识不足，对于涉及官员考核的具体问题研究相对匮乏，比如考评与监督、巡视、问责等制度的联系，特别是结合我国国情和政治现实，把官员(党政领导干部)考核作为一个特定的对象加以研究比较少。另一方面对官员考评的法理研究不足，也缺乏对官员考评制度化的法理研究，很多紧迫重大的理论问题和实践问题亟需理论阐释和理论引领，如考核的法律渊源是什么，我国党政领导干部考核法制化的法理依据、可行性与现实障碍，如何在依法治国和法治视野下建立官员考评机制，应该如何推动官员考评的立法化、法制化等问题。

二是官员考核制度化的层次和水平不高。目前有关官员考核的规章制度主要由中组部颁布，涉及党政领导干部换届选任考核、工作年度考核，以及述职述廉等重要的专项考核制度，应该说是初步形成了一个体系。但是，目前这些规章制度，主要停留在党内规章的层面，尚没在法律层面对官员考核给予规范化，或者说没有与国家法做好相应的衔接与整合。由国家公务员局发布的《公务员考核规定（试行）》也只是部门规章，并且其中的考核对象仅仅是公务员队伍中的非领导成员。制度的内部化直接导致官员考评的客观性、公开度、透明度不高。目前的官员评价总体来说还是党委和政府内部对官员进行自我考核、自我评估，评估主体是以被评价的上级机关或者同级党委政府中承担绩效评价职能的特定机关，如纪委监察机关、审计机关等，没有脱离党委政府内部考评的范畴。如此，考评程序是否依规进行，考评内容是否全面，考评结果如何运用，也因各地党委政府的重视程度不同存在较大的差别和随意性，比如一些地方经常随意设立“一票否决”考核项目，虽然有利于某一具体事项的推进，但却是对考核内容体系的破坏，也会对程序公正造成伤害。

三是官员考核制度化缺乏统一的制度设计。系统论的创立者贝塔朗菲强调，任何系统都是一个有机的整体，它不是各个部分的机械组合或简单相加，系统的整体功能是各要素在孤立状态下所没有的性质。[1]作为一个相对独立的制度体系，我们同样可以以系统的方法对待官员考评制度。相对于一个理想的系统而言，目前的官员考评制度体系显得过于简单粗陋。这主要体现在两个方面：一方面，我国尚没有关于官员考核的整体制度设计提出，也就是说，起码缺乏一部基础性的法律（规章）制度对官员考核的基本原则和相关重大问题进行规范和安排。这使得我们的制度建设因为缺乏一个蓝图而显得盲目与随意，或者说，没有一个制度完善的线路图可以遵循。另一方面，因为没有统一的制度设计，我们对于制度建构的先后秩序基本缺乏概念，当前的制度建设往往根据现实需要以及当前舆论或社会关切热点决定是否建章立制，比如确立问责机制的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，基本上是在迫于应对社会对各种责任事故追究的强烈呼吁之下出台的，事实上，问责作为考评结果的一种处理方式，应该在健全官员考评基础制度的前提下，予以准确定位，以便做到与其他相关制度更好的衔接。

三、对我国官员考评制度化的建议：迈向法治化

法治化即制度的法律化，就是将某一公共事项的有关内容、形式、程序等以法律的形式予以确定。官员考核法治化即在国家宪政和法治框架下，以官员考核为中心建立一套健全、完善的法律制度体系，通过这个法律体系，可将官员考核的内容、标准、方式、程序、效力等以法律形式予以规定和确认，并按照法治要求运行，使官员考核行为上升为国家法治行为。将官员考核法治化置于当代我国法治进程的视野予以观照，其重要意义不言而喻。

其一，官员考评法治化是官员考核有法可依、有法必依的基本保障。我国有着漫长的长期封建历史，“人治”思想和官场中的“人身依附”现象流毒甚深，不少官员至今认为，官员升迁掌握在上级主管手中，工作的关键是要领导满意与认可，考核不考核、考核得怎么样都是摆设。必须破除这些错误认识，推进官员考核的法治化建设，是建立新型政治，确立官员考核本身的制度权威的最佳方式；是打破官员考核内部化、实现官员考核有法可依、有法必依的基本保障。

其二，官员考评法治化是官员考核科学化、制度化水平的集中表达和最高体现。立法是国家的最高权力，立法过程本身就意味着国家对该立法事项将要进行最为谨慎、最尽科学的考察、思考与决断。我国官员考核的制度建设已经历半个多世纪的探索，通过立法予以确认、提升我们的制度成果，将大大有益于官员考核制度水平的综合提升。

其三，官员考评法治化是建设社会主义法治国家的题中之义。党的十八大报告指出：“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威”。[2]制度的完善是法治的基础，作为官员的遴选、监督、制约和激励机制，官员考评制度的科学性、规范性、公正性、严肃性关系国家治理的成败，官员考评也是宪政精神约束公共权力的重要环节，其法制化和法治化是宪政的内在要求，是整个国家法治的重要组成部分。

当前，应该在已经出台的官员考评党内法规的基础上，着手开展统一的官员考评制度设计，推动官员考评主动向法治化的方向迈进，具体来讲，应从以下三个方面着手：

一是着眼法理创新，加强党内法规与国家法在官员考核制度建设上的衔接整合。当前摆在官员考核法治化面前的一个重要课题是党内法规与国家法的协调问题，其中关键性问题是党内法规是不是法？学界对此存在较大争议，传统法学教科书通常都将法与国家相联系，认为“法是由国家制定或认可的、以国家强制力保证执行的行为规范的总和”，只有国家依法定程序制定的法律才能称为法，党内法规不能算法。另一种观点认为，现代法的范畴不仅包括国家法，而且包括社会法和国际法，不仅包括硬法，而且也包括软法。[3]“党内法规”的基本定位应该属于社会法和软法。持此观点的学者认为，党内法规本来是规范中国共产党党内事务的，但是，由于中国共产党在中国的特殊地位，党内法规对党务的调整必然影响和涉及国务。从而，中国共产党的党内法规就不完全是社会法和软法，它也会同时具有一定的国家法和硬法的因素。[4]应该承认，该学者有关党内法规性质的阐述具有一定的合理性，法学研究要立足中国国情，继续在此领域，包括在官员考核法制化研究方面加大理论创新力度，进一步理清党内法规与国家法的关系。目前，以党内法规为主的官员考核制度已形成初步体系，但是在与国家法的衔接上还有待加强。也有学者认为，为了效率和便捷，对于一些本应由国家法律进行调整和规范的关系、行为和事项，以党内法规的形式进行调整和规范，以致未能实现当初的制定目的。比如，领导干部财产申报问题，目前主要以党内法规的形式作出规定，但是，财产申报的核实涉及对金融机构和其他相关机构的查询，对申报不实的财产党内法规又无法作出具有法律意义的处理，导致这一制度未能充分发挥对领导干部廉洁从政情况的监督作用。[5]因此，官员考核的有关党内法规业已遭遇各种现实困惑，急需理论创新加以引领，特别是以国家法治的角度重新检视相关党内法规，明确党内法规在国家法治和整个国家法律体系中的功能定位，将官员考评党内法规涉及国家法相关规定的部分，给予及时的整理与衔接，使之融入国家法的体系，更加有效地发挥其规范职能。

二是着眼制度创新，加强与社会主义法治国家相适应相协调的官员考核制度供给。党的十六大报告提出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”。党的十八大报告对此予以重申：“必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”。在多数立法领域，我国已经成功探索出通过人大把党委决策转化为人民意志的立法实践创新，在人事上，直观地体现为党委书记兼人大常委会主任的做法，自20世纪末期九届全国人大期间成普遍现象。但在官员考核领域，相关立法创新显得较为滞后，尽管我们认为“党内法规”具有国家法的属性，但毕竟纯粹以党内法规约束党委系统官员和政府及立法机构官员，与法治国家普遍的宪政理念难以沟通协调。因此，制度创新的首要任务，就是在法治和宪政原则下实现制度供给主体的理顺。观察目前已有法规，制定主体主要是党内部门（组织部门）。这一问题在地方已有实践突破，如2009年中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅曾联合颁发《广州市党政领导干部问责暂行办法》，党委政府联合就有关领导干部监督考核相关问题进行立法。实际上，从法治化的进程来看，中国公务员制度已经走过了“政策型公务员制度”和“行政法治型公务员制度”这二个发展阶段。通过现行《公务员法》的制定与实施，又发展到了“宪政型公务员制度”阶段。[6]既然公务员法已奠定良好基础，没有必要在官员考核法律上过于保守，以至与公务员法相比显得拘谨、倒退和脱节。所以，仍然以人大为主体建构官员考评基础法律是顺理成章之事，至于二级法规规章的制定，也是完善整个法规体系所必须，完全可以在基础法律中赋予党委部门、或党委部门与政府部门联合享有一定立法权限。与此相适应，在具体的制度设计上，还要考核主体创新，同样要敢于通过基础法律赋予相关党委政府部门执法主体身份，以便其更好地在法律赋权范围内开展官员考评。

三是着眼顶层设计，构造体系完整、规则完善的官员考核法规体系。截至目前，我国尚没有制订一部对地方官员考核进行系统性规范的法律。近年来，对官员考核立法的呼吁越来越多，同样在此领域对政府绩效评估开展研究的学者认为，在政府绩效评估立法上，评估内容法制化是一个重要内容，应该立足于政府的法定职能，将政府职能的履行、行政效率与效益的实现、行政问责纳入法制化轨道。[7]党的十八大报告提出，要完善干部考核评价机制。笔者认为，首先要对当前官员考评制度化和未来的立法有一个整体的谋划，我国之前建立的一些官员考评制度，大多是出于应急与便捷，没有时间进行系统论证和整体谋划，这很容易造成地方实践的盲目性，甚至使官员考核落入实用主义窠臼，异化为推动具体工作的简单工具。顶层设计就是要克服这一弊端，从全局的角度对整个官员考评法律体系进行详细规划，并按照一定程序合理有序地推进相关立法，使之成为一个和谐统一、科学完善法律体系。比如，要尽快出台一部基础法律，对官员考核的基本原则、基本问题作出规定。接下来，要逐步通过立法建构官员考评相互支撑的若干体系：官员考评指标体系（规范考核内容，使之更加科学化）、官员考评方法体系（如巡视制度、监督制度）、官员考评程序体系（明确考评主体、具体考评程序）、官员考评结果运用体系（明确奖惩机制、问责机制）。

四、结语

可以预见，在未来一段时期内，推动官员考核评价机制不断完善将是推动社会发展的重要手段。党的十八大报告指出：要“完善干部考核评价机制，促进领导干部树立正确政绩观”。在依法治国已经成为治国方略的前提下，以法治化为总目标建构官员考核评价机制是我国官员考评的必然选择。当前的制度化努力已经充分显示，无论是中央还是地方的决策者，都在推动官员考评朝着法治化的方向发展。当然，当前的有关制度建设是零碎的、粗线条的、缺乏系统设计的。制度化、法治化的过程本身就是制度整理过程、查缺补漏的过程、制度规范升级和更加科学化的过程。官员考核评价的制度演进需要这个过程，呼唤这个过程。目前，以中组部为主的干部考核主管部门已经制定了一定数量、初具规模和体系的官员考核评价法规和规章，初步形成了具有中国特色、符合我国国情的官员考评思想理论，也积累了一定的制度化经验，加之经济社会发展对官员考核制度建设的强烈现实需求，推动官员考评制度法治化的时机已经成熟。毫无疑问，在这个过程中，关键是在坚持党管干部原则的同时，改进和创新党管干部方式，实现党对干部的依法管理。在某种意义上，《公务员法》的颁行已经为官员考核评价法治化奠定了法律基础，但是对考核的规定原则性较强，难以发挥规范作用。在整理既有制度的同时，通过加强顶层设计，按照系统规划，分步有序推进，逐步构建体系完整、规范科学的官员考核评价法律制度体系，最终实现官员考评的法治化。

[1]魏宏森.系统论[M].北京：世界图书出版公司，2009.

[2]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报，2012—11—9（1）.

[3]罗豪才、宋功德.软法亦法—公共治理呼唤软法之治[M].北京：法律出版社，2009.

[4]姜明安.论中国共产党党内法规的性质与作用[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2012，(3).

[5]宋健.怎样使党内法规与国家立法相协调[N].学习时报,2010—8—8（2）.

[6]刘俊祥.公务员制度的法治双重性——行政法治与宪政的维度[EB/OL].中国宪法行政法律网,http://www.cncasky.com/get/lltt/fxlw/2007-03/25.

[7]杜晓.评官评政难克“自我评价”缺陷政府绩效评估须立法[N].法制日报，2010—1—5.